Вопросы квалификации геологического риска

ВОПРОСЫ КВАЛИФИКАЦИИ ГЕОЛОГИЧЕСКОГО РИСКА

С. Н. КАРПЕНКО

Карпенко Светлана Николаевна, преподаватель кафедры земельного и экологического права Южно-Российского института - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы (ЮРИФ РАНХиГС).

Стремительный рост городов, усиление воздействия на геологическую среду повышают потенциальную возможность отрицательного проявления опасных геологических процессов. В целях снижения воздействия геологического риска <1> на территорию города принимаются различные организационно-технологические решения, прежде всего связанные с природно-техногенными процессами, вызванными деятельностью человека. В связи с чем предлагается переходить на опережающую стратегию безопасности развития города, ориентированную на планирование городской застройки с учетом эффективного организационно-технологического проектирования на основе геологического риска, управление развитием неблагоприятных процессов в геологической среде, принятие взвешенных решений по повышению устойчивости реконструируемой территории города на основе системы предупреждения и прогнозирования. Предлагается также разработать стратегию природной безопасности города и рационального использования его территории путем проведения реконструкции городской застройки с эффективным организационно-технологическим проектированием. -------------------------------- <1> Стрельников В. В., Живчиков В. Г., Тугуз Ш. М. Техногенные системы и экологический риск: Учебник для вузов. Часть 1. Экологическая безопасность и риск. Майкоп: ОАО "Полиграф "Адыгея", 2008. С. 97 - 102. К основным опасным геологическим явлениям относятся оползни, сели, обвалы и осыпи. Оползни - смещение масс горных пород по склону под воздействием собственного веса и дополнительной нагрузки вследствие подмыва склона, переувлажнения, сейсмических толчков или иных процессов (ГОСТ Р22.0.03-95). Крупные оползни характеризуются объемом вовлекаемых в процесс горных пород от 100 тыс. до 1 млн. куб. м. Большое влияние на их образование оказывает физико-механическое воздействие: попеременное смачивание и высыхание, замерзание и оттаивание, систематическое изменение уровня грунтовых вод или значительный их подъем в связи со строительством водохранилища. Оползни часто приводят к катастрофическим последствиям: разрушают постройки, сооружения, железнодорожное полотно, линии электропередачи, связи. В результате этого могут быть людские жертвы. Снежные лавины (нем. Lawine от позднелат. Labina - оползень) также относятся к оползням и возникают так же, как и другие оползневые смещения. Силы сцепления снега переходят определенную границу, и силы гравитации вызывают скольжение снежных масс по склону. Объем низвергающейся массы снега достигает 0,5 - 1 млн. куб. м при плотности 0,5 г/куб. см. Сила удара лавины достигает 60 - 100 т/м. В зависимости от характера движения снега по склонам выделяются три типа лавин: "осовы" (снежный оползень), соскальзывающие по всей поверхности склона вне русел; "лотковые" - движущиеся по ложбинам, логам и эрозийным бороздам; "прыгающие" по уступам, т. е. свободно падающие. Оптимальные условия для возникновения лавин складываются на заснеженных склонах крутизной 30 - 40 м. На таких склонах лавины сходят тогда, когда слой свежевыпавшего снега составляет 30 см, а для формирования лавин из старого (лежалого) снега необходим слой снега до 70 см. Для того чтобы лавина могла начать движение, длина открытого склона гор должна быть от 100 до 500 м. Скорость лавины может достигать 100 м/с (360 км/ч). Начав движение от случайного, нередко ничтожного толчка, лавина низвергается вниз, захватывая по пути новые массы снега, камни и другие предметы. Сход лавины нередко угрожает населенным пунктам, спортивным и санаторно-курортным комплексам, железным и автомобильным дорогам, линиям электропередач и другим хозяйственным объектам. Падение лавины сопровождается образованием воздушной предлавинной волны, производящей наибольшие разрушения. Сель (араб. сайль - бурый поток) - это внезапно формирующийся в горах поток из смеси воды, обломков горных пород и грунта, возникающий в бассейнах небольших рек и сухих руслах после интенсивного таяния снега, ливневых осадков, а также порывов моренных и завальных озер при обвалах, землетрясении, оползнях (ГОСТ 19179-73). Селевые потоки могут быть локальными (в руслах притоков рек и балок), общего характера (проходят по основному руслу реки) и структурными (двигающимися прямолинейно, вне русла реки). При движении селевой поток разрушает все на своем пути. Высота потока может достигать в горах десятков метров, но при выходе в долины сель расширяется, скорость движения замедляется и постепенно поток останавливается. Если на пути селя окажется поселок или другие сооружения, они будут погребены и разрушены. Единственное спасение от селевого потока - срочно покинуть зону распространения селя. Обвал - отрыв и катастрофическое падение больших масс горных пород, снежных масс, их опрокидывание, дробление и скатывание на обрывистых склонах. Основными поражающими факторами являются удары движущихся масс горных пород, а также заваливание или заливание этими массами свободного ранее пространства. В результате происходит разрушение зданий и сооружений, скрытие толщами пород населенных пунктов, травмирование и гибель людей и животных. Эрозия (лат. erosion - разъедание) - процесс разрушения горных пород и почв водным потоком. Проявляется в виде непосредственного технического воздействия течения, вызывающего взвешивание (и унос) твердых частиц или их перемещение по поверхности ложа водными потоками; растворения пород водой (коррозия); истирания и обтачивания ложа потока переносимыми водой частицами (коррозия). Размывающая способность потока тем значительнее, чем больше скорость течения, и зависит от характера подстилающей поверхности (ложа). Эрозия - один из главных факторов формирования рельефа земной поверхности. Различают два вида эрозии: поверхностную (смыв со склона), способствующую сглаживанию неровностей рельефа, и линейную (образование оврагов, балок, долин), приводящую к расчленению рельефа земной поверхности. Линейная эрозия разделяется на глубинную (в т. ч. регрессивную или пятящуюся, которая распространяется от низовьев водотока вверх по течению, приводит к формированию продольного профиля равновесия) и боковую, приводящую к расширению дна долины путем меандрирования или смещения русла под воздействием отклоняющегося влияния вращения Земли. Везде, где имеется сток, происходит естественная нормальная эрозия. С нерациональной хозяйственной деятельностью человека связана ускоренная (антропогенная) эрозия. Абразия (от лат. abrasio - соскабливание, сбривание) - разрушение волнами и прибоем берегов морей, озер и крупных водохранилищ. Интенсивность абразии зависит от степени волнового воздействия, т. е. от бурности водоема. Важнейшим условием, предопределяющим абразивное развитие берега, является относительно круглый угол исходного откоса (более 0,01) прибрежной части дна моря или озера. Абразия создает на берегах абразионную террасу, или бенч, и абразионный уступ, или клиф. На склоне искусственных водохранилищ, уклоны которых в прошлом формировались иными, не абразионными факторами, темп абразии особенно высок - до десятка метров в год. Курумы - значительные по площади скопления крупных глыб горных пород, залегающие в виде плаща на пологих горных склонах и плоских вершинах (т. н. каменные моря). Обычно образуются в результате интенсивного физического выветривания. Курумы, испытывающие поступательные движения вниз по склону, нередко образуют каменные реки (скопления обломков горных пород, медленно движущихся вдоль ложбин горных склонов, главным образом под воздействием силы тяжести). Пыльная буря - сильный ветер, способный переносить миллионы тонн пыли на расстояние до нескольких тысяч километров. Возникает обычно в теплое время года в пустынях, полупустынях и распаханных степях при пересыхании почвы, в условиях слабого развития растительности или ее отсутствия. Известны в США, Китае, Египте, России (на Северном Кавказе), в равнинных районах Казахстана и Средней Азии и некоторых других странах. Особенно сильные пыльные бури возникают при нерациональной вспашке земли. Приносят огромные убытки сельскому хозяйству, засыпая посевы и уничтожая на значительных пространствах поверхностный слой почвы, вызывают заносы на железных дорогах и т. д. Борьба с пыльными бурями проводится с помощью полезащитных лесных полос, снего - и водозадержания и др. агротехнических мероприятий.

Основы такой стратегии обсуждались и были приняты на Всемирной конференции по природным катастрофам, состоявшейся в мае 1994 г. в г. Йокогама (Япония). Конференция выработала "Йокогамскую стратегию". В ее основе лежит принцип прогнозирования и предотвращения опасных природных процессов, а не ликвидация их последствий. В декларации конференции записано: "Необходимо содействовать развитию глобальной культуры предотвращения". Международный опыт показал, что затраты на реализацию стратегии предотвращения до 15 раз меньше по сравнению с потерями, связанными с развитием опасных процессов <2>. -------------------------------- <2> Гиря М. А. Организационно-технологическое обеспечение реконструкции городской застройки на основе мониторинга состояния геологической среды: Дис. ... канд. тех. наук. Ростов н/Д, 2007. С. 62, 63.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ) территориальное планирование - это планирование развития территорий, в т. ч. для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Деятельность по территориальному планированию составляет объект административно-правового воздействия, общая цель которого состоит в создании безопасной и благоприятной среды жизнедеятельности человека средствами архитектуры. Создание этой среды невозможно без учета геоморфологических элементов земной поверхности (уступов, склонов, скатов холмов и террас, дюн, карста, болот, долин рек и ручьев) в целях их сохранения при территориальном планировании и в ландшафтной архитектуре, учета сложных инженерно-геологических условий в целях рационального использования геологической среды при градостроительном проектировании, без геотехнического сопровождения проектных, строительных и реконструктивных работ в сложных условиях на территории города. Геологические и гидрологические условия играют важнейшую роль при формировании городской среды. Это основополагающие градорегулирующие факторы при создании благоприятных и безопасных условий проживания людей, и они должны учитываться во всех организационно-технологических и архитектурно-планировочных решениях на предпроектной, проектно-планировочной и детальной стадиях проектирования реконструкции городской застройки <3>. -------------------------------- <3> Москва: геология и город / Под ред. В. И. Осипова, О. П. Медведева. М.: Московские учебники и картолитография, 1997. 400 с.

Данные об инженерно-геологических условиях территории города необходимы, они позволяют определить степень не только безопасности сооружения того или иного здания на территории города, но, что немаловажно, и инвестиционную привлекательность застраиваемого или реконструируемого участка на предынвестиционной стадии проекта, позволяют выбрать эффективное и рациональное организационно-технологическое решение по застройке и реконструкции городской инфраструктуры и др. Устойчивое развитие территорий является основным принципом законодательства о градостроительной деятельности и представляет собой обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Основным средством снижения геологического риска на реконструируемой территории является грамотное ведение градостроительной политики как при новом строительстве, так и при проведении реконструкции городской застройки. Обоснованный и взвешенный выбор эффективного организационно-технологического решения позволяет смягчить влияние последствий возникновения и развития опасных геологических процессов на реконструируемую городскую застройку. Этот выбор основывается на знании причин и закономерностей развития геологических явлений. В связи с этим ГрК РФ предусматривает необходимость проведения инженерных изысканий, представляющих собой изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования (п. 15 ст. 1 ГрК РФ). Несмотря на стратегическую важность инженерно-геологических условий городской застройки, единая система проведения мониторинга состояния геологической среды отсутствует. Все материалы, например, по инженерно-геологическим изысканиям хранятся в виде отчетов для различных объектов города Ростова-на-Дону в архивах "РостовДонТИЗИЗ", "Южгеология" и других организаций, выполнявших инженерно-геологические изыскания в различное время. Отсутствует система обработки и анализа имеющихся материалов <4>. -------------------------------- <4> Гиря М. А. Указ. соч. С. 57.

Согласно ст. 10 ГрК РФ документами территориального планирования РФ являются схемы территориального планирования РФ в следующих областях: 1) федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения; 2) оборона страны и безопасность государства; 3) энергетика; 4) высшее профессиональное образование; 5) здравоохранение. Схемы территориального планирования РФ в иных, не указанных в ч. 1 ст. 10 ГрК РФ областях могут разрабатываться на основании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. На уровне субъектов РФ принимаются нормативно-правовые акты, регламентирующие схему территориального планирования соответствующего субъекта <5>. Предусматривается возможность разработки нескольких, а не одной схемы территориального планирования РФ. Таким образом, схемы территориального планирования РФ носят не комплексный, а отраслевой характер. Это позволяет сделать вывод, что на федеральном уровне отсутствует комплексный подход к пространственному обустройству страны, территория которой занимает 12% суши планеты <6>. -------------------------------- <5> См., например: Об утверждении Схемы территориального планирования Московской области - основных положений градостроительного развития: Постановление Правительства Московской области от 11.07.2007 N 517/23. <6> Мировые земельные ресурсы и их оценка // Правовые вопросы строительства. 2009. N 1. С. 6.

В перечень документов территориального планирования субъектов РФ входят схемы территориального планирования, которые утверждаются высшим органом государственной власти субъекта РФ (п. 1 ст. 15, п. 14 ст. 45 ГрК РФ). Органы государственной власти субъектов РФ могут готовить и утверждать документы в составе одного или нескольких документов территориального планирования субъекта РФ (см. ст. 14 ГрК РФ). Однако состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования субъектов РФ, порядок внесения изменений в такие схемы устанавливается законами каждого отдельного субъекта РФ (см. ч. 10 ст. 15 ГрК РФ). В целях утверждения схемы территориального планирования субъекта РФ должна осуществляться подготовка соответствующих материалов по обоснованию ее проекта в текстовом формате и в виде карт (см. ч. 7 ст. 14 ГрК РФ). Схемы территориального планирования субъекта РФ могут включать в себя карты (схемы), в т. ч. планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения. Документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения должна быть утверждена органами государственной власти субъектов РФ и согласована с высшими органами исполнительной власти субъектов РФ, граничащими с этими субъектами РФ (ст. 16 ГрК РФ). Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду, на указанных землях, территориях и земельных участках в порядке, определенном ст. 15 ГрК РФ. Документы территориального планирования носят стратегический характер и затрагивают многие стороны жизнедеятельности населения. Они определяют также качество окружающей среды, транспортную доступность, экологическую безопасность, привлекательность для проживания и ведения бизнеса, способствуют обеспечению устойчивого градостроительного развития территории. Основными параметрами для оценки состояния природной среды, в т. ч. геологических рисков, являются: литогенная основа (инженерно-геологическая группа пород), рельеф (класс рельефа), гидрогеологические условия, современные геологические процессы (интенсивность проявления). Сложность инженерно-геологических условий той или иной территории определяется по интегральной шкале, в зависимости от суммарного оценочного балла <7>. -------------------------------- <7> Маций С. И. Противооползневая защита и управление риском: Дис. ... доктора тех. наук. Краснодар, 2010. С. 95.

Оценка риска от воздействия, в частности от оползней, входит в состав комплекса обязательных инженерно-геологических изысканий, согласно СНиП 11-02-96. В настоящее время общепринято, что <8>: -------------------------------- <8> Там же. С. 103 - 108.

уязвимость - это свойство объектов утрачивать способность к выполнению своих функций в результате воздействия опасностей определенного генезиса, интенсивности и длительности; степень ущерба в пределах опасной области; для горных территорий - выведение из строя, уменьшение несущей способности единицы площади при возникновении оползня. Ряд условий и процессов, проистекающих из физических, социальных, экономических, экологических факторов, могут увеличивать общую восприимчивость к воздействию опасности; ущерб - негативные последствия, вред, нанесенный людям, объектам, окружающей природной среде от проявления опасных природных и техноприродных процессов, выраженный в физических, стоимостных или других показателях. Прямой ущерб означает убыток при непосредственном поражении объекта; косвенный связан с воздействием опасности, возникшей после поражения объекта основной опасностью; риск - вероятностная мера опасности, установленная для определенного объекта в виде возможных потерь за заданное время или осознанная опасность наступления в системе негативного события с определенными во времени и пространстве последствиями. Количественно риск выражается схемой: риск = опасность x возможную стоимость ущерба. Другими словами, риск определяется как вероятность неблагоприятных последствий события, если событие происходит, и является мерой вероятности и серьезности неблагоприятного воздействия по отношению к жизни, здоровью, собственности или окружающей среде; анализ риска - оценка риска от опасностей для людей, поселений, собственности, окружающей среды на основе имеющейся информации. Структура анализа включает: определение области наблюдений; идентификацию опасности; оценку вероятности возникновения опасности; определение уязвимости элементов риска; идентификацию последствий; оценку риска. Подходы к анализу (оценке) риска основываются на качественном (полуколичественном) и количественном анализах: - качественный анализ риска осуществляется с использованием качественных терминов для описания величины возможных последствий и вероятности возникновения этих последствий; - полуколичественный подход заключается в том, что для качественных показателей определяют количественные значения для более точной классификации опасных геологических явлений и их влияния на объекты; - количественный анализ риска основывается на численных значениях вероятности, уязвимости и последствий и приводит к численной величине риска; оценка (assessment) риска - процесс принятия решения о допустимости степени риска и мер контроля, включает в себя анализ риска и фазы его определения; контроль риска - периодическая переоценка эффективности действий по управлению им; определение (evaluation) риска - стадия, когда оценка и суждения переходят в процесс принятия решения с учетом важности предполагаемых рисков, а также социальных, экологических и экономических последствий; управление риском - систематическое применение политики управления, процедур и методов для задач идентификации, анализа, оценки, смягчения и контроля риска; смягчение (mitigation) риска - применение соответствующих мер и принципов управления для уменьшения вероятности возникновения неблагоприятных событий и их последствий; социальный риск - риск крупномасштабного (социально-политического) вреда. В ряде случаев абсолютные значения риска не так важны, как относительные показатели. Зачастую оценка риска представляет собой процесс выбора приоритетности мероприятий по сокращению риска. Однако количественная оценка предпочтительнее, т. к. дает конкретный результат, который можно сравнивать со значениями рисков от других опасностей, в отличие от неточных и субъективных "качественных" терминов вроде "вероятно", "вряд ли". В то же время большинство исследований опасностей основаны на исторических данных, геоморфологическом анализе и т. п. и являются более надежными, чем вероятностный анализ, на результаты которого влияют различные неопределенности и ограниченность данных. Кроме того, некоторые факторы, способные вызвать опасные геологические процессы, не могут быть учтены методами предельного равновесия. В связи с этим первостепенным является выявление и оценка факторов надежности и риска исследуемой природно-технической системы. Основными факторами, определяющими надежность, являются: - изученность инженерно-геологических условий; - достоверность исходных данных о физико-механических свойствах грунтов с учетом условий залегания и структурно-текстурных особенностей; - достоверность материалов о нагрузках и воздействиях в эксплуатационный период; - соответствие расчетных схем условиям работы грунтового массива; - контроль за правильностью реализации проектных решений; - соблюдение технологической последовательности и поэтапности освоения территории, в т. ч. своевременное закрепление грунта или выполнение мероприятий по консервации участка; - наблюдения (мониторинг) за состоянием грунта, возведенных сооружений и объектов, расположенных в зоне возможного влияния неблагоприятных инженерно-геологических процессов, в течение всего периода строительства и эксплуатации. В настоящее время рекомендованы критерии <9> риска: -------------------------------- <9> Там же. С. 17.

"приемлемый" - как желаемый уровень, не требующий уменьшения, соответствует ближайшему к оптимальному варианту мероприятий, для которого параметр "опасность + стоимость" будет наименьшим; "оптимальный" - как допустимый, ограниченный экономическими возможностями (в пределах разумного). Оптимальный риск представляет собой наименьшую величину суммарного относительного показателя "опасность + стоимость". С учетом поправок оптимальный и приемлемый уровни риска могут меняться местами. Предложены показатели, определяющие риск в терминах: - вероятности (возникновения ущерба); - величины (причиненного ущерба). Обозначены категории рисков, рассчитанных на основе средней величины возможного ущерба (усредненный) и/или на конкретный период времени (реальный): прямой и косвенный; экономический, социальный и экологический; объектный, локальный и региональный. Оценка надежности и риска возводимых сооружений при различных нагрузках выполняется на основе вероятностного расчета. Например, сейсмическую нагрузку можно рассматривать в виде квазистационарного случайного процесса, заданного спектральной плотностью, учитывая статическую изменчивость прочностных свойств грунтов. В основу нормального функционирования любой природно-техногенной системы положено условие взаимодействия двух или более объектов, например, "основание - сооружение", "грунтовый массив - удерживающее сооружение - архитектурное сооружение". Оценка риска и надежности основывается на комплексном исследовании инженерно-геологических и техногенных условий, в которых предполагается совместная работа объектов. Ввиду различия этих условий, информативности, наличия других неопределенностей не может быть и однообразного подхода к оценке риска. Безопасность функционирования природно-технической системы "грунтовый массив - удерживающее сооружение - архитектурное сооружение" обеспечивается оценкой и управлением риска на основе качественного, количественного и полуколичественного подходов, в зависимости от техноприродных условий и экономической целесообразности <10>. -------------------------------- <10> Там же. С. 118.

Основными принципами законодательства о градостроительной деятельности в соответствии со ст. 2 ГрК РФ являются в т. ч. ответственность органов государственной власти РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности, возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушения требований законодательства о градостроительной деятельности в полном объеме. При этом возмещению вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц при осуществлении территориального планирования и градостроительного зонирования посвящена одна статья - 59 ГрК РФ, предусматривающая абстрактную формулировку: возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий муниципальных образований, осуществляется в полном объеме. Однако закон в исключительных случаях декларирует субсидиарную ответственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации при причинении вреда вследствие недостатков работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства. Закон предусматривает также право органов государственной власти различных уровней принять решение о компенсации определенным категориям физических лиц причиненного им вреда при осуществлении градостроительной деятельности или эксплуатации объектов капитального строительства. Примечательно, что в каждое дело о застроенных или подлежащих застройке земельных участках помещается заключение государственной экспертизы проектной документации (абз. 5 п. 5 ст. 56 ГрК РФ). На сегодняшний момент в целях оценки рисков разрабатывается концепция создания и развития информационной системы организационно-технологического обеспечения, основанная на современной методологии распределенных вычислений и хранения данных, т. е. системном управлении. Создание данной системы в органах государственной власти сопровождается сопутствующими проблемами. Отсутствует согласованная система понятий в информационной сфере, нет единых показателей и критериев формирования и развития городского информационного пространства, весьма разнообразна и противоречива терминология в этой области. Не решены вопросы комплексного обеспечения информационной безопасности субъектов информационной деятельности, информационных объектов, а также элементов и связей информационной инфраструктуры. Актуальной в этой связи становится проблема сфер авторского права, коммерческой и промышленной тайны, защиты персональных данных. Не разработаны подходы к стимулированию источников информации по активному наполнению информационных систем, не внедряются перспективные формы диалога этих источников с потребителями информации. Высока потребность в создании единой модельной и методологической среды обработки информации, адаптируемой к задачам, решаемым применительно к конкретным предметным областям, а также системы критериев привязки технологий к задачам управления и т. д. Информационная система организационно-технологического обеспечения должна создаваться единой в масштабах города на основе единой методологии, технологической политики с использованием единых протоколов обмена данными и являться распределенной, многоуровневой, сетевой системой, инвариантной к постоянно меняющемуся составу использующих ее органов государственной власти и управления <11>. -------------------------------- <11> Там же. С. 85.

Создание и использование, в т. ч. мотивация создания и использования такой системы органами власти, позволят минимизировать ошибки при составлении заключения государственной экспертизы проектной документации. В рамках Стратегии национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" наличие такой системы позволит реализовать многие принципы, заложенные в основу Стратегии. Одними из основных принципов обеспечения безопасности, согласно Федеральному закону от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" в соответствии со ст. 2 являются: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности. Основное значение в системе правовых средств обеспечения безопасности отводится мерам предупредительного характера, включающим разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления. Следовательно, необходим комплексный подход как к оценке самой опасности геологических явлений, так и к оценке геологического риска, представляющего собой в контексте Стратегии безопасности непредвиденную либо необходимую с учетом общественно-полезной цели угрозу устойчивому развитию территории, измеряемую затратами на предотвращение вреда в полном объеме. Предлагается в рамках системы объединить следующие структуры <12>: -------------------------------- <12> Гиря М. А. Указ. соч. С. 86.

- органы местного самоуправления; - МУ "Департамент архитектуры и градостроительства"; - МУ "Департамент строительства и перспективного развития"; - МУ "Департамент имущественно-земельных отношений"; - территориальный отдел управления РосНедвижимости; - адресное бюро; - Комитет по земельным ресурсам и землеустройству города; - МУПТИ; - территориальное учреждение Госсанэпиднадзора; - Управление государственной противопожарной службы; - Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды; - МПР; - Инспекцию по охране и эксплуатации памятников истории и культуры; - организации - балансодержатели инженерных коммуникаций; - организацию, проводящую мониторинг состояния геологической среды. В связи с этим возникает проблема финансирования данного проекта. Решить проблему, как видится, можно путем создания фонда предупредительных мероприятий, средства в который поступали бы из федерального, регионального бюджетов, от застройщиков, инвесторов. Средства этого фонда при возникновении геологического риска, т. е. при возникновении только угрозы проявления геологического явления - непосредственно геологической опасности, угрожающей устойчивому развитию территории, должны быть направлены на устранение этой угрозы. На сегодняшний момент риски, связанные с выполнением строительно-монтажных работ, страхуются в рамках страхования строительно-монтажных работ, страхования от несчастных случаев и болезней, ответственности. В целях изыскания средств для обеспечения полного возмещения вреда (на что, собственно, и направлено имущественное страхование, обеспечивающее защиту имущественных интересов, возмещающее убытки в застрахованном имуществе либо убытки в связи с иными имущественными интересами страхователя в пределах определенной договором страховой суммы) видится необходимым введение обязательного страхования строительно-монтажных работ с определенным лимитом страховой суммы, выявленным на основании актуарных расчетов, произведенных на базе анализа статистических данных по конкретному региону. Целесообразно, пользуясь страховыми механизмами, ввести страхование ответственности государства в лице органов, производящих государственную экспертизу проектной документации и государственный строительный надзор. В соответствии с п. 6 ст. 26 Закона РФ от 27.11.1992 N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" страховая организация вправе формировать фонд предупредительных мероприятий в целях финансирования мероприятий по предупреждению наступления страховых случаев. Страховые резервы создаются для осуществления предстоящих страховых выплат. Резерв предупредительных мероприятий имеет другое предназначение - финансирование мероприятий по предупреждению несчастных случаев, утраты или повреждения застрахованного имущества и не может быть использован на другие цели, в т. ч. на осуществление страховых выплат. Существенным отличием резерва предупредительных мероприятий от страховых резервов является их различное отражение на счетах бухгалтерского учета. Так, для учета резерва предупредительных мероприятий с 01.01.2002 согласно Плану счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций (в ред. Приказа Минфина РФ от 07.05.2003 N 38н) и Инструкции по его применению (в ред. Приказов Минфина РФ от 07.05.2003 N 38н, от 18.09.2006 N 115н, от 08.11.2010 N 142н), утвержденных Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2001 N 69н, страховые резервы учитываются в бухгалтерском учете на отдельном счете 95 "Страховые резервы". Суммы отчислений от страховых премий на предупредительные мероприятия согласно Плану счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности и Инструкции по его применению отражаются по кредиту счета 96 "Резервы предстоящих расходов" (субсчет "Резерв предупредительных мероприятий") в корреспонденции с дебетом счета 99 "Прибыли и убытки". Таким образом, резерв предупредительных мероприятий по своей сути в бухгалтерском учете не является страховым резервом. Статьей 294 Налогового кодекса Российской Федерации (ч. 2) предусмотрена возможность включения в состав расходов страховых организаций сумм отчислений только в страховые резервы. Однако исходя из положений п. 1 ст. 252 Налогового кодекса, признающих в целях налогообложения прибыли понесенные налогоплательщиком расходы, общество может уменьшить налоговую базу по налогу на прибыль на сумму расходов, произведенных за счет резерва предупредительных мероприятий, при условии их соответствия критериям указанной правовой нормы. Значит, возможно применение п. 10 ст. 294 ч. 2 НК РФ, относящего к расходам страховых организаций другие расходы, непосредственно связанные со страховой деятельностью. Однако судебная практика по данному вопросу различна. Учитывая, что формирование фонда предупредительных мероприятий - это право страховщика, в целях реализации концепции безопасности целесообразно предусмотреть в Законе об организации страхового дела исключение из данного правила, обязывающее страховщика формировать средства фонда предупредительных мероприятий по рискам, связанным со строительно-монтажными работами в предусмотренном законом размере, не ниже размера, определенного на основе статистических данных по регионам. Во избежание удорожания тарифов по страхованию, что в итоге может отразиться на стоимости страховки и "лечь на плечи" потребителя, как альтернатива - внести изменения в ст. 294 ч. 2 Налогового кодекса, обеспечив возможность включения в состав расходов страховых организаций суммы отчислений в резерв фонда на предупредительные мероприятия, уменьшающих налогооблагаемую базу по налогу на прибыль. Таким образом государство простимулировало бы участников страховых правоотношений действовать не в рамках стратегии возмещения, а в рамках стратегии предупреждения. В связи с вышеизложенным возможно выделить важнейшие проблемы реализации полномочий власти в области территориального планирования и ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности: - дефицит средств в бюджетах на муниципальном уровне; - отсутствие программного обеспечения и технических средств для ведения информационной системы обеспечения; - недостаток квалифицированных кадров, способных обеспечить организацию и сопровождение разработки документов территориального планирования, создание и ведение информационной системы обеспечения. С учетом изложенного актуальными мероприятиями являются: - совершенствование законодательной базы в области геодезии и картографии в связи с одобрением Правительством РФ Концепции создания и развития инфраструктуры пространственных данных РФ и Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 г.; - разработка четкой схемы взаимодействия органов федерального управления (Минэкономразвития России, Минрегиона России, ФНС России, Росреестра и др.), региональных и муниципальных властей в целях формирования инфраструктуры пространственных данных; - информационное обеспечение градостроительной деятельности не только в субъектах Федерации, но и в целом, во всех его городских округах и муниципальных районах; - создание фонда предупредительных мероприятий на региональном уровне; - совершенствование законодательной базы в области страхования рисков, связанных со строительно-монтажными работами.

Название документа