Развитие атомного законодательства Российской Федерации

РАЗВИТИЕ АТОМНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. А. КОЗОДУБОВ

Козодубов Алексей Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры юриспруденции Гуманитарного института филиала ФГАОУ "Северный (Арктический) федеральный университет имени М. В. Ломоносова" в г. Северодвинске.

В статье обосновывается необходимость принятия Федерального закона от 11 июля 2011 года N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Анализируются основные понятия Закона, оцениваются перспективы развития положений Закона в подзаконных нормативных правовых актах.

Ключевые слова: атомное законодательство, ядерная энергетика, радиоактивные отходы, источник ионизирующего излучения, отработанное ядерное топливо, национальный оператор.

Development of nuclear legislation of the Russian Federation A. A. Kozodubov

Key words: nuclear legislation, nuclear power, radioactive wastes, a source of ionizing radiation, spent nuclear fuel, the national nuclear operator.

The article justifies the need for the Federal Law of July 11, 2011 N 190-FZ "On the management of radioactive waste and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation." Author analyzes the basic concepts of the Law, prospects of further development of the Law in subordinate laws and legal acts.

Как известно, наиболее важные государственные вопросы находятся в ведении Российской Федерации, в том числе ядерная энергетика (ст. 71 Конституции Российской Федерации <1>). Как отмечают авторы комментария к Конституции РФ: "Ядерная энергетика... и расщепляющиеся материалы... представляют единый комплекс предприятий и организаций, связанных с ядерными материалами и производством атомной энергии, развитием атомной науки и техники в мирных и оборонных целях. В силу особого режима соответствующей деятельности, включая обеспечение безопасного использования атомной энергии, федеральный уровень ее законодательного регулирования необходим... Российская Федерация осуществляет правовое регулирование всех отношений, возникающих в сфере использования атомной энергии в мирных и оборонных целях, включая деятельность, связанную с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения... Все ядерные материалы и радиоактивные отходы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники находятся в федеральной собственности" <2>. -------------------------------- <1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445. <2> Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л. В. Анариченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь и др.; под ред. В. Д. Зорькина. М., 2011.

Не углубляясь в сравнение понятий, прилагательные "атомная" и "ядерная" считаем синонимичными (выделено мной. - А. К.). Вопрос о правовой регламентации использования атомной энергии носил теоретический характер вплоть до конца 40-х годов XX века. В связи с развитием атомной промышленности и использованием атомной энергии он вскоре приобрел практическое значение. Профессор А. И. Иойрыш в те годы отмечал, что "атомное право как внутри государства, так и в международных отношениях находится в процессе становления" <3>. Впоследствии атомное право выделилось в комплексную отрасль российского права <4>. -------------------------------- <3> См.: Иойрыш А. И. Атом и право. М., 1969. С. 26 - 27. <4> Бургасов П. Н., Иойрыш А. И., Петросянц А. М. Советское атомное право. М., 1986.

В нашей стране на проблему развития атомного права неоднократно указывали ученые-юристы, которые, в частности, отмечали, что "существующее правовое обеспечение деятельности в области использования атомной энергии нельзя признать удовлетворительным, в полной мере обеспечивающим интересы развития ядерного энергетического и ядерного оружейного комплекса страны. Во-первых, на протяжении ряда лет не принимаются (или остаются по тем или иным причинам "замороженными" на различных стадиях законодательной процедуры) многочисленные законодательные акты, направленные на регулирование ключевых вопросов атомной энергии в мирных и оборонных целях. Во-вторых, основополагающие законодательные акты, регулирующие вопросы использования атомной энергии, в частности законы об использовании атомной энергии и о радиационной безопасности населения, требуют дальнейшего развития..." <5>. -------------------------------- <5> Иойрыш А. И., Новиков Г. А., Супатаева О. А. О концепции атомного права России // Атомная стратегия. 2004. N 11.

Как справедливо отмечает А. И. Грищенко, "разработка в России системы кодифицированных актов атомного законодательства, охватывающей все стороны использования атомной энергии в предпринимательской деятельности, требует, прежде всего, комплексного планирования подготовки законопроектов и нормативных правовых актов в этой сфере. ...Необходимо разработать и утвердить единый государственный план разработки законопроектов в области использования атомной энергии, которого, к сожалению, нет и без которого неминуемы пробелы, повторения в нормативных правовых актах, серьезная задержка в их подготовке и принятии" <6>. -------------------------------- <6> Грищенко А. И. Формирование современного атомного законодательства России: состояние и перспективы развития // Юридический мир. 2011. N 10. С. 43.

В свое время были разработаны Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (далее - Основы), однако этот документ был не утвержден Президентом РФ, а лишь одобрен им <7>. -------------------------------- <7> Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу // Российская газета. 07.04.2004. N 3448.

В упомянутых Основах среди мер по совершенствованию государственного управления, координации и контроля в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности была предусмотрена разработка проектов федеральных законов о ядерной и радиационной безопасности, о ядерных установках военного назначения, об обращении с радиоактивными отходами, о создании, эксплуатации, транспортировке, обеспечении безопасности и утилизации ядерного оружия", однако к установленному сроку ни один из вышеперечисленных законов не был принят. Правительством РФ в декабре 2009 года в Государственную Думу РФ был внесен проект Федерального закона "Об обращении с радиоактивными отходами". В рамках подготовки документа было рассмотрено более 380 поправок, существенная часть которых нашла свое отражение в окончательном тексте законопроекта. В июле 2011 года Федеральный закон N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о РАО) был принят и в соответствии со ст. 42 вступил в силу со дня официального опубликования, за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки <8>. -------------------------------- <8> Собрание законодательства РФ. 2011. N 29. Ст. 4281.

К моменту принятия Закона о РАО ситуация с радиоактивными отходами обстояла следующим образом: за 2009 год на предприятиях образовалось 3,87 млн. куб. м жидких радиоактивных отходов (далее - ЖРО) и 1,37 млн. твердых радиоактивных отходов (далее - ТРО). Из общего объем образовавшихся ЖРО основную часть (95,6%) составляют низкоактивные отходы, суммарная активность которых - около 0,02% суммарной активности всех образовавшихся ЖРО. Доля образовавшихся за год высокоактивных отходов (далее - ВАО) составляет менее 0,3% общего объема, а их суммарная активность - 82% общей активности образовавшихся ЖРО. Годовой объем переработки ЖРО на предприятиях атомной отрасли в 2009 году составил 3,5 млн. куб. м, а ТРО - около 2,24 тыс. т. Из общей массы переработанных ТРО: 68% - отходы низкой активности, 2,5% - среднеактивные отходы, 29,5% - высокоактивные отходы. В суммарном объеме образовавшихся низкоактивных ЖРО: 38% объем - отходы ОАО "СХК", около 32% - ФГУП "ПО "Мдяк", 24% - ФГУП "ГХК". Доля остальных предприятий составляет около 5%. На ФГУП "ПО "Маяк" ведется переработка как вновь образовавшихся ЖРО, так и накопленных ранее: после переработки высокоактивных ЖРО получено 484 т остеклованных отходов <9>. -------------------------------- <9> Ежегодный государственный доклад о состоянии окружающей среды в 2009 году // http://www. mnr. gov. nj (дата обращения: 19.11.2012).

Важно отметить, что анализируемый Закон не распространяется на сферу обращения с отработавшим ядерным топливом (ч. 2 ст. 1). В нем содержится большое количество понятий (около 30 дефиниций), однако не все термины, которые используются в тексте Закона о РАО, там пояснены. К примеру, ключевое понятие "радиоактивные отходы" не определяется, а лишь указывается, что оно используется в значении, предусмотренном Федеральным законом от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" <10>. -------------------------------- <10> Радиоактивные отходы - не подлежащие дальнейшему использованию материалы и вещества, а также оборудование, изделия (в том числе отработавшие источники ионизирующего излучения), содержание радионуклидов в которых превышает уровни, установленные в соответствии с критериями, установленными Правительством РФ.

В ч. 3 ст. 31 Закона о РАО употребляется термин "закрытый источник ионизирующего излучения", а в понятийном аппарате определяется "отработавший закрытый источник ионизирующего излучения". Важно заметить, что до внесения изменений в ст. 50 Закона "Об охране окружающей природной среды" <11> радиоактивными отходами считалось также отработанное ядерное топливо (облученные тепловыделяющие сборки ядерных реакторов). -------------------------------- <11> Федеральный закон от 10 июля 2001 года N 93-ФЗ "О внесении дополнений в статью 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2948. Утратил силу с принятием Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Закон "Об использовании атомной энергии" регулирует общие вопросы обращения с РАО: - пункты хранения (хранилища, иные объекты) РАО обозначены как объекты применения закона (ст. 3); - формирование и реализация программ по обращению с РАО возложены на органы государственного управления использованием атомной энергии (ст. 20); - в ст. 48 обозначены принципиальные вопросы, связанные с хранением или захоронением радиоактивных отходов и проч. Кроме вышеупомянутых Законов, правовой основой использования радиоактивных отходов служат: Федеральный закон от 9 января 1996 года N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" <12>, Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <13>, Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <14> и другие законы. -------------------------------- <12> Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 141. <13> Собрание законодательства РФ. 1999. N 14. Ст. 1650. <14> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

Для того чтобы выполнить предписания Закона о РАО необходимо принять большое количество подзаконных нормативных правовых актов. Правительству РФ надлежит установить (определить): - критерии отнесения радиоактивных отходов к особым РАО и к удаляемым радиоактивным отходам (ч. 2 ст. 4); - критерии классификации удаляемых РАО (ч. 4 ст. 4); - критерии отнесения твердых, жидких и газообразных отходов к РАО (ч. 5 ст. 4); - порядок государственного регулирования тарифов на захоронение РАО (ст. 5); - порядок передачи РАО на захоронение; - порядок и сроки создания единой государственной системы обращения с РАО (ч. 2 ст. 11); - порядок государственного учета и контроля радиоактивных отходов, в том числе порядок регистрации РАО и пунктов хранения РАО (ч. 3 ст. 15); - перечень должностей работников организаций, осуществляющих обращение с РАО (ст. 19); - национального оператора по обращению с радиоактивными отходами (ч. 1 ст. 20); - порядок отчисления средств в специальный резерв от организаций, передающих РАО национальному оператору (ч. 3 ст. 20); - порядок и сроки проведения первичной регистрации РАО, образовавшихся до дня вступления в силу Закона о РАО, установление мест их размещения и утверждение формы для первичной регистрации таких РАО (ч. 4 ст. 23); - порядок возврата отработавшего закрытого источника ионизирующего излучения в страну поставщика такого источника и порядок возврата в Россию отработавших закрытых ИИИ, произведенных в Российской Федерации (ч. ч. 3, 4 ст. 31). Помимо указанных правотворческих полномочий в Законе о РАО перечислены управленческие полномочия Правительства РФ (ст. 5): - определить национального оператора; - по мере необходимости принимать решения о проектировании, размещении, сооружении, об эксплуатации, о выводе из эксплуатации или закрытии имеющих федеральное или межрегиональное значение пунктов хранения РАО; - осуществлять контроль за выполнением обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации и координировать международное сотрудничество в области обращения с РАО и проч. Законодатель наделяет полномочиями в области обращения РАО органы специальной компетенции, к которым относятся: Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральное медико-биологическое агентство - они осуществляют государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии <15>. -------------------------------- <15> Постановление Правительства РФ от 3 июля 2006 года N 412 "О федеральных органах исполнительной власти и уполномоченных организациях, осуществляющих государственное управление использованием атомной энергии и государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 28. Ст. 3079.

Напомним, что федеральные органы исполнительной власти в зависимости от подчиненности наделяются полномочиями Президентом РФ либо Правительством РФ <16>. По нашему мнению, полномочия можно подразделить на управленческие (ст. 6) и правотворческие (ст. 8). -------------------------------- <16> См.: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 года N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 22. Ст. 2754.

В настоящее время заметное место среди подзаконных актов, регулирующих обращение с РАО, занимают Нормы радиационной безопасности <17>, Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010) <18>, Санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО-2002) <19> и др. -------------------------------- <17> Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 7 июля 2009 года N 47 "Об утверждении СанПиН 2.6.1.2523-09. Нормы радиационной безопасности. Санитарные правила и нормативы" // Российская газета (специальный выпуск). 11.09.2009. N 171/1. <18> Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 года N 40 "Об утверждении СП 2.6.1.2612-10 "Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)" // Российская газета (специальный выпуск). 17.09.2010. N 210/1. <19> Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 23 октября 2002 года N 33 "О введении в действие Санитарных правил СП 2.6.6.1168-02 "Санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО-2002)" // Российская газета. 18.12.2002. N 237.

Законом о РАО наделены соответствующими полномочиями органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (ст. 7). Как верно заметил И. И. Линге, "Закон заработает в полную силу только тогда, когда будут введены в действие все подзаконные акты. На это потребуется еще 2 - 3 года" <20>. -------------------------------- <20> И. И. Линге - заместитель директора Института проблем безопасного развития атомной энергии РАН, член Российской научной комиссии по радиологической защите, один из инициаторов принятия комментируемого Закона // http://www. atomic-energy. ru/en/node/23948 (дата обращения: 19.11.2012).

Одной из новелл законодательства об обращении с РАО является создание единой государственной системы обращения с радиоактивными отходами, которая должна представлять собой совокупность субъектов, осуществляющих деятельность в области обращения с РАО, объектов инфраструктуры по обращению с РАО, а также требований к обращению с радиоактивными отходами (ст. 10). Как отмечалось выше, порядок и сроки создания единой государственной системы обращения с РАО должен быть установлен Правительством РФ. В России ранее создавались единые государственные системы по следующим направлениям: - предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций <21>; -------------------------------- <21> Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 года N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 2. Ст. 121.

- контроль и учет индивидуальных доз облучения граждан <22> и др. -------------------------------- <22> Приказ Минздрава РФ от 31 июля 2000 года N 298 "Об утверждении Положения о единой государственной системе контроля и учета индивидуальных доз облучения граждан" // Здравоохранение. 2001. N 1.

Как правило, в формате единой системы объединяются органы управления, силы и средства органов государственной власти и местного самоуправления в соответствующей сфере; определяются уровни управления и подсистемы (по функциональному признаку); на каждом уровне создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения с наделением их соответствующими полномочиями; определяется порядок их действия и взаимодействия. Деятельность по захоронению РАО возлагается на национального оператора по обращению с радиоактивными отходами. Такое юридическое лицо определяется решением Правительства РФ по предложению органа специальной компетенции и наделяется полномочиями и обязанностями (ст. 20). Основные виды его деятельности связаны с обеспечением безопасного обращения с принятыми на захоронение РАО, эксплуатации и закрытия пунктов захоронения РАО и проч. Национальный оператор обязан: - обеспечивать ядерную, радиационную, техническую, пожарную безопасность, охрану окружающей среды, соблюдение законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения при эксплуатации, закрытии и после закрытия пунктов захоронения радиоактивных отходов; - обеспечивать радиационный контроль на территориях размещения пунктов захоронения радиоактивных отходов, в том числе периодический радиационный контроль после закрытия таких пунктов; - представлять по запросам граждан, юридических лиц, в том числе общественных организаций, органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления информацию по вопросам деятельности национального оператора с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне и проч. В российском законодательстве нечасто используется термин "национальный оператор": в Постановлении Правительства РФ от 25 декабря 2009 года N 1088 "О государственной автоматизированной информационной системе "Управление" упоминается единый национальный оператор инфраструктуры электронного правительства <23>; в Постановлении Правительства РФ от 28 января 2002 года N 65 "О Федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" говорится о национальном операторе почтовой связи <24>. Таким образом, практика наделения полномочиями национального оператора мала. -------------------------------- <23> Собрание законодательства РФ. 2010. N 1. Ст. 101. <24> Собрание законодательства РФ. 2002. N 5. Ст. 531.

С определенной долей уверенности можно предположить, что национальным оператором будет дочерняя структура госкорпорации "Росатом". Такого же мнения придерживается и представитель международной экологической организации Беллона в России А. К. Никитин, заявляя, что "в структуре Росатома появится еще одно подразделение, которое будет непосредственно заниматься вопросами обращения с РАО и сбором денег от производителей РАО" <25>. -------------------------------- <25> http://www. bellona. ru/positionpapers/zakon-rao (дата обращения: 19.11.2012).

Сравнивая дефиниции "отходы" в Законе "Об отходах производства и потребления" и "радиоактивные отходы" в Законе о РАО легко заметить, что отходы подлежат использованию (переработке), а радиоактивные отходы не подлежат использованию. Деятельность по обращению с РАО представляет собой сбор, сортировку, переработку, кондиционирование, перевозку, хранение и захоронение радиоактивных отходов. Уже упоминалось, что отработавшее ядерное топливо не относится к РАО, т. к. оно (отработавшее топливо) подлежит дальнейшему использованию. Принципиальное значение с точки зрения обращения с РАО имеет их классификация в зависимости от: а) удельной активности - высокоактивные радиоактивные отходы, среднеактивные радиоактивные отходы, низкоактивные радиоактивные отходы, очень низкоактивные радиоактивные отходы; б) агрегатного состояния - ЖРО, ТРО, газообразные РАО. Для твердых высокоактивных долгоживущих и твердых среднеактивных долгоживущих РАО предусматривается только захоронение в пунктах глубинного захоронения радиоактивных отходов, а твердых низкоактивных РАО и твердых среднеактивных короткоживущих РАО - в пунктах приповерхностного захоронения радиоактивных отходов (ст. 12 Закона о РАО). Оборот с ЖРО также зависит от их остаточной активности: высокоактивные ЖРО должны быть переведены в твердое агрегатное состояние (путем битумирования, остекловывания и проч.) и захоронены также как высокоактивные ТРО. Среднеактивные и низкоактивные ЖРО закачиваются в пункты глубинного захоронения с учетом их локализации. Газообразные РАО смешиваются с атмосферным воздухом в количествах, не превышающих нормативы допустимых выбросов. Закон о РАО по общему правилу запрещает ввозить в Россию радиоактивные отходы. Однако в нем содержится ряд исключений, которые не позволяют утверждать о полном запрете этой деятельности. Закон вносит изменения в следующие Федеральные законы: "О естественных монополиях" <26>, "Об использовании атомной энергии", "Об охране окружающей среды", "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", в Градостроительный кодекс Российской Федерации <27>, в Водный кодекс Российской Федерации <28>. -------------------------------- <26> Федеральный закон от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 34. Ст. 3426. <27> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16. <28> Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Закон о РАО вступил в действие со дня его официального опубликования, другие положения - во второй половине 2012 года. В последнее время начала формироваться подзаконная база анализируемого Закона: - 25 июля 2012 года было принято Постановление Правительства РФ N 767 "О проведении первичной регистрации радиоактивных отходов" <29>, утвердившее Правила проведения первичной регистрации РАО, которую необходимо провести с 15 января 2013 года по 31 декабря 2014 года включительно. Этим же документом установлена форма акта первичной регистрации радиоактивных отходов; -------------------------------- <29> Собрание законодательства РФ. 2012. N 32. Ст. 4554.

- 10 сентября 2012 года было принято Постановление Правительства РФ N 899 "Об утверждении Положения о передаче радиоактивных отходов на захоронение, в том числе радиоактивных отходов, образовавшихся при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения". В приложении к Постановлению содержится форма акта приема-передачи радиоактивных отходов <30>. -------------------------------- <30> Собрание законодательства РФ. 2012. N 38. Ст. 5111.

Следует надеяться, что формирование подзаконной нормативной правовой базы об обращении с радиоактивными отходами в полном объеме позволит решить проблему обращения с ними.

Название документа