Проблемы государственного регулирования электроэнергетической отрасли

ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ОТРАСЛИ

Н. Г. ТОКАРЕВА, Л. Е. КАЛИНИНА

Токарева Наталья Геннадьевна, заместитель директора по экономике и финансам, специалист по административному, финансовому и предпринимательскому праву. Родилась 23 мая 1970 г. в г. Краснодаре. В 1997 г. окончила Кубанский государственный технологический университет.

Калинина Лариса Евгеньевна, доцент кафедры административного и финансового права ГОУ ВПО "Кубанский государственный университет", заместитель директора ООО "Неолит", кандидат юридических наук, специалист по административному, финансовому, предпринимательскому праву. Родилась в 1974 г. в Пермской области. В 1996 г. окончила Санкт-Петербургский торгово-экономический институт, в 2000 г. - Кубанский государственный аграрный университет. Автор ряда статей.

В статье дана классификация правоотношений в сфере энергетики, проанализирован международный опыт государственного регулирования. Исследованы вопросы государственной энергетической политики. Отдельное внимание уделено естественным монополиям энергетического профиля.

Ключевые слова: государственное регулирование; электроэнергетика; публичные отношения; естественная монополия; стратегия; национальная безопасность; административно-правовые отношения.

Problems of the state regulation of electric power industry N. G. Tokareva, L. E. Kalinina

Relations in the sphere of energy are classified in the article. The authors have analyzed international experience of state regulation. The authors explore the issues of the state energy policy. Energy natural monopolies were investigated carefully.

Key words: state regulation, electric utilities, public relations, natural monopoly, strategy, national security, administrative legal relations.

Развитие современной экономики невозможно без энергетического обеспечения. Как и любые экономические отношения, сфера энергетики требует юридического оформления. Государственное вмешательство в энергетику сегодня в Российской Федерации переосмысливается, однако уменьшение или увеличение роли государства должно быть продуманным: непрофессиональный подход может привести к разрушению внутренней энергетической системы, что повлияет на безопасность государства.

В рамках исследования авторы уделили внимание электроэнергетике, под которой законодатель понимает производство, передачу электрической энергии, оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике, сбыт и потребление электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов, принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам <1>. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (в ред. от 6 декабря 2011 г.) // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

Правовое регулирование энергетики должно охватывать следующие группы общественных отношений: а) публично-правовые отношения: наднациональное (международное) управление энергетикой; национальное (государственное) управление электроэнергетикой как промышленной сферой, в том числе государственная политика, государственное регулирование, государственный контроль (надзор); б) частноправовые отношения: вещные отношения на объекты энергетики; обязательственные отношения, включающие права и обязанности сторон, а также ответственность за нарушение законодательства и причинение ущерба. Публично-правовые отношения характеризуются особым субъектным составом и реализацией общественного (публичного) интереса. В рамках наднационального регулирования закрепляется суверенитет на энергетические ресурсы, развитие эффективного экономического рынка и охрану окружающей среды [1]. Рассматривая международный опыт в этой области, можно заметить то внимание и значение, которые различные государства уделяют именно этой отрасли экономики, а также состоянию электроэнергетики разных стран. Из приведенных в таблице данных следует, что государственное регулирование электроэнергетики в различных странах независимо от форм собственности и общей политики государства проявляется в определении общих правил действующих рынков и разработки общей энергетической стратегии государства. Рассматривая экономические отношения в сфере энергетики, нельзя не остановиться на такой важной составляющей государственного управления, как государственная политика. В Российской Федерации отсутствует законодательство, регулирующее определение, формальное выражение и реализацию государственной политики. Для характеристики внимания государства к вопросу энергетики можно отметить Энергетическую стратегию России на период до 2030 года, закрепляющую проведение долгосрочной государственной энергетической политики. По форме энергетическую стратегию можно охарактеризовать как индивидуальный правовой акт управления - распоряжение Правительства Российской Федерации. Однако следует учитывать, что индивидуальные акты управления, в отличие от нормативных, носят ярко выраженный правоисполнительный характер и содержат персонифицированное предписание для решения индивидуальных административных дел. По своему юридическому содержанию - это распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т. е. их адресатом является определенное лицо (лица); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений.

Наименование Структура генерации Органы государственной Институт, Реформа электроэнергетической государства (производства власти, курирующие осуществляющий отрасли электроэнергии) вопросы диспетчерское электроэнергетической управление отрасли электроэнергии

США УЭС* - 48% Министерство энергетики, Независимые 1930 - 1980 гг. - Газовые ЭС - 22% Федеральная комиссия по системные электроэнергетика являлась АЭС** - 20% регулированию операторы - регулируемой монополией. электроэнергетики (FERC); Independent system С 1978 г. - реформа, Комиссии штатов по operator (ISO) направленная на снижение коммунальному стоимости и развитие обслуживанию конкуренции. С 1992 г. - внедрение конкурентного ценообразования и снижение барьеров для входа на рынок. 2000 г. - выделение передачи электроэнергии в самостоятельный вид деятельности

Китай УЭС - 80% Государственная комиссия Государственные С 1997 г. - разделение ГЭС*** - 15% по регулированию энергетические коммерческой деятельности и АЭС - 2%, энергетики корпорации административного 94% станций в (ГКРЭ) регулирования. Создание госсобственности государственных энергетических корпораций

Российская ТЭС**** - 68% Министерство энергетики; ОАО "СО ЕЭС" - Реформа отрасли началась в 2003 Федерация ГЭС - 18% Федеральная Системный Оператор г. - Закон "Об АЭС - 14%, вся антимонопольная служба (100% акций электроэнергетике". генерация - частная (ФАС); принадлежит В результате были выделены виды собственность с Федеральная служба по государству) деятельности: производство, государственным тарифам (ФСТ) передача, сбыт электроэнергии. участием, кроме АЭС - Создание рынков электроэнергии. 100% федеральная Попытка создания конкурентной собственность среды

Индия ТЭС - 65% Министерство энергетики, PowerGrid of India 2003 г. - Закон об ГЭС - 25% Центральная регулирующая - находится под электроэнергетике; 2005 г. - ВИЭ***** - 7% комиссия Индии федеральным Программа по национальной АЭС - 3%, контролем энергетической политике; 86,5% станций 2008 - 2010 гг. - организация находятся в работы биржи и рынков собственности государства

Европейский АЭС - 29,5% Генеральная дирекция по Системный Оператор 2005 - 2010 гг. - союз УЭС - 28,6% энергетике разрабатывает - 34 региональных либерализация, развитие, Газовые ЭС - 20,1%. общую политику ЕС. При системных координация Для ЕС характерны этом в каждой стране оператора, электроэнергетических рынков крупные компании может быть своя система объединенных в стран ЕС с большой долей управления отраслью. Для ассоциацию ENTSO-E и властью на рынке этого создана ERGEG - соответствующей страны ассоциация регуляторов, по одному от каждой страны

Примечание: *УЭС - угольная электростанция; **АЭС - атомная электростанция; ***ГЭС - гидроэлектростанция; ****ТЭС - тепловая электростанция; *****ВИЭ - возобновляемые источники энергии, в состав которых входят ветровые электростанции.

Анализ энергетической стратегии не позволяет установить ни одного из проявлений индивидуального акта, что, в свою очередь, делает документ необязательным для исполнения. Необходимость правового определения актов, закрепляющих государственную политику, обусловливается и тем, что все стратегические акты должны быть направлены на обеспечение национальной безопасности. При этом возникает вопрос, что понимать под данным термином, так как действующий Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" определения безопасности не дает, к тому же приравнивает национальную безопасность к безопасности. При этом в рамках Евразийского экономического сообщества под безопасностью понимают отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью причинения вреда и (или) нанесения ущерба <2>. В современных политических документах пытаются восполнить терминологические пробелы. Например, в Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" под национальной безопасностью понимается состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. -------------------------------- <2> См.: Соглашение Правительств государств - членов Евразийского экономического сообщества от 25 января 2008 г. "О проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер" // СПС "КонсультантПлюс" (документ опубликован не был).

Для электроэнергетики можно применить более узкое определение безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, под которой понимают состояние защищенности объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства. Исходя из закрепленной дефиниции, защита должна осуществляться только от противоправного действия (бездействия), в том числе террористического акта или покушения на его совершение, угрожающего безопасному функционированию объекта топливно-энергетического комплекса, повлекшего причинение вреда жизни и здоровью людей, повреждение или уничтожение имущества либо создавшее угрозу наступления таких последствий <3>. Однако под это определение не подпадает бездействие собственника по обновлению материальной базы объектов энергетики, что может привести к еще большему снижению производительности и дестабилизации экономики государства, что противоречит энергетической безопасности, т. е. состоянию защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз, надежному топливо - и энергообеспечению <4>. -------------------------------- <3> См.: Федеральный закон от 21 июля 2011 г. N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" // СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4604. <4> Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.

Кроме того, затрагивая проблемы государственного регулирования электроэнергетики, относимой в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) к естественным монополиям, необходимо четко сформулировать дефиницию понятия "естественная монополия" и выделить основные признаки или особенности, благодаря которым эта отрасль народного хозяйства государства нуждается в специальном административно-правовом регулировании, т. е. в первую очередь в административно-правовом регулировании, так как в реальности правовое регулирование этой сферы экономики затрагивает практически все области права. Попытаемся разобраться, почему естественные монополии нуждаются именно в административно-правовом регулировании. В специализированной литературе чаще всего встречается следующее описание естественных монополий: "Естественные монополии являются структурообразующими элементами российской экономики. В этой связи публичное регулирование отдельных видов деятельности в газовой, нефтяной, электроэнергетической отраслях, составляющих топливно-энергетический комплекс, а также в сферах транспорта, связи и некоторых других системообразующих направлениях хозяйствования субъектов предпринимательского оборота, остается важнейшим фактором, обеспечивающим целостность и безопасность государства" [2]. В статье 3 Федерального закона "О естественных монополиях" дается определение с иной точки зрения: "Естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров". В приведенном определении указывается, что данное определение приводится в соответствии с целями федерального закона. Однако ни одно из определений, по мнению авторов, не отражает всей глубины, важности, масштабности, множества соприкосновений государственных и частных интересов, т. е. публичных и частных взаимоотношений. Основные моменты, отличающие естественные монополии от других отраслей экономики, следующие: электроэнергетика как естественная монополия представляет собой неразрывный комплекс по производству, передаче и потреблению энергии. Неразрывность означает, что каждая часть промышленности не может функционировать сама по себе; высокая зависимость государственной безопасности и стабильности от состояния и экономики "естественных монополий"; высокая социальная значимость продуктов (услуг), предлагаемых "естественными монополиями"; готовые производственные мощности, созданные в советское время; высокая стоимость основных фондов; высокая капиталоемкость и низкая окупаемость инвестиций, т. е. нет инструментов для привлечения частных инвесторов; тарифное регулирование. По сути, не содержит инструментов, стимулирующих развитие отрасли, скорее, наоборот. Причем проблема не именно в сдерживании цен, а в отсутствии стабильности и долгосрочном прогнозировании. При этом производительность труда в отрасли значительно снизилась, а тариф вырос в три раза за период реформирования. Что касается фондоемкости и фондоотдачи, т. е. ключевых показателей эффективности для капиталоемких отраслей, то их рост обусловлен лишь высоким износом действующих мощностей в энергетике. Учитывая значимость перечисленных факторов, нормальное функционирование естественных монополий является одним из основополагающих условий деятельности государства. Таким образом, государственное регулирование естественных монополий становится одной из важнейших задач в области управление государством. В соответствии со ст. 4 Закона об электроэнергетике публичная регламентация отраслевых отношений отнесена к исключительному ведению Правительства РФ и уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на то что нормативное правовое регулирование отношений в сфере электроэнергетического комплекса входит в компетенцию Правительства РФ, к его непосредственному ведению отнесены распорядительные полномочия. Принятие политических решений, в том числе в части международного сотрудничества и торговли в электроэнергетической отрасли, является исключительной прерогативой Президента РФ. Система федеральных органов исполнительной власти в сфере электроэнергетической отрасли в зависимости от содержания властных полномочий включает: публичные органы межотраслевой компетенции (Министерство экономического развития РФ, Министерство промышленности и торговли РФ), а также органы, реализующие контрольно-надзорные полномочия (Федеральная служба по тарифам, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору); отраслевые публичные органы или органы отраслевой компетенции, регулирующее воздействие которых направлено исключительно на энергетический комплекс (Министерство энергетики РФ). Закон об электроэнергетике конкретизирует полномочия Правительства РФ в сфере публичной регламентации отношений в электроэнергетическом секторе. Применительно к нормативной регламентации Правительство РФ утверждает Правила оптового рынка, основные положения функционирования розничных рынков и Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и услугам организаций коммерческой инфраструктуры, правила оказания этих услуг. Правительство РФ, устанавливая правовые основы функционирования оптового и розничных рынков электроэнергии, ограничивает свободу экономической деятельности, рыночную конъюнктуру. Однако данное вмешательство является весьма обоснованным, поскольку направлено в первую очередь на недопущение нарушения баланса экономических интересов и потребностей потребителей и производителей в отношении особого, жизненно необходимого товара - электрической энергии. Подобным образом оправдано вмешательство Правительства РФ и в сферу ценообразования. Государство обязано выполнять определенные социальные обязательства, обусловленные его особым статусом гаранта социально-экономических прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ [2]. Однако результаты проведения реформы электроэнергетической отрасли свидетельствуют о том, что далеко не все проблемы удалось решить. Так, за годы реформы затраты энергетических компаний в результате реформирования увеличились в разы из-за разделения видов деятельностей, полномочий и создания большого количества новых предприятий. Соответственно, стоимость электроэнергии возросла в 3,5 раза, хотя реформа была направлена как раз на снижение стоимости электроэнергии. Что касается привлечения инвестиций, здесь ситуация еще более удручающая. На первом этапе предприятия энергетики были успешно приватизированы, но ожидаемого обновления основных фондов не произошло. Это объясняется капиталоемкостью и большими сроками окупаемости инвестиций в электроэнергетической отрасли. Кроме всего перечисленного, за последние 10 лет, т. е. за период реформирования, участились несчастные случаи и аварии в электроэнергетике с людскими и материальными потерями, что свидетельствует о сбоях технологического характера в отрасли. Одним из свидетельств признания Правительства РФ в крахе реформы сетевых компаний (функция передачи электроэнергии - естественная монополия) <5> стало решение о передаче ОАО "Холдинг "МРСК" (Межрегиональная Распределительная Сетевая Компания) под контроль ОАО "ФСК" (Федеральная Сетевая Компания), что фактически означает объединение ранее разделенного целого, т. е. процесс, обратный реформированию. -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 2334.

На основании изложенного выше можно сделать следующие выводы: электроэнергетика как объект правового регулирования требует комплексного подхода с учетом признаков объекта промышленности, национальной безопасности, а также естественной монополии; в рамках разработки государственной энергетической политики должны последовательно решаться вопросы развития экономики, защиты населения и перераспределения собственности на энергетические объекты. Однако вопросы приватизации или национализации в энергетике должны учитывать сложившуюся в Российской Федерации систему объектов; энергетическое законодательство и государственное управление энергетикой требуют совершенствования.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Европейская энергетическая хартия // Действующее международное право. Т. 3. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 173 - 180. 2. Вишнякова А. С. Федеральное управление в электроэнергетической отрасли // Административное право и процесс. 2010. N 6. С. 50 - 53.

Название документа