Правовое регулирование межоператорских отношений в сфере телекоммуникаций в Российской Федерации: опыт и тенденции развития

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖОПЕРАТОРСКИХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ТЕЛЕКОММУНИКАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОПЫТ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

Е. Я. ВЕЛИХОВА

Велихова Евгения Ядуллаевна, аспирант кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

В настоящем исследовании автором рассматриваются следующие вопросы: правовое регулирование статуса оператора связи, взаимоотношения операторов связи и тенденции развития межоператорских отношений в Российской Федерации. Особое внимание автор уделяет рассмотрению взаимоотношений операторов связи, в которых одной из сторон является оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, в связи со значительными законодательными ограничениями, которые присущи данным правоотношениям. Также автором рассматривается законодательное регулирование деятельности виртуальных операторов мобильной связи, трудности и перспективы их развития в Российской Федерации.

Ключевые слова: оператор связи, межоператорские отношения, межоператорский договор, оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, виртуальный оператор мобильной связи.

Legal regulation of inter-operators relations in the sphere of telecommunications in the Russian Federation: experience and tendencies of development E. Ya. Velikhova

In this study, the author addresses the following issues: legal regulation of the status of telecommunications service provider, relationships between operators and trends of inter operator relations in the Russian Federation. Particular attention is paid to the relationships of telecom operators, in which one of the parties is an operator that takes a significant position in the public network, in this case significant legislative restrictions are enforced on the relationship. The author also considered the legislative regulation of mobile virtual network operators, the challenges and prospects of their development in the Russian Federation.

Key words: telecommunications operator; inter-operator relations; inter-carrier agreement; operator, that takes a significant position in the public network; the mobile virtual network operator.

Межоператорские отношения - отношения операторов связи, взаимодействие которых происходит на основании договора на присоединение сетей электросвязи, их взаимодействие и пропуск трафика. Можно выделить субъектный состав данных правоотношений: операторы связи, занимающие существенное положение (далее - существенные операторы), и операторы связи, которые не обладают статусом существенного оператора. Для разграничения данных понятий необходимо обратиться к Федеральному закону от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - ФЗ о связи) <1>: -------------------------------- <1> Федеральный закон от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (в ред. от 08.12.2011) // Российская газета. N 135. 10.07.2003.

- оператор связи - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, оказывающие услуги связи на основании соответствующей лицензии (п. 12 ст. 2); - оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, - оператор, который вместе с аффилированными лицами обладает в географически определенной зоне нумерации или на всей территории Российской Федерации не менее чем двадцатью пятью процентами монтированной емкости либо имеет возможность осуществлять пропуск не менее чем двадцати пяти процентов трафика (п. 11 ст. 2). Следует отметить, что в разных регионах различные компании приобретают статус существенного оператора, но, как правило, это известные крупные операторы связи. Реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования (далее - Реестр существенных операторов), ведется Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) и публикуется на официальном сайте данной организации <2>. -------------------------------- <2> Официальный сайт в сети Интернет Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. URL: http://www. rsoc. ru.

Основываясь на вышеизложенных понятиях, в целом межоператорские отношения можно разделить на две группы: первую группу составляют отношения, в которых хотя бы одной из сторон является существенный оператор; вторую группу - взаимоотношения операторов, из которых ни один не является существенным оператором.

Межоператорские отношения делятся на две группы в зависимости от участия в них существенного оператора.

Данное разграничение является важным, так как к существенному оператору применяется ряд норм законодательства о связи, которые строго регламентируют его взаимодействие с операторами-контрагентами (необходимость присоединения всех операторов, которые направляют соответствующие запросы о присоединении сетей, сроки подписания межоператорского договора, тарификация услуг и т. д.). На остальных операторов такие ограничения не распространяются, и действует принцип свободы договора. Рассмотрим первую группу правоотношений с участием существенного оператора. Здесь важным является применение норм о публичном договоре. В соответствии с п. 1 ст. 19 ФЗ о связи, к договору о присоединении сетей электросвязи, определяющему условия оказания услуг присоединения, а также связанные с этим обязательства по взаимодействию сетей электросвязи и пропуску трафика, применяются положения о публичном договоре в отношении операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования. Понятие публичного договора раскрывается в п. 1 ст. 426 Гражданского кодекса, в соответствии с которым "публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т. п.)". В вышеуказанной статье раскрываются условия, на которых должны оказываться услуги в рамках публичного договора. Также необходимо учитывать разъяснения Президиума ВАС РФ от 05.05.1997 N 14 <3>, в которых подчеркивается, что обратиться в суд с иском о понуждении заключить публичный договор может только контрагент обязанной стороны, коммерческая организация понуждать потребителя к заключению такого договора не вправе. В тех случаях, когда потребитель пользуется услугами (энергоснабжение, услуги связи и т. п.), оказываемыми обязанной стороной, однако от заключения договора отказывается, арбитражные суды должны иметь в виду следующее: фактическое пользование потребителем услугами обязанной стороны следует считать в соответствии с п. 3 ст. 438 Гражданского кодекса Российской Федерации акцептом абонентом оферты, предложенной стороной, оказывающей услуги (выполняющей работы). -------------------------------- <3> Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 05.05.1997 N 14 "Обзор практики разрешения споров, связанных с заключением, изменением и расторжением договоров" // Вестник ВАС РФ. 1997. N 7.

Отказ существенного оператора от заключения договора о присоединении сетей электросвязи невозможен, за исключением случаев, если присоединение сетей электросвязи и их взаимодействие противоречит условиям лицензий, выданных операторам связи, или действующему законодательству (п. 2 ст. 19 Закона о связи). Существенный оператор обязан предпринимать все необходимые меры для поддержания конкурентоспособной среды: он должен устанавливать равные недискриминационные условия присоединения к своим сетям не только для своих подразделений и аффилированных лиц, но также и для других участников рынка (абзац 2 п. 1 ст. 19 ФЗ о связи), если оператор является существенным и оказывает услуги на территориях нескольких субъектов РФ, то он должен устанавливать условия присоединения и пропуска трафика на территории каждого субъекта отдельно (абзац 3 п. 1 ст. 19 ФЗ о связи). Цены на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые существенными операторами, подлежат государственному регулированию. Они установлены Постановлением Правительства РФ от 19.10.2005 N 627 "О государственном регулировании цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования" <4>. -------------------------------- <4> Постановление Правительства РФ от 19.10.2005 N 627 "О государственном регулировании цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования" (в ред. от 13.10.2008) // Собрание законодательства РФ. 31.10.2005. N 44. Ст. 4553.

Законодательно также урегулированы основные сроки, которые должен соблюдать существенный оператор: он обязан в срок, не превышающий девяноста дней с даты получения им уведомления о включении его в Реестр существенных операторов, установить условия присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика (п. 31 Правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.03.2005 N 161 <5> (далее - Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия)); также он должен рассматривать обращения оператора связи о заключении договора о присоединении сетей электросвязи в срок, не превышающий тридцати дней со дня получения такого обращения; договор о присоединении сетей электросвязи должен быть заключен в срок, не превышающий девяноста дней со дня получения обращения (п. 4 ст. 19 ФЗ о связи) и т. д. -------------------------------- <5> Постановление Правительства РФ от 28.03.2005 N 161 "Об утверждении Правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия" (в ред. от 13.10.2008) // Российская газета. N 66. 01.04.2005.

Важным является вопрос о возможности внесения изменений в условия договора присоединения с оператором, занимающим существенное положение. В качестве примера можно привести судебную практику: истец (ООО "Компания "РТС") настаивал на принятии в своей редакции раздела "Термины и определения, используемые в настоящем договоре". Ответчик (ОАО "ЦентрТелеком") <6> возражал против удовлетворения иска, ссылаясь на публичность договора, равные условия для всех присоединившихся операторов связи, а также недоказанность факта надлежащего присоединения сетей истца к сетям ответчика. При этом истец полагал, что применение иных диспозитивных норм при заключении данного публичного договора не противоречило действующему законодательству и стороны могут предусмотреть разный порядок исполнения обязательств, не противоречащий опубликованным ответчиком условиям присоединения. Судом было отказано истцу в удовлетворении кассационной жалобы на основании того, что ответчик как существенный оператор обязан устанавливать равные условия присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика для операторов связи, оказывающих аналогичные услуги (Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19 августа 2010 г. по делу N А82-16259/2009). -------------------------------- <6> ОАО "ЦентрТелеком", в соответствии с Приказом Федеральной службы по надзору в сфере связи от 21.10.2005 N 39, включено в реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования.

Интересным представляется также рассмотрение вопроса навязывания оператором, занимающим существенное положение, невыгодных условий и необоснованного отказа от заключения договора присоединения. В данном случае суд указывает на то, что необходимо выяснить экономические причины отказа в заключении договора присоединения, так как цены на данные услуги, оказываемые существенными операторами, подлежат государственному регулированию и должны возмещать затраты на эксплуатационное обслуживание части электросвязи, используемой в результате дополнительной нагрузки, создаваемой сетью взаимодействующего оператора связи (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 19 января 2011 г. по делу N А40-3957/10-122-55; Постановление Федерального Арбитражного Суда Московского округа от 30 декабря 2009 г. по делу N А40-47178/09-79-299). Межоператорские отношения, в которых ни один оператор не является существенным, не подпадают под вышеперечисленные ограничения, но должны соответствовать Правилам присоединения сетей электросвязи. Договор между соответствующими сторонами должен включать в себя существенные условия, закрепленные в ФЗ о связи и в Правилах присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия. Одним из проблемных вопросов на данный момент для развития новых операторов связи является то, что в соответствии с Требованиями к построению телефонной сети связи общего пользования, утвержденными Приказом Минкомсвязи от 08.08.2005 N 97 <7>, сети междугородней и международной телефонной связи должны иметь присоединение ко всем сетям фиксированной зоновой телефонной связи (п. 12.1 Требований). Одновременно сети фиксированной зоновой телефонной связи и сети подвижной спутниковой радиосвязи должны иметь присоединение ко всем сетям междугородной и международной телефонной связи (п. 22, 28 Требований). Если вопрос присоединения к сетям существенных операторов, как было сказано, регламентирован и установлены основные сроки согласования договора присоединения, то на обычных операторов такие условия не распространяются, и действует принцип свободы договора. Это приводит к задержкам согласования условий договоров, началу эксплуатации оборудования и коммерческой деятельности оператора связи. По мнению автора, необходимо в связи с наличием обязательного требования о присоединении сетей вышеуказанных операторов, более детально проработать механизм реализации данных требований и регламентировать сроки согласования межоператорских соглашений и условий присоединения сетей операторов связи. -------------------------------- <7> Приказ Мининформсвязи РФ от 08.08.2005 N 97 "Об утверждении Требований к построению телефонной сети связи общего пользования" (в ред. от 17.11.2006) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 22.08.2005. N 34.

В качестве тенденции развития рынка телекоммуникаций можно назвать появление виртуальных операторов подвижной радиотелефонной связи. MVNO (Mobile Virtual Network Operator) - оператор подвижной радиотелефонной связи, который оказывает услуги связи (также виртуальный оператор мобильной связи), используя инфраструктуру других операторов (базовых операторов) <8>. -------------------------------- <8> URL: http://www. minsvyaz. ru.

В разных странах мира были различные причины появления виртуальных операторов: в одних их появление было спровоцировано действиями госорганов в качестве попытки стимулировать развитие конкуренции на рынке телекоммуникаций, что обосновано отсутствием у новых операторов возможности строить свои сети связи и необходимостью развития бизнеса и новых технологий, демонополизации отрасли. В других странах появление виртуальных операторов стало оправданной реакцией рынка и операторов связи, обладающих мощной инфраструктурой и избыточными ресурсами, которые стали получать дополнительный доход за счет привлечения виртуальных операторов и сдачи им инфраструктуры в аренду <9>. -------------------------------- <9> MVNO's - Key Legal Issues / CoffeyGraham. www. coffeygranam. com.

Первым успешным MVNO в мире стал Virgin Mobile UK, запущенный в Великобритании в 1999 г. Сейчас количество его абонентов превышает 4 млн. человек. После этого оператор вышел на американский рынок под маркой Virgin Mobile USA и обслуживает там сейчас около 11 млн. абонентов. С 2009 г. Virgin Mobile USA принадлежит американской Sprint Nextel <10>. -------------------------------- <10> Седа Егикян. MVNO в мире. Конъюнктура // Коммерсантъ (газета). 20.08.2010. N 152(4452). kommersant. ru.

Для некоторых компаний использование модели виртуального мобильного оператора является эффективным маркетинговым ходом, который помогает привлекать большее количество клиентов. Данные компании, как правило, являются аффилированными лицами базового оператора. Представляется, что в данном случае используется не классическая схема MVNO, а договор дистрибуции (отсутствие собственного или арендованного оборудования, собственной абонентской базы с номерами и продажа услуг от имени базового оператора). Правовой статус виртуальных операторов подвижной радиотелефонной связи регламентируется на данный момент двумя подзаконными актами. Первым актом являются Требования к оказанию услуг подвижной радиотелефонной связи при использовании бизнес-модели виртуальных сетей подвижной радиотелефонной связи, которые были приняты Приказом Минкомсвязи РФ от 29.12.2008 N 116. Данные требования содержат всего три пункта: оказание услуг подвижной радиотелефонной связи при использовании бизнес-модели виртуальных сетей подвижной радиотелефонной связи осуществляется без выделения лицензиату полос радиочастот, используемых для подвижной радиотелефонной связи; обеспечение доступа абонентов к сети связи оператора связи, оказывающего услуги с использованием бизнес-модели виртуальных сетей подвижной радиотелефонной связи, осуществляется лицензиатом с использованием элементов сетей связи других операторов связи, имеющих необходимые лицензии; также оказание услуг связи оператор подвижной радиотелефонной связи, использующий бизнес-модель виртуальных сетей подвижной радиотелефонной связи, осуществляет в соответствии со схемой взаимодействия сетей связи, согласованной с оператором (другими операторами) подвижной радиотелефонной связи, инфраструктура радиодоступа которого (которых) планируется к использованию. В 2011 г. вышел второй нормативно-правовой акт, регулирующий деятельность виртуальных операторов мобильной связи: Приказ Минкомсвязи РФ N 215 от 30.08.2011 "О мерах по дальнейшей реализации бизнес-модели виртуальных сетей подвижной радиотелефонной связи, в части использования ресурса нумерации" <11>. Документ предусматривает выделение одного кода DEF = 941 (10 млн. номеров) для сети мобильной связи, обеспечивающей функционирование системы "ЭРА-ГЛОНАСС". Три кода DEF = 958, 959, 990 закреплены за операторами, использующими бизнес-модель MVNO. -------------------------------- <11> Приказ Минкомсвязи РФ от 30.08.2011 N 215 "О мерах по дальнейшей реализации бизнес-модели виртуальных сетей подвижной радиотелефонной связи, в части использования ресурса нумерации" // Российская газета. N 219. 30.09.2011.

Таким образом, законодатель обозначил исчерпывающий перечень условий, характеризующий деятельность виртуальных операторов подвижной радиотелефонной связи, при этом остаются нерешенными целый ряд вопросов: разграничение зон ответственности виртуального оператора и оператора, предоставляющего свою инфраструктуру; формирование стоимости услуги базового оператора связи; построение сетей связи и т. д. При отсутствии законодательного регулирования всех обозначенных вопросов необходимо руководствоваться общим законодательством в области связи и применять те или иные положения по аналогии. В качестве примера успешного взаимодействия операторов связи по модели MVNO можно привести работу по реализации технологий мобильной передачи данных 4-го поколения LTE (Long Term Evolution) ОАО "МегаФон" и ООО "Скартел", которые используют одну сеть и один диапазон радиочастот, в то же время у них в соглашении присутствуют условия о приоритетном использовании сети компанией ОАО "МегаФон" <12>. Однако это взаимодействие можно назвать лишь исключением, на данный момент тенденция такова, что крупные операторы, обладающие мощной инфраструктурой и частотным ресурсом, не идут столь охотно на взаимодействие по модели MVNO даже с другими крупными операторами связи, так как обладают всеми необходимыми ресурсами для самостоятельной успешной реализации услуг связи. -------------------------------- <12> Сальманов О. Москва дождалась четвертого поколения // Ведомости. 10.09.2012. С. 17.

По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы. Во-первых, в связи со спецификой оказываемой услуги и наличия сильных игроков на рынке, которые занимают существенное положение в сети связи общего пользования, возникает объективная необходимость в государственном регулировании в вопросах взаимодействия данных операторов с иными операторами связи. Это необходимо из соображений защиты конкуренции на рынке оказания услуг связи, поддержания недискриминационного подхода к выбору контрагентов и регламентации тарифной политики в данной области. Во-вторых, при анализе государственного регулирования вопросов межоператорских отношений, в которых одной из сторон является существенный оператор, можно говорить о том, что данные отношения приобретают публично-правовой характер, так как вопросов, которые остаются в компетенции сторон и на их усмотрение, в данных правоотношениях незначительное количество. Также публично-правовой характер связан со спецификой оказываемой услуги и ее социальной значимостью. В-третьих, важным моментом при анализе тенденций развития рынка телекоммуникаций на данный момент являются перспективы развития виртуальных операторов подвижной радиотелефонной связи, законодательное регулирование деятельности которых требует дополнений и доработки. Данная форма деятельности может стать надежным инструментом для развития конкуренции на рынке телекоммуникаций в России, но для этого необходимо создать благоприятную законодательную базу и стимулировать крупных операторов связи к взаимодействию с виртуальными операторами, которые не являются аффилированными к ним лицами. В частности, необходимо законодательно закрепить статус и основные вопросы правового положения виртуальных операторов в ФЗ о связи. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в рамках действующего законодательного регулирования отрасли телекоммуникаций, остается нерешенным целый ряд вопросов: как будет развиваться данная отрасль, как необходимо стимулировать конкуренцию и появление новых технологий на данном рынке. Данные вопросы требуют совместной работы представителей научного сообщества и участников рынка телекоммуникаций с целью в дальнейшем выступить с инициативой о внесении соответствующих изменений в действующее законодательство о связи.

Название документа