Участие субъектов Российской Федерации в государственном регулировании деятельности воздушного транспорта на современном этапе

(Горобец В. Д., Овсянников Ю. М.)

("Транспортное право", 2013, N 1)

Текст документа

УЧАСТИЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ВОЗДУШНОГО ТРАНСПОРТА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

В. Д. ГОРОБЕЦ, Ю. М. ОВСЯННИКОВ

Горобец В. Д., проректор Московского государственного технического университета гражданской авиации, доктор юридических наук, профессор.

Овсянников Ю. М., заместитель начальника Центра транспортной безопасности на объектах воздушного транспорта Московского государственного технического университета гражданской авиации, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса.

В статье рассматриваются нормативные правовые аспекты участия субъектов Российской Федерации в государственном регулировании деятельности воздушного транспорта через призму разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: воздушный транспорт, государственное регулирование, разграничение полномочий, субъекты Российской Федерации.

Participation of subjects of the Russian Federation in state regulation of activity of air transport at the present stage

V. D. Gorobets, Yu. M. Ovsyannikov

In article standard legal aspects of participation of subjects of the Russian Federation in state regulation of activity of air transport are considered through a prism of differentiation of powers between public authorities of the Russian Federation and authorities of subjects of the Russian Federation.

Key words: air transport, state regulation, differentiation of powers, subjects of the Russian Federation.

Под государственным регулированием деятельности воздушного транспорта, как и любого другого, по нашему мнению, можно понимать систему взаимоувязанных мер нормативного правового (формирование законодательной базы), организационного (создание органов исполнительной власти и наделение их соответствующими государственными полномочиями) характера, финансово-экономического (предоставление государственной поддержки в виде финансовых бюджетных средств, льгот и преференций) и другого ресурсного (кадрового, информационного) обеспечения. Определенное место в реализации этих составляющих государственного регулирования деятельности воздушного транспорта отводится субъектам Российской Федерации.

Краеугольным камнем государственного регулирования общественных отношений, в том числе на воздушном транспорте, в государстве с федеративной формой устройства является разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти.

Конституция Российской Федерации устанавливает предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) и предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73). Что касается полномочий органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то они устанавливаются федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что вплоть до 2003 г. в нашей стране не было четкого разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, а значит, и границ их ответственности в сфере транспортной деятельности. И лишь с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации", определившего общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, этот процесс приобрел планомерный характер.

Так, ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), вначале было отнесено решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

В целях создания правовых условий для обеспечения участия субъектов Российской Федерации в развитии системы гражданских аэропортов и аэродромов, а также реструктуризации аэропортов и аэродромов, находящихся в федеральной собственности, приняты Федеральные законы от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ "О внесении изменений в статьи 26.3 и 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ) и от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ).

Положения Федерального закона от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ наделили субъекты Российской Федерации полномочиями по содержанию, развитию и организации эксплуатации аэропортов и аэродромов, находящихся в региональной собственности, а также дополнили перечень объектов имущества, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, аэропортами и аэродромами гражданской авиации.

Федеральный закон от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ уточнил Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ и закрепил особенности безвозмездной передачи аэропортов и (или) аэродромов гражданской авиации из федеральной собственности в собственность или управление субъекта Российской Федерации.

Указанные выше положения согласуются со ст. 7 Воздушного кодекса Российской Федерации, которая определяет, что имущество гражданской и экспериментальной авиации - воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства - в соответствии с законодательством Российской Федерации может находиться в государственной и муниципальной собственности, собственности физических лиц, юридических лиц, а то же имущество государственной авиации и объекты единой системы организации воздушного движения - только в федеральной собственности, за исключением имущества авиации органов внутренних дел, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации.

При этом пунктом 2.1.20 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2284, определены объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена, к которым, в частности, относятся объекты, предприятия, системы и средства управления воздушным движением аэропортов и авиапредприятий, связанных с обеспечением единой системы управления воздушным движением нижнего и верхнего воздушного пространства; аэродромы федерального значения (классов А, Б, В, Г, Д в соответствии с принятой классификацией).

Федеральный закон "О техническом регулировании" (ст. 32) закрепил за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации наряду с федеральными органами исполнительной власти осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Без участия субъектов РФ не может решаться такой важный вопрос, как развитие воздушного транспорта. Статья 45 Воздушного кодекса Российской Федерации прямо устанавливает, что строительство и реконструкция аэродромов, аэропортов и объектов единой системы организации воздушного движения должны быть согласованы с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, за субъектами Российской Федерации было законодательно закреплено право участия в государственном регулировании деятельности воздушного транспорта посредством издания нормативных правовых актов, осуществления отдельных видов контроля в сфере своей компетенции (совместно с Ространснадзором), а также использования бюджетных средств на содержание и, что особенно важно, на развитие аэропортов и аэродромов гражданской авиации, находящихся в их собственности.

Значимость участия субъектов Российской Федерации в государственном регулировании деятельности на воздушном транспорте повышается в связи с ростом потребностей авиаперевозок на региональных и местных линиях, а также передачей в собственность субъектов Федерации аэропортов и аэродромов. В соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации в собственность субъектов Российской Федерации в период 2007 - 2012 гг. были переданы Федеральные государственные унитарные предприятия "Комиавиатранс" с имущественными комплексами аэропортов Сыктывкар, Ухта, Усинск, Печора, Воркута, Инта; "Пермские авиалинии", "Международный аэропорт "Ставрополь", "Международный аэропорт "Минеральные Воды" и "Международный аэропорт "Оренбург", за исключением имущественных комплексов аэродромов федерального значения и объектов единой системы организации воздушного движения. Кроме того, указами Президента Российской Федерации и распоряжениями Правительства Российской Федерации субъекты Российской Федерации получили в свою собственность от 34,56% до 100% акций 20 открытых акционерных обществ, в том числе с имущественными комплексами аэродромов.

Нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления регулируются вопросы управления государственным имуществом воздушного транспорта, находящимся в их собственности, установления налогов и льгот на имущество и земельные участки, непосредственно занятые под аэродромы и другие объекты системы организации воздушного движения, предоставления субсидий авиаперевозчику за воздушные перевозки на региональных маршрутах, что непосредственным образом сказывается на результатах экономической деятельности авиапредприятий.

Утвержденными Правительством Российской Федерации 16.01.2013 Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе в 2013 г. субъектам Российской Федерации этого округа предлагается до 15 февраля текущего года принять в установленном порядке нормативный правовой акт о предоставлении из бюджета субъекта РФ субсидий авиаперевозчику на региональных маршрутах.

Субъекты Российской Федерации непосредственно участвуют в реализации федеральных целевых программ (ФЦП). В частности, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации по направлению "капитальные вложения", предусмотренные подпрограммой "Гражданская авиация" ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)", в указанные годы должны составить почти 27459,5 млн. рублей. Правда, текущие планы привлечения средств бюджетов субъектов РФ не выполняются. Так, по данным Минэкономразвития, из запланированного на 2011 г. софинансирования мероприятий программы из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в объеме 2091,4 млн. рублей было привлечено лишь 266,83 млн., или 12,8%.

Некоторые субъекты РФ принимают собственные программы развития и поддержки авиаперевозок. В Краснодарском крае в области воздушного транспорта осуществляют деятельность 21 авиационное предприятие. Общая численность авиакомпаний, выполняющих полеты на территории края, составляет 150. В 2007 г. краевым Законодательным Собранием была принята целевая программа "Развитие пассажирских перевозок воздушным транспортом на территории Краснодарского края" на текущий год. Ее реализация преследовала следующие цели:

- обеспечение потребности населения и экономики края в авиаперевозках;

- создание условий для развития и стимулирования пассажирских перевозок воздушным транспортом на маршрутах межмуниципального сообщения, а также на краевых туристических маршрутах;

- усовершенствование системы предоставления услуг авиационно-технического и топливозаправочного комплексов, а также аэровокзальных услуг различного класса для эксплуатантов воздушных судов, оказывающих услуги по авиаперевозкам в крае;

- формирование коммерчески выгодной сферы деятельности для авиаперевозчиков.

Из краевого бюджета выделялось 30 млн. рублей на предоставление субсидий эксплуатантам воздушных судов на возмещение затрат, связанных с осуществлением убыточных авиаперевозок.

В качестве основных критериев выполнения данной программы выступало создание рынка потребления авиационных услуг для населения края; возрастание объема авиаперевозок на региональных маршрутах до 7% от общего объема пассажирских перевозок, или на 30 тыс. пассажиров в год; увеличение налоговых поступлений в краевой бюджет от предприятий, осуществляющих деятельность в области авиаперевозок, на 2 млн. рублей.

Важное место отводится субъектам Федерации в обеспечении безопасности населения на транспорте. Принятая Правительством Российской Федерации Комплексная программа обеспечения безопасности населения на транспорте предусматривает, что "реализация мероприятий Программы в субъектах Российской Федерации может осуществляться в рамках их собственных программ, направленных на обеспечение безопасности населения на транспорте". Речь идет прежде всего о финансировании отдельных мероприятий Программы из средств их собственных бюджетов. Правда, здесь встает вопрос о степени участия субъектов Российской Федерации в реализации Программы. Ведь не секрет, что большинство из субъектов являются дотационными и поэтому возможности их в этом деле весьма ограничены. Львиную долю бюджетных средств субъекты вынуждены расходовать на исполнение прежде всего своих социальных обязательств. А, учитывая немалые дополнительные финансовые расходы, связанные с обязательным проведением категорирования и оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, разработкой планов обеспечения транспортной безопасности, представляется, что без софинансирования мероприятий многих субъектов Российской Федерации из средств федерального бюджета не обойтись.

Таким образом, можно констатировать, что наряду с естественным сокращением вмешательства государства в деятельность субъектов предпринимательства наблюдается тенденция перераспределения функций государственного управления воздушным транспортом органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В то же время это не исключает того, что отношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования деятельности воздушного транспорта, направленные на повышение его эффективности, требуют дальнейшего законодательного совершенствования. Этим целям могут послужить разработка проекта Федерального закона "Об аэропортах и аэропортовской деятельности", а также принятие находящегося на рассмотрении в Государственной Думе проекта Федерального закона "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенного Правительством Российской Федерации.

Литература

1. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 N 60-ФЗ (в действующей редакции).

2. Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (в действующей редакции).

3. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в действующей редакции).

4. Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ "О внесении изменений в статьи 26.3 и 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

5. Указ Президента РФ от 24.12.1993 N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" (ред. от 28.09.2011).

6. Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 N 848 "О Федеральной целевой программе "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)".

Название документа