Комментарий к главе 6.2 Градостроительного кодекса РФ (введена Федеральным законом от 28.11.2011 N 337-ФЗ, вступила в силу 01.01.2013)

(Андрианов Н.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2013)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

КОММЕНТАРИЙ К ГЛАВЕ 6.2 ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РФ

(ВВЕДЕНА ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ ОТ 28.11.2011 N 337-ФЗ,

ВСТУПИЛА В СИЛУ 01.01.2013)

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 января 2013 года

Н. АНДРИАНОВ

Андрианов Николай, старший юрист практики "Недвижимость. Земля. Строительство", адвокатское бюро VEGAS LEX.

Глава 6.2. ЭКСПЛУАТАЦИЯ ЗДАНИЙ, СООРУЖЕНИЙ

(введена Федеральным законом от 28.11.2011 N 337-ФЗ)

Статья 55.24. Требования законодательства Российской Федерации к эксплуатации зданий, сооружений

Комментарий к статье 55.24

1. Глава 6.2 Кодекса регулирует отношения, связанные с эксплуатацией зданий и сооружений. До введения указанных норм в состав Кодекса градостроительные отношения включали в себя отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту. Деятельность по эксплуатации объектов капитального строительства с позиций п. 1 ст. 1 ГрК не относилась к градостроительной деятельности.

Федеральным законом от 28.11.2011 N 337-ФЗ изменен как п. 1 ст. 1, так и ст. 4 ГрК. С введением его в действие деятельность по эксплуатации зданий и сооружений также относится к градостроительной деятельности, а отношения, возникающие в связи с осуществлением эксплуатации, являются градостроительными отношениями и составляют предмет регулирования градостроительного законодательства.

2. В нормах главы 6.2 используются понятия "здание" и "сооружение". При этом в п. 10 ст. 1 Кодекса закреплено определение понятия "объект капитального строительства". К числу объектов капитального строительства в соответствии с указанной нормой наряду со зданиями и сооружениями относятся также строения и объекты незавершенного строительства, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Согласно п. 6 ст. 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" зданием является результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных.

В соответствии с п. 23 той же статьи сооружение - это результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Следует учитывать, что действие комментируемой главы распространяется только на сооружения, являющиеся объектами капитального строительства.

Нормативное определение строения сформулировано в приложении 1 к Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утв. Приказом Минземстроя РФ от 04.08.1998 N 37. Согласно указанному определению строением является отдельно построенное здание, дом, состоящее из одной или нескольких частей, как одно целое, а также служебные строения.

Принимая во внимание данное определение, можно сделать вывод о том, что понятие "строение" включает в себя как здания, так и сооружения.

Такие объекты, как строения, не указаны в числе объектов недвижимости, в отношении которых осуществляется государственный кадастровый учет: согласно ч. 5 ст. 1 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ к объектам недвижимости, подлежащим государственному кадастровому учету, относятся земельные участки, здания, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства.

Федеральным законом от 10.07.2012 N 117-ФЗ строения исключены из перечня объектов, в отношении которых осуществляется техническое регулирование в области пожарной безопасности.

22.11.2011 Государственной Думой ФС во втором чтении принят законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений". Данным законопроектом термин "строения" исключается из целого ряда законодательных актов, включая Градостроительный кодекс РФ. Поэтому вполне логично, что в комментируемой главе законодатель не использует данный термин.

К объектам капитального строительства, на которые не распространяется действие комментируемой главы, относятся объекты незавершенного строительства. Как неоднократно отмечал Президиум ВАС РФ, объекты незавершенного строительства не могут быть использованы в соответствии с их назначением до завершения строительства и ввода их в эксплуатацию (Постановление Президиума ВАС РФ от 10.04.2012 N 15874/11, Постановление Президиума ВАС РФ от 09.11.2010 N 7454/10).

3. В части 2 комментируемой статьи закреплено общее правило, в соответствии с которым эксплуатация построенного, реконструированного здания, сооружения допускается после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также акта, разрешающего эксплуатацию здания, сооружения, в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию согласно ч. 1 ст. 55 Кодекса представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации.

Эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, когда такое разрешение требуется в соответствии с законом, согласно ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ является административным правонарушением и влечет наложение административного штрафа.

Кроме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, в комментируемой статье упоминается также акт, разрешающий эксплуатацию здания, сооружения в случаях, предусмотренных федеральными законами. Действующее сегодня законодательство не предусматривает выдачи каких-либо актов, разрешающих эксплуатацию объекта капитального строительства, кроме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Требования о получении дополнительных актов и разрешений, которые оформляются перед вводом объекта в эксплуатацию, содержатся в подзаконных актах (например, Приказом Ростехнадзора от 07.04.2008 N 212 утвержден Порядок организации работ по выдаче разрешений на допуск в эксплуатацию энергоустановок). Представляется, что документ, подтверждающий соответствие построенного или реконструированного объекта установленным требованиям и разрешающий эксплуатацию такого объекта должен быть все-таки один. А любого рода иные акты, разрешающие эксплуатацию объекта капитального строительства, должны рассматриваться исключительно как основание для выдачи итогового документа - разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Поэтому такие акты логичнее было бы включить в перечень документов, представляемых для оформления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ч. 3 ст. 55 ГрК).

4. Согласно ч. 3 комментируемой статьи в случае, если для строительства, реконструкции объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство, эксплуатация таких объектов допускается после окончания их строительства, реконструкции.

Перечень объектов, на строительство или реконструкцию которых не требуется получение разрешения на строительство, установлен в ч. 17 ст. 51 Кодекса. Ввиду отсутствия необходимости получения разрешения на строительство таких объектов у застройщиков отсутствует также необходимость по завершении строительства или реконструкции оформлять разрешение на их ввод в эксплуатацию. Поэтому логично, что эксплуатация таких объектов допускается после фактического окончания их строительства или реконструкции.

По сути, строительство и реконструкция объектов, указанных в ч. 17 ст. 51 Кодекса, производится без ведома публичных органов, что вряд ли можно признать правильным (нередко застройщик и муниципалитет по окончании строительства конкретного объекта расходятся во мнениях относительно того, было ли необходимо в том или ином случае получать разрешение на строительство и, соответственно, - разрешение на ввод в эксплуатацию). В этой связи целесообразным было бы введение уведомительного порядка строительства, реконструкции и последующего ввода в эксплуатацию указанных в ч. 17 ст. 51 Кодекса объектов, при котором застройщик, приступая к строительству или эксплуатации объекта, уведомлял бы об этом орган местного самоуправления.

5. В ч. 4 комментируемой статьи предусмотрено, что в случае капитального ремонта зданий, сооружений эксплуатация таких зданий, сооружений допускается после окончания их капитального ремонта.

Первоначальная редакция ст. 51 Кодекса предусматривала необходимость оформления разрешения на строительство не только в случае строительства новых или реконструкции существующих зданий и сооружений, но и в случаях капитального ремонта объектов капитального строительства. Федеральным законом от 18.07.2011 N 243-ФЗ в Кодекс были внесены изменения, исключающие необходимость оформления разрешения на строительство при капитальном ремонте. Поскольку в настоящее время для проведения капитального ремонта зданий и сооружений разрешение на строительство получать не требуется, эксплуатация таких объектов возможна непосредственно после окончания капитального ремонта.

6. Часть 6 комментируемой статьи предусматривает обязательность проведения в отношении зданий и сооружений комплекса мероприятий, направленных на обеспечение безопасной эксплуатации таких объектов. К таким мероприятиям, в частности, относятся техническое обслуживание, эксплуатационный контроль и текущий ремонт зданий и сооружений. Что интересно, требований по проведению капитального ремонта Кодекс не содержит, хотя в случаях, когда здание или сооружение объективно требует проведения капитального ремонта, выполнение технического обслуживания или текущего ремонта не обеспечит его безопасной эксплуатации. Так, невыполнение текущего ремонта фасада создает существенно меньшую угрозу безопасности по сравнению с невыполнением капитального ремонта кровли. Не случайно, например, ст. 616 ГК РФ предоставляет арендатору за свой счет произвести вызванный неотложной необходимостью капитальный ремонт арендуемого имущества с отнесением таких расходов на счет арендодателя, а ЖК РФ в подп. 3 п. 2 ст. 65 также возлагает на наймодателя по договору социального найма обязанность по осуществлению капитального ремонта жилого помещения.

Не исключено, что капитальный ремонт не включен законодателем в комплекс обязательных мероприятий по обеспечению безопасной эксплуатации зданий ввиду специфики финансирования текущего и капитального ремонта многоквартирных жилых домов. В соответствии со ст. 44 ЖК РФ принятие решений о текущем и капитальном ремонте общего имущества многоквартирного жилого дома отнесено к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. При этом текущий ремонт общего имущества оплачивается за счет платы за содержание и ремонт жилого помещения, а капитальный ремонт проводится за счет собственника жилищного фонда (подп. 2 п. 1 ст. 154, ст. 158 ЖК).

7. Согласно ч. 7 комментируемой статьи эксплуатационный контроль за техническим состоянием зданий, сооружений проводится в период эксплуатации таких зданий, сооружений путем осуществления периодических осмотров, контрольных проверок и (или) мониторинга состояния оснований, строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения в целях оценки состояния конструктивных и других характеристик надежности и безопасности зданий, сооружений, систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения и соответствия указанных характеристик требованиям технических регламентов, проектной документации.

Эксплуатационный контроль, осуществляемый в ходе эксплуатации зданий, сооружений, является логическим продолжением строительного контроля, который ведется в ходе строительства объекта (ст. 53 ГрК). Как следует из содержания комментируемой нормы, сущность эксплуатационного контроля заключается в наблюдении за техническим состоянием зданий и сооружений с целью определения соответствия параметров надежности и безопасности объекта установленным требованиям, выявления дефектов, отклонений от нормальных эксплуатационных характеристик. Результаты эксплуатационного контроля должны служить основанием для принятия решений о проведении текущего или капитального ремонта объекта, изменении условий эксплуатации или ее приостановлении и т. п.

Отраслевые документы оперируют схожими понятиями "контроль технического состояния" и "мониторинг технического состояния зданий и сооружений".

Согласно РД 22-01-97 контроль технического состояния представляет собой систему надзора за техническим состоянием конструкций в период их эксплуатации, имеющую целью поддержание их в работоспособном состоянии.

Правила обследования и мониторинга технического состояния зданий и сооружений определены ГОСТ Р 53778-2010. Согласно разделу 6 указанного стандарта мониторинг технического состояния зданий и сооружений проводится в целях контроля технического состояния зданий и сооружений и своевременного принятия мер по устранению возникающих негативных факторов, ведущих к ухудшению этого состояния; выявления объектов, на которых произошли изменения напряженно-деформированного состояния несущих конструкций и для которых необходимо обследование их технического состояния; обеспечения безопасного функционирования зданий и сооружений за счет своевременного обнаружения на ранней стадии негативного изменения напряженно-деформированного состояния конструкций и грунтов оснований, которые могут повлечь переход объектов в ограниченно работоспособное или в аварийное состояние; отслеживания степени и скорости изменения технического состояния объекта и принятия в случае необходимости экстренных мер по предотвращению его обрушения.

8. В ч. 8 комментируемой статьи предусмотрено, что техническое обслуживание зданий, а также текущий ремонт проводятся в целях обеспечения надлежащего технического состояния указанных объектов. При этом под надлежащим техническим состоянием понимаются поддержание параметров устойчивости, надежности зданий, сооружений, а также исправность строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения, сетей инженерно-технического обеспечения, их элементов в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации.

Из текста нормы следует, что Кодекс различает только две категории технического состояния зданий и сооружений: надлежащее и ненадлежащее. Между тем специальными отраслевыми актами предусмотрена гораздо более детальная классификация технического состояния.

Так, например, Постановлением Госстроя РФ от 21.08.2003 N 153 утверждены Правила обследования несущих строительных конструкций зданий и сооружений СП 13-102-2003, которыми, в частности, предусмотрено определение по результатам обследования и оценки технического состояния строительных конструкций категории такого технического состояния (исправное, работоспособное, ограниченно работоспособное, недопустимое, аварийное).

Исправным состоянием признается категория технического состояния строительной конструкции или здания и сооружения в целом, характеризующаяся отсутствием дефектов и повреждений, влияющих на снижение несущей способности и эксплуатационной пригодности.

Если некоторые из численно оцениваемых контролируемых параметров не отвечают требованиям проекта, норм и стандартов, но имеющиеся нарушения требований, например, по деформативности, а в железобетоне и по трещиностойкости, в данных конкретных условиях эксплуатации не приводят к нарушению работоспособности, и несущая способность конструкций, с учетом влияния имеющихся дефектов и повреждений, обеспечивается, техническое состояние считается работоспособным.

Ограниченно работоспособным является техническое состояние конструкций, при котором имеются дефекты и повреждения, приведшие к некоторому снижению несущей способности, но отсутствует опасность внезапного разрушения и функционирование конструкции возможно при контроле ее состояния, продолжительности и условий эксплуатации.

В случае если имеет место снижение несущей способности и эксплуатационных характеристик, при котором существует опасность для пребывания людей и сохранности оборудования (необходимо проведение страховочных мероприятий и усиление конструкций), техническое состояние здания, сооружения признается недопустимым.

Наконец, аварийным является такое техническое состояние, при котором имеются повреждения и деформации, свидетельствующие об исчерпании несущей способности и опасности обрушения (необходимо проведение срочных противоаварийных мероприятий).

Представляется, что в контексте комментируемой нормы надлежащим техническим состоянием здания, сооружения следует считать исправное или работоспособное состояние. Ограниченно работоспособное, недопустимое и аварийное состояние должно считаться ненадлежащим техническим состоянием.

9. Содержание понятий "техническое обслуживание" и "текущий ремонт" Кодекс не раскрывает. При возникновении споров, связанных с проведением текущего ремонта зданий и сооружений суды в настоящее время руководствуются Положением о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений МДС 13-14.2000, утв. Постановлением Госстроя СССР от 29.12.1973 N 279 (см., например: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 13.07.2011 по делу N А33-17705/2009; Постановление ФАС Московского округа от 17.05.2011 N КГ-А41/3998-11 по делу N А41-25775/10; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 19.01.2012 по делу N А18-875/2011; Постановление ФАС Центрального округа от 24.08.2009 по делу N А08-6453/2008-28 и др.).

В соответствии с п. 3.4 МДС 13-14.2000 к текущему ремонту производственных зданий и сооружений относятся работы по систематическому и своевременному предохранению частей зданий и сооружений и инженерного оборудования от преждевременного износа путем проведения профилактических мероприятий и устранения мелких повреждений и неисправностей.

Согласно п. 3.11 МДС 13-14.2000 к капитальному ремонту производственных зданий и сооружений относятся такие работы, в процессе которых производится смена изношенных конструкций и деталей зданий и сооружений или замена их на более прочные и экономичные, улучшающие эксплуатационные возможности ремонтируемых объектов, за исключением полной смены или замены основных конструкций, срок службы которых в зданиях и сооружениях является наибольшим (каменные и бетонные фундаменты зданий и сооружений, все виды стен зданий, все виды каркасов стен, трубы подземных сетей, опоры мостов и др.).

Примерный перечень работ по текущему и капитальному ремонту приведен соответственно в приложениях 3 и 8 МДС 13-14.2000.

Еще один вариант определения текущего и капитального ремонта содержится в Правилах обследования несущих строительных конструкций зданий и сооружений, принятых Постановлением Госстроя РФ от 21.08.2003 N 153 (СП 13-102-2003).

Текущим ремонтом согласно СП 13-102-2003 является комплекс строительных и организационно-технических мероприятий с целью устранения неисправностей (восстановления работоспособности) элементов здания и поддержания нормального уровня эксплуатационных показателей.

Капитальный ремонт в соответствии с СП 13-102-2003 представляет собой комплекс строительных и организационно-технических мероприятий по устранению физического и морального износа, не предусматривающих изменение основных технико-экономических показателей здания или сооружения, включающих, в случае необходимости, замену отдельных конструктивных элементов и систем инженерного оборудования.

Определение термина "техническое обслуживание" содержится в утвержденном Госстроем РФ методическом пособии по содержанию и ремонту жилищного фонда (МДК 2-04.2004).

В соответствии с МДК 2-04.2004 техническое обслуживание здания (сооружения, оборудования, коммуникаций) представляет собой операцию или комплекс операций по поддержанию работоспособности или исправности соответствующих объектов при использовании по назначению, ожидании, хранении и транспортировании.

Текущий ремонт, в трактовке МДК 2-04.2004, в свою очередь, - это ремонт, выполняемый для восстановления исправности или работоспособности здания (сооружения, коммуникаций, объектов), частичного восстановления его ресурса с заменой или восстановлением составных частей ограниченной номенклатуры в объеме, установленном нормативной и технической документацией.

С учетом того, что Кодекс устанавливает обязательность проведения текущего ремонта и техобслуживания зданий и сооружений, соответствующие дефиниции уместно было бы включить в ст. 1 ГрК, как это сделано с определением капитального ремонта. Такое решение, возможно, исключит достаточно часто возникающие в практике споры относительно того, какие работы относятся к текущему, а какие - к капитальному ремонту.

10. Требования по осуществлению технического обслуживания и текущего ремонта относятся как к зданию и сооружению в целом, так и к входящему в состав таких объектов инженерному оборудованию и коммуникациям (лифты, эскалаторы, котельные и т. п.). Это следует из положений ч. 8 ст. 55.24 Кодекса, согласно которой техническое обслуживание и текущий ремонт зданий и сооружений проводятся в целях обеспечения их надлежащего технического состояния, под которым понимается поддержание параметров устойчивости, надежности зданий и сооружений, а также исправность строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения, сетей инженерно-технического обеспечения, их элементов в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации.

11. Обязанности по осуществлению эксплуатационного контроля согласно ч. 9 комментируемой статьи возлагаются на лиц, ответственных за эксплуатацию здания, сооружения. Круг ответственных за эксплуатацию лиц определен в ч. 1 ст. 55.25 Кодекса.

В комментируемой статье не указано, требует ли осуществление эксплуатационного контроля наличия выданного саморегулируемой организацией допуска к выполнению работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 55.8 Кодекса). Согласно п. 12 Раздела II Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утв. Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624, работы по обследованию строительных конструкций зданий и сооружений отнесены к видам работ, выполнение которых требует наличия допуска, выданного в соответствии с ч. 1 ст. 55.8 Кодекса. В этой связи развитие практики применения комментируемой нормы возможно по двум направлениям.

Возможно, правоприменительная практика будет исходить из того, что, поскольку результаты эксплуатационного контроля используются для проведения текущего ремонта и технического обслуживания зданий и сооружений, такой контроль может осуществляться в отсутствие специального допуска.

Возможен также вариант, при котором практика будет руководствоваться тем, что, поскольку эксплуатационный контроль осуществляется в целях оценки состояния конструктивных и других характеристик надежности и безопасности зданий, сооружений, он может осуществляться только лицом, имеющим допуск, выданный в соответствии с ч. 1 ст. 55.8 Кодекса.

12. В ч. 10 комментируемой статьи подчеркивается общий характер предусмотренных Кодексом правил эксплуатации зданий и сооружений, в связи с чем особенности эксплуатации отдельных видов таких объектов могут устанавливаться федеральными законами. В числе отдельных видов зданий и сооружений, особенности эксплуатации которых на сегодняшний день регулируются специальными Федеральными законами, можно назвать сооружения связи (Федеральный закон от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи"), опасные производственные объекты (Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"), гидротехнические сооружения (Федеральный закон от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"), и др.

Также в ч. 10 комментируемой статьи предусмотрено, что эксплуатация многоквартирных домов осуществляется с учетом требований жилищного законодательства. Согласно ч. 2 ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит не только из Жилищного кодекса и принятых в соответствии с ним других федеральных законов, но и из изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Основными подзаконными актами, регулирующими порядок эксплуатации многоквартирных домов, на сегодняшний день являются Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утв. Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170, и Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 N 491.

13. Согласно ч. 11 комментируемой статьи в случае поступления в орган местного самоуправления поселения или городского округа по месту нахождения зданий, сооружений заявлений физических или юридических лиц о нарушении требований законодательства к эксплуатации объекта, о возникновении аварийных ситуаций или угрозы разрушения, такой орган проводит осмотр объекта в целях оценки его технического состояния и надлежащего технического обслуживания. По результатам осмотра орган местного самоуправления направляет лицу, ответственному за эксплуатацию объекта, рекомендации о мерах по устранению выявленных нарушений. Порядок проведения данного осмотра устанавливается представительным органом поселения или городского округа.

В Кодексе не указано, являются ли такие рекомендации органа местного самоуправления обязательными для лица, ответственного за эксплуатацию здания или сооружения.

В силу ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами. К отношениям, возникающим в связи с осуществлением муниципального контроля, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Как следует из п. 4 ст. 2 Закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, осуществление муниципального контроля допускается, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Между тем изменения в главу 3 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, связанные с введением в действие главы 6.2 ГрК, не внесены, что на практике может привести к возникновению сложностей с реализацией муниципалитетами полномочий, предусмотренных ч. 11 ст. 55.24 ГрК.

14. В ч. 12 комментируемой статьи предусмотрено, что государственный контроль (надзор) при эксплуатации зданий, сооружений осуществляется в случаях, предусмотренных федеральными законами. Так, например, на сегодняшний день государственный контроль (надзор) осуществляется за эксплуатацией опасных производственных объектов (ст. 16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ (ред. от 25.06.2012) "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"), гидротехнических сооружений (ст. 13 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"), жилого фонда (ст. 20 ЖК РФ) и др. Государственный надзор осуществляется за соблюдением при эксплуатации зданий требований пожарной безопасности (ст. 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"), санитарных норм (ст. 44 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), требований энергоэффективности (ст. 28 Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") и др.

Статья 55.25. Обязанности лица, ответственного за эксплуатацию здания, сооружения

Комментарий к статье 55.25

1. В ч. 1 комментируемой статьи установлено общее правило, согласно которому, если иное не предусмотрено федеральным законом, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, является собственник здания, сооружения или лицо, которое владеет зданием, сооружением на ином законном основании (на праве аренды, хозяйственного ведения, оперативного управления и другое) в случае, если соответствующим договором, решением органа государственной власти или органа местного самоуправления установлена ответственность такого лица за эксплуатацию здания, сооружения.

Таким образом, закон допускает разграничение ответственности за эксплуатацию объекта между, например, его собственником и арендатором. Такая возможность предусмотрена и специальными нормативными актами. Так, согласно ст. 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут как собственники имущества, так и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом. При этом судебная практика к лицам, уполномоченным владеть и распоряжаться имуществом (в ограниченном виде), относит и арендаторов (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 27.11.2012 по делу N А79-4348/2012). При разрешении споров об ответственности за нарушение правил эксплуатации зданий, сооружений суды принимают во внимание условия договора, заключенного между собственником объекта и третьим лицом (арендатором). Так, например, при рассмотрении спора о привлечении арендатора помещения к ответственности за нарушение правил пожарной безопасности, ФАС Московского округа в Постановлении от 12.07.2012 по делу N А41-34880/11 принял во внимание, что в соответствии с условиями заключенного между собственником помещения и арендатором договора арендатор обязан соблюдать в помещении требования правил пожарной, технической безопасности и нести ответственность за их несоблюдение в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, при условии, что арендуемые помещения до начала аренды оборудованы арендодателем всеми необходимыми техническими средствами для соблюдения такой безопасности.

Комментируемая часть статьи предусматривает, что собственник или иной владелец объекта может привлечь к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения иное физическое или юридическое лицо на основании договора. Сегодня в качестве таких лиц выступают, например, специализированные управляющие компании многоквартирных жилых домов, которые осуществляют деятельность на основании договора управления многоквартирным домом (ст. 162 ЖК РФ), а также на основании договора оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме (ст. 164 ЖК РФ). Судебная практика при рассмотрении споров об ответственности управляющих компаний многоквартирных жилых домов исходит из того, что Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 N 491, определено, что надлежащее содержание общего имущества обеспечивается собственниками помещений путем заключения договора управления многоквартирным домом с управляющей организацией (п. 16). Управляющие организации и лица, оказывающие услуги и выполняющие работы при непосредственном управлении многоквартирным домом, отвечают перед собственниками помещений за нарушение своих обязательств и несут ответственность за ненадлежащее содержание общего имущества в соответствии с законодательством РФ и договором (п. 42) (см., например: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 23.06.2011 N Ф03-2646/2011 по делу N А51-19104/2010).

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи при количестве собственников объекта от двух до пяти решения по вопросам эксплуатации такого объекта (в т. ч. решения о привлечении для обеспечения эксплуатации объекта третьего лица на основании договора) принимаются по соглашению всех таких собственников. Если собственников здания или сооружения больше пяти, такие решения принимаются на общем собрании таких собственников. Порядка проведения такого собрания и принятия им решений ГрК не устанавливает.

Компетенция, порядок проведения и принятия решений общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме, в т. ч. посредством заочного голосования, определен ст. ст. 44 - 48 ЖК РФ. С учетом разъяснений, содержащихся в п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.07.2009 N 64, положения ст. ст. 44 - 48 ЖК РФ подлежат применению по аналогии также к отношениям собственников нежилых объектов.

3. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, в случае привлечения в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания, сооружения на основании договора физического или юридического лица собственник здания, сооружения или лицо, владеющее зданием, сооружением на ином законном основании, обязаны передать этому лицу результаты инженерных изысканий, проектную документацию, акты освидетельствования работ, строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения здания, сооружения, иную необходимую для эксплуатации здания, сооружения документацию.

В соответствии с ч. 1 ст. 47 Кодекса инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий не допускаются.

Результаты инженерных изысканий представляют собой документ о выполненных инженерных изысканиях, содержащий материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и отражающий сведения о задачах инженерных изысканий, о местоположении территории, на которой планируется осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, о видах, об объеме, о способах и о сроках проведения работ по выполнению инженерных изысканий в соответствии с программой инженерных изысканий, о качестве выполненных инженерных изысканий, о результатах комплексного изучения природных и техногенных условий указанной территории, в том числе о результатах изучения, оценки и прогноза возможных изменений природных и техногенных условий указанной территории применительно к объекту капитального строительства при осуществлении строительства, реконструкции такого объекта и после их завершения и о результатах оценки влияния строительства, реконструкции такого объекта на другие объекты капитального строительства (ч. 4.1 ст. 47 Кодекса).

Виды инженерных изысканий и порядок их выполнения определены Постановлением Правительства РФ от 19.01.2006 N 20.

Проектная документация согласно ч. 2 ст. 48 Кодекса представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта. Состав разделов проектной документации и требования к их содержанию утверждены Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87.

Федеральным законом от 28.11.2011 N 337-ФЗ ч. 12 ст. 48 Кодекса дополнена пунктом 10.1, в соответствии с которым проектная документация должна содержать требования к обеспечению безопасной эксплуатации объектов капитального строительства. Соответствующие изменения в Положение о составе разделов проектной документации, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87, пока не внесены. По мнению Минрегиона России, изложенному в письме от 27.01.2012 N 1497-ДШ/08, до внесения соответствующих изменений в Положение раздел о требованиях к обеспечению безопасной эксплуатации объектов капитального строительства, наличие которого в составе проектной документации определено п. 10.1 ч. 12 ст. 48 Кодекса, должен оформляться в соответствии с п. 32 Положения ("Иная документация в случаях, предусмотренных федеральными законами").

Под упоминаемыми в комментируемой части статьи актами освидетельствования работ, строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения здания, сооружения, по всей видимости, имеются в виду акты освидетельствования скрытых работ, акты освидетельствования ответственных конструкций и акты освидетельствования участков сетей инженерно-технического обеспечения, входящие в состав исполнительной документации, которую обязано вести лицо, осуществляющее строительство объекта (Раздел II РД-11-02-2006, утв. Приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1128, п. 6.13 СП 48.13330.2011, утв. Приказом Минрегиона РФ от 27.12.2010 N 781).

К иной документации, необходимой для эксплуатации объекта, можно отнести технический паспорт на здание, сооружение, паспорта на инженерное оборудование (паспорта котельного хозяйства, котловые книги, паспорта лифтового хозяйства и др. (см., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 10.12.2012 по делу N А17-9746/2011; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.05.2012 по делу N А33-8608/2011 и др.).

На практике достаточно часто имеет место ситуация, когда техническая документация на объект капитального строительства попросту отсутствует (это касается прежде всего объектов, построенных и введенных в эксплуатацию достаточно давно, и впоследствии неоднократно сменивших владельцев). Закон не отвечает на вопрос, что делать в случае отсутствия у собственника объекта такой документации (например, результатов инженерных изысканий, проектной и исполнительной документации). По всей видимости, в такой ситуации необходимо руководствоваться правовой позицией, изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 30.03.2010 N 17074/09, согласно которой при отсутствии технической документации она подлежит восстановлению за счет лица, обязанного передать эту документацию.

4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи периодичность, состав подлежащих выполнению работ по техническому обслуживанию, по поддержанию надлежащего технического состояния зданий, сооружений (включая необходимые наблюдения, осмотры) должны определяться в соответствии с проектной документацией, результатами контроля за техническим состоянием зданий, сооружений индивидуально для каждого здания, сооружения исходя из условий их строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации.

Конкретные сроки и состав работ по текущему ремонту и техническому обслуживанию устанавливаются специальными нормативными актами. Так, например, периодичность плановых и частичных осмотров элементов и помещений жилых зданий определена Приложением N 1 к Правилам и нормам технической эксплуатации жилищного фонда, утв. Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170. Периодичность текущего ремонта жилищного фонда определена в п. 3.6.1 МДК 2-04.2004 в зависимости от вида жилых зданий по материалам основных конструкций, их физического износа и местных природно-климатических условий.

Периодичность текущего и капитального ремонта производственных зданий и сооружений установлена Приложениями N 5 - 8 к МДС 13-14.2000. При этом в п. 1.7 МДС 13-14.2000 содержится отдельная оговорка, что указанные в данных приложениях межремонтные сроки не распространяются на периодичность ремонтов производственных зданий и сооружений, расположенных в районах с повышенной сейсмичностью, с просадочными грунтами, распространения вечномерзлых грунтов, развитых селей, оползневых явлений и осыпей.

Требования МДС 13-14.2000 детализированы в Руководстве по эксплуатации строительных конструкций производственных зданий промышленных предприятий, рекомендованном Протоколом ОАО "ЦНИИпромзданий" от 25.04.1995 N 14.

Кроме работ, выполняемых на регулярной основе (периодические осмотры, текущий ремонт и техническое обслуживание, подготовка к сезонной эксплуатации), в целях поддержания надлежащего технического состояния зданий, сооружений необходимо выполнение непредвиденных (аварийных) работ, заключающихся в оперативной ликвидации возникающих в процессе эксплуатации повреждений и дефектов.

С учетом изменений, внесенных в ст. 48 Кодекса Федеральным законом от 28.11.2011 N 337-ФЗ, требования к техническому обслуживанию зданий, сооружений должны предусматриваться также проектной документацией.

5. Часть 5 комментируемой статьи предусматривает обязанность лица, ответственного за эксплуатацию здания, сооружения, вести журнал эксплуатации. В такой журнал должны вноситься сведения о датах и результатах проведенных осмотров, контрольных проверок и (или) мониторинга оснований здания, сооружения, строительных конструкций, сетей инженерно-технического обеспечения и систем инженерно-технического обеспечения, их элементов, о выполненных работах по техническому обслуживанию здания, сооружения, о проведении текущего ремонта здания, сооружения, о датах и содержании выданных уполномоченными органами исполнительной власти предписаний об устранении выявленных в процессе эксплуатации здания, сооружения нарушений, сведения об устранении этих нарушений.

Подобного рода документ (технический журнал по эксплуатации производственного здания) предусмотрен Приложением Г к Руководству по эксплуатации строительных конструкций производственных зданий промышленных предприятий, рекомендованному Протоколом ОАО "ЦНИИпромзданий" от 25.04.1995 N 14. Однако кроме предусмотренных комментируемой нормой сведений в журнал должны также включаться сведения о строительных конструкциях и оборудовании, требующих особого наблюдения, сведения о реконструкции и расширении здания, перечень ответственных за эксплуатацию и ремонт здания лиц.

6. В соответствии с ч. 6 комментируемой статьи форма журнала эксплуатации здания, сооружения и требования к ведению такого журнала устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства. В настоящее время таким органом является Министерство регионального развития РФ (Постановление Правительства РФ от 26.01.2005 N 40).

При этом комментируемая норма предусматривает, что форма журнала и требования к его ведению кроме Минрегиона РФ могут устанавливаться также иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией. Очевидно, что речь в данном случае не идет о том, что форма одного и того же документа утверждается разными органами исполнительной власти. По всей видимости, законодатель имел в виду, что в зависимости от вида здания, сооружения форма журнала эксплуатации такого объекта и порядок его ведения может утверждаться разными органами.

Наиболее логичным в данной связи было бы воспроизведение подхода, принятого в отношении ведения журналов производства работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте. Так, РД-11-05-2007, утв. Приказом Ростехнадзора от 12.01.2007 N 7, предусматривает ведение общего и специального журналов производства работ. Общий журнал является основным документом, отражающим последовательность осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, в том числе сроки и условия выполнения всех работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства, а также сведения о строительном контроле и государственном строительном надзоре. В специальных журналах работ отражается выполнение отдельных видов работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства.

Следуя такому подходу, обязанность ведения журнала эксплуатации здания, сооружения, форма которого утверждена Минрегионом РФ, логично возложить на лиц, ответственных за эксплуатацию всех зданий, сооружений (общий журнал). При этом, если иным органом исполнительной власти в соответствии с его компетенцией утверждена специальная форма журнала эксплуатации для того или иного вида зданий, сооружений, владельцы таких объектов наряду с общим должны быть обязаны вести специальный журнал эксплуатации.

7. Согласно ч. 7 комментируемой статьи в случае возникновения в здании, сооружении аварийных ситуаций лицо, ответственное за эксплуатацию объекта, обязано извещать об этом органы государственного контроля (надзора) (если за эксплуатацией объекта осуществляется государственный контроль (надзор); органы местного самоуправления (если государственный контроль (надзор) за эксплуатацией объекта не осуществляется); собственника или иного законного владельца здания, сооружения (если лицом, ответственным за эксплуатацию объекта, является привлеченное на основании договора физическое или юридическое лицо).

Следует отметить, что в комментируемой норме идет речь не об авариях, а об аварийных ситуациях.

Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ аварией является опасное техногенное происшествие, создающее на объекте угрозу жизни и здоровью людей и приводящее к разрушению или повреждению зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, нарушению производственного или транспортного процесса, нанесению ущерба окружающей среде.

Под аварийной ситуацией же понимается ситуация, характеризующаяся вероятностью возникновения аварии с возможностью дальнейшего ее развития (п. 3.1 СП 12.13130.2009, утв. Приказом МЧС РФ от 25.03.2009 N 182).

Таким образом, лицо, ответственное за эксплуатацию зданий, сооружений, должно извещать об этом указанных в комментируемой статье лиц не об аварии как о свершившемся факте, а об аварийной ситуации, т. е. потенциальной угрозе возникновения аварии.

8. В ч. 8 комментируемой статьи предусмотрено, что в случае перемены лица, ответственного за эксплуатацию здания, сооружения, лицо, которое являлось ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, обязано передать новому лицу, ответственному за эксплуатацию здания, сооружения, в течение десяти дней журнал эксплуатации здания, сооружения, выданные уполномоченными органами исполнительной власти предписания об устранении выявленных в процессе эксплуатации здания, сооружения нарушений, акты проверки выполнения уполномоченными органами исполнительной власти указанных предписаний, рекомендации органа местного самоуправления, направленные в соответствии с ч. 11 ст. 55.24 Кодекса, иные документы, подтверждающие выполнение работ по техническому обслуживанию, эксплуатационному контролю, текущему ремонту здания, сооружения.

Что интересно, перечень документов, подлежащих передаче новому лицу, ответственному за эксплуатацию здания, не совпадает с документами, указанными в ч. 3 комментируемой статьи. В частности, в указанном перечне отсутствуют результаты инженерных изысканий, проектная и исполнительная документация на объект. Представляется, что комментируемая норма должна толковаться расширительно: если собственник здания продает принадлежащий ему объект другому лицу, вместе с объектом должна передаваться и документация, необходимая для осуществления его эксплуатации (соответствующее положение применительно к купле-продаже закреплено, например, в ст. 464 ГК РФ). Иное означало бы, что каждый новый собственник объекта должен восстанавливать такую документацию за свой счет. Такой же логикой следует руководствоваться при смене лица, привлеченного для эксплуатации здания на основании договора (управляющей компании): при смене такого лица оно должно передать новому лицу документацию, ранее полученную от собственника или иного владельца в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи (либо вернуть ее собственнику или иному владельцу с тем, чтобы он мог исполнить свои обязанности по передаче документации новому ответственному лицу).

Второй момент, на который следует обратить внимание, состоит в том, что обязанность по передаче документов в комментируемой норме установлена безотносительно к сроку давности их составления. То есть фактически предписания, акты проверок, рекомендации, а также документы, подтверждающие выполнение работ по техническому обслуживанию, эксплуатационному контролю, текущему ремонту, становятся документами постоянного хранения (тогда как, например, Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утв. Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170, различают техническую документацию длительного хранения и документацию, заменяемую в связи с истечением срока ее действия).

Статья 55.26. Приостановление и прекращение эксплуатации зданий, сооружений

Комментарий к статье 55.26

1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи эксплуатация объекта может быть приостановлена в предусмотренном законом порядке в случаях нарушения требований технических регламентов, проектной документации. На сегодняшний день эксплуатация объекта может быть приостановлена в случаях нарушения требований санитарной (ст. 6.4 КоАП), пожарной (ст. 20.4 КоАП), промышленной (ст. 9.1 КоАП) безопасности, а также ряда других требований по обеспечению безопасной эксплуатации отдельных видов объектов.

В соответствии с ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

По общему правилу (абз. 3 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ) административное приостановление деятельности назначается судьей. Исключение составляют грубые нарушения требований промышленной безопасности (ч. 3 ст. 9.1 КоАП), когда административное приостановление деятельности может быть применено по решению руководителя Ростехнадзора или руководителей его территориальных органов (п. п. 1, 4 ч. 2 ст. 23.31 КоАП РФ).

Гражданское законодательство также допускает возможность приостановления или прекращения эксплуатации здания, сооружения, если вследствие такой эксплуатации возникает опасность причинения вреда (ст. 1065 ГК).

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи эксплуатация зданий и сооружений прекращается после их вывода из эксплуатации в случае, если это предусмотрено федеральными законами, а также при случайной гибели или сносе.

Гибель здания, сооружения прекращает существование объекта и прав на него. Случайная гибель здания, сооружения означает разрушение объекта вследствие воздействия обстоятельств, не зависящих от воли собственника или иных лиц (стихийное бедствие, авария и т. п.).

Снос здания, сооружения производится по воле собственника, по решению суда (например, снос самовольной постройки), вследствие неправомерных действий третьих лиц.

Под сносом здания понимается разборка, демонтаж или разрушение всех конструкций здания, связанные с невозможностью его дальнейшего использования по градостроительным и другим объективным обстоятельствам (высокий физический и моральный износ, аварийное состояние и т. д.) (Приложение 3 к Методическим рекомендациям по защите прав участников реконструкции жилых домов различных форм собственности, утв. Приказом Госстроя РФ от 10.11.1998 N 8). Ч. 3 ст. 25 Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ" трактует снос как полную разборку здания, сооружения.

Вывод объекта из эксплуатации - процедура, представляющая собой комплекс мероприятий, осуществляемых в целях прекращения эксплуатации с последующим их сносом (демонтажем) или консервацией.

Необходимость выполнения процедур по выводу из эксплуатации предусматривается для технически сложных объектов: объектов электроэнергетики (ст. 44 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", Постановление Правительства РФ от 26.07.2007 N 484 "О выводе объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации"); источников тепловой энергии и тепловых сетей (ст. 21 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Постановление Правительства РФ от 06.09.2012 N 889 "О выводе в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей"); ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения (ст. 33 Федерального закона от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии"); гидротехнических сооружений (Федеральный закон от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений") и др.

Название документа