Проблемы правового статуса организаций технологической инфраструктуры в электроэнергетике

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНИЗАЦИЙ ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ

С. А. СВИРКОВ

Свирков Сергей Александрович, заместитель заведующего кафедрой гражданского и семейного права МГЮА им. О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

В статье анализируются особенности правового статуса организаций технологической инфраструктуры в электроэнергетике. Выявляются существующие недостатки установленной в действующем законодательстве конструкции статуса электросетевой организации. Подвергается критике нашедший отражение в законодательстве подход, согласно которому объекты технологической инфраструктуры предоставляются сетевым организациям на бесконкурсной основе, поскольку он препятствует развитию конкуренции в отрасли. Вместо этого предлагается и обосновывается с правовых позиций концессионная модель использования технологической инфраструктуры, которая предусматривает предоставление электросетей на конкурсной основе управляющим организациям в доверительное управление.

Ключевые слова: электросетевая организация, технологическая инфраструктура в электроэнергетике, услуги по передаче электрической энергии, Единая национальная (общероссийская) электрическая сеть.

Понятие технологической инфраструктуры достаточно многопланово. При этом Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - ФЗ "Об электроэнергетике") разграничивает понятия технологической инфраструктуры энергорынка и электроэнергетики. В первом случае речь идет о "совокупности организаций, обеспечивающих функционирование энергорынка" <1>, тогда как технологическая инфраструктура электроэнергетики представлена прежде всего технологическими объектами, обеспечивающими выполнение различных видов деятельности, являющихся неотъемлемыми частями процесса энергоснабжения потребителя. Такими видами деятельности являются передача электроэнергии и оперативно-диспетчерское управление (далее - ОДУ). -------------------------------- <1> См.: Терминологический справочник по электроэнергетике. М., 2008.

Директива ЕС 2009/72/ЕС от 13.07.2009 об общих правилах внутреннего рынка электроэнергии <2> предусматривает четыре основные модели организации технологической инфраструктуры в соответствии со степенью независимости сетевого и системного оператора. Особенностью выбранного в России варианта организации технологической инфраструктуры является раздельное формирование системы диспетчеризации и системы передачи электроэнергии. Поэтому в числе основных элементов технологической инфраструктуры отрасли в РФ выделяются: -------------------------------- <2> http://eur-lex. europa. eu

- объекты ОДУ, обслуживание которых обеспечивается организациями, входящими в систему ОДУ, которую возглавляет ОАО "Системный оператор Единой энергетической системы"; - электросети, находящиеся в распоряжении сетевых организаций различного уровня (ОАО "ФСК ЕЭС", сетевые компании организации, входящие в ОАО "Холдинг МРСК", муниципальные сетевые организации и т. д.). Разделение системы технологической инфраструктуры на сетевого оператора и системного оператора является в российских условиях не вполне оправданным, поскольку существенно повышает операционные издержки участников энергорынка, тогда как обе системы (ОДУ и основные сетевые компании) являются естественными монополиями и находятся под контролем государства. Кроме того, на сегодня явным препятствием к достижению целей реформы электроэнергетики <3> служат два фактора: -------------------------------- <3> См.: Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 11.07.2001 N 526).

- начался процесс вторичной интеграции в электроэнергетике, в связи с чем были сформированы такие гиганты электросетевой сферы, как ОАО "ФСК ЕЭС", ОАО "Холдинг МРСК". - в российском законодательстве отсутствует последовательное проведение принципа отделения отношений собственности и управленческой деятельности (эксплуатации) в отношении электросетевого хозяйства. Структура электросетевого хозяйства в РФ довольно сложная. С точки зрения правового режима все электросети можно разделить на три категории: - магистральные сети, которые выступают составными частями ЕНЭС <4>; -------------------------------- <4> Единая национальная (общероссийская) электрическая сеть.

- распределительные сети, которые находятся в собственности МРСК <5>; -------------------------------- <5> Межрегиональные распределительные сетевые компании.

- иные сети, находящиеся в собственности непрофессиональных участников электросетевой сферы, а также бесхозяйные сети. Важнейшие особенности правового режима магистральных электросетей отражены в ФЗ "Об электроэнергетике", где установлен особый правовой режим ЕНЭС, что само по себе следует признать совершенно обоснованным, поскольку в либерализованной модели электроэнергетики контроль над сетью становится естественно-монопольным ресурсом, обладание которым позволяет непосредственно влиять на энергорынок и состояние конкуренции в нем. Кроме того, в законодательстве нашла отражение концепция обеспечения контроля над электросетями (по крайней мере, их основными звеньями - ЕНЭС и распределительными сетями) посредством концентрации их под руководством фактически двух субъектов: ОАО "ФСК ЕЭС" и ОАО "Холдинг МРСК" (ст. 4 Федерального закона от 26.03.2003 N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике"). В отношении данных субъектов установлен корпоративный контроль государства, кроме того, их деятельность является предметом контроля со стороны ряда органов исполнительной власти (Минэнерго России, ФАС РФ и т. д.). Статус электросетевой организации определяется в ст. 26 ФЗ "Об электроэнергетике" и Правилах недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг <6> (далее - ПНД). Согласно последнему документу сетевые организации понимаются как организации, владеющие на праве собственности или на ином установленном федеральными законами основании объектами электросетевого хозяйства, с использованием которых такие организации оказывают услуги по передаче электрической энергии и осуществляют в установленном порядке технологическое присоединение энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям, а также осуществляющие право заключения договоров об оказании услуг по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих другим собственникам и иным законным владельцам и входящих в ЕНЭС. Подобная конструкция статуса сетевой организации не может быть признана удовлетворительной. -------------------------------- <6> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 N 861.

Прежде всего, специфической чертой данного статуса является то, что соответствующие объекты предоставляются сетевой организации на бесконкурсной основе, что нельзя признать правильным. Подход, согласно которому сети находятся в распоряжении бессменных собственников, не соответствует целям обеспечения конкуренции в отрасли. Такая организационная и структурная концентрация приводит к формированию сверхмонополистов, которые по логике данной экономической модели постоянно подвержены риску совершения злоупотреблений, влекущих нарушения в антимонопольной сфере (дискриминация при доступе к электросети в отношении потребителей). Как указал суд в одном из рассматриваемых дел, "поскольку общество оказывает услуги по передаче и распределению электроэнергии, оно в силу закона является субъектом естественной монополии и имеет возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке и его положение признается доминирующим на рынке передачи электрической энергии, как субъекта естественной монополии на рынке, находящемся в состоянии естественной монополии" <7>. -------------------------------- <7> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 06.06.2011 по делу N А15-1624/2010 // СПС "КонсультантПлюс".

Так, достаточно известны злоупотребления со стороны электросетей в связи с необоснованным завышением платы за технологическое присоединение, которая была императивно уменьшена только для бытовых потребителей в 2010 г. Эти обстоятельства также, очевидно, указывают на неэффективность государственного ценового контроля деятельности электросетевых организаций, поскольку последние допускают ценовой произвол. Вместе с тем в мировой практике давно известны правовые средства избежания указанных издержек при доступе к естественно-монопольному ресурсу технологической инфраструктуры, которые находят широкое применение в хозяйственной практике Евросоюза (в частности, в Швеции, Норвегии, Германии, Дании). Речь идет о применении концессионных соглашений, по которым сети (как технологические объекты) предоставляются на долгосрочной основе в эксплуатацию независимой организации <8>. В случае нарушения условий данных соглашений или антимонопольного законодательства соглашения могут быть расторгнуты <9>. -------------------------------- <8> См.: Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / Под ред. П. Г. Лахно, Ф. Ю. Зеккера. М., 2011. С. 407. <9> См.: Energy Law in Europe. National, EU, and International Regulation. Second edition. Edited by M. Roggenkamp, C. Redgwell, I. del Guayo, and . P. 505, 506, 665, 669, 957, 958.

Таким образом, в целях повышения эффективности деятельности в сфере электросетевого хозяйства, обеспечения ее прозрачности и ценовой доступности для потребителя представляется необходимым обеспечить юридическое и функциональное разделение ее технологических аспектов (объекты электросетевого хозяйства) и организационных аспектов (обслуживающие их электросетевые компании, предприятия). К сожалению, в действующем законодательстве данное различие не проводится. Более того, зачастую эти аспекты отождествляются или смешиваются. В ст. 7 ФЗ "Об электроэнергетике" устанавливается особый правовой режим ЕНЭС. Несмотря на это, магистральные сети (составные части ЕНЭС) находятся в собственности филиалов ФСК, которые так и называются: МЭС Центра, МЭС Урала, МЭС Волги и т. д. <10>. Все указанные организации имеют организационно-правовую форму ОАО, что едва ли допустимо, если учесть особый характер деятельности в данной сфере. Аналогичная ситуация складывается у распределительных сетей, которые находятся в собственности сетевых компаний, объединенных в Холдинг МРСК, и являются региональными монополистами. Это обстоятельство представляет собой серьезное препятствие для развития конкуренции на энергорынках. -------------------------------- <10> www. fsk-ees. ru

Для сравнения: в Германии на сегодня присутствует четыре эксплуатанта магистральных линий электропередачи и 900 эксплуатантов распределительных сетей, особенности правового статуса которых прописаны в законе <11>. Данная ситуация является развитием положений общеевропейского законодательства в этой сфере, согласно которому "члены ЕС должны создать законодательные рамки, от которых должны исходить инвестиционные сигналы (предупреждения) для эксплуатантов сетей, которые стимулируют их расширять сети, чтобы покрыть ожидаемый спрос на рынке и облегчить содержание и обновление сетей" <12>. -------------------------------- <11> См.: § 11 - 13 Закона об энергетическом хозяйстве ФРГ от 07.07.2005 (EnWG). <12> См.: ст. 6 Директивы ЕС 2005/89/ЕС касательно мер безопасности, связанных с эксплуатацией сетей электроснабжения и инфраструктуры сетевого хозяйства // http://eur-lex. europa. eu.

Справедливости ради следует сказать, что первые шаги в сторону исправления этой ситуации уже предпринимаются. Так, в 2011 г. ОАО "Холдинг МРСК" заключило соглашение с французской компанией Distribution France (ERDF) о предоставлении последней полномочий единоличного исполнительного органа в отношении ОАО "Томская распределительная компания" <13>. -------------------------------- <13> www. holding-mrsk. ru/press/ news/detail. php? ID=5070

Однако четкой законодательной базы, которая установила бы разделение правового статуса собственника объектов электросетевого хозяйства и статуса эксплуатанта электросети, а также необходимость проведения конкурсов на получение данного статуса, и тем самым обеспечила бы развитие конкуренции и эффективное управление электросетевым комплексом, на сегодня пока нет. Инициативные шаги холдинговых монополистов по передаче управления над электросетевыми объектами независимым компаниям на самом деле должны быть их обязанностью, установленной в законодательстве. При этом важно, чтобы возможность эксплуатации электросети и предоставления всех связанных с подобной деятельностью услуг участникам энергорынка предоставлялась на основе прозрачных, недискриминационных и открытых конкурсов. Не вызывает сомнений, что эту функцию может обеспечить только государство, в связи с чем право собственности в отношении объектов электросетевого хозяйства, имеющих общегосударственное значение (магистральные и распределительные сети), также должно быть передано государству и субъектам Федерации, муниципальным образованиям, которые в свою очередь должны заключать в отношении данных объектов договоры доверительного управления с победителями конкурсов на получение статуса эксплуатанта электросети. По таким договорам электросети должны предоставляться на определенный срок. По истечении срока действия договора соответствующий публичный орган обязан обеспечить проведение нового конкурса. Если же в деятельности эксплуатанта электросети имеются серьезные нарушения, договор с ним может быть расторгнут досрочно. Другим очевидным недостатком статуса сетевой организации по действующему законодательству РФ является наделение данным статусом смежного потребителя при опосредованном присоединении к электросети (п. 6 ПНД). Подобный подход практически полностью размывает определенность статуса электросетевой организации, на что справедливо было указано в литературе <14>. -------------------------------- <14> Краснопольский С. О. Правовое регулирование деятельности субъектов розничных рынков электрической энергии: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2011. С. 9, 10.

Нормы действующего законодательства ставят смежного потребителя в крайне невыгодное положение: он обязан (!) либо оказывать свои услуги бесплатно, либо вынужден получать статус электросетевой организации, со всеми вытекающими из этого последствиями, такими как обязанность заключения публичных договоров оказания услуг по передаче электроэнергии с иными потребителями, а также включение в реестр субъектов естественных монополий (п. 3 ст. 9 ФЗ "Об электроэнергетике"). Основания для признания потребителя сетевой организацией из-за его смежного положения в электросети в принципе отсутствуют, тогда как лишать его права получать оплату за амортизацию (использование) электросети также недопустимо. На некорректность подобного регулирования данных отношений указывается в специальной литературе <15>. -------------------------------- <15> См.: Осика Л. К., Макаренко И. Г. Промышленные потребители на рынке электроэнергии. Принципы организации деловых отношений. М., 2010. С. 89, 90.

Кроме того, следует отметить, что ранее действовавшим законодательством устанавливалась необходимость лицензирования деятельности по эксплуатации электрических сетей, которая впоследствии была отменена. В то же время законодательство не предусматривает создания СРО в данной сфере, участие в которых формировало бы дополнительные требования к порядку и качеству осуществления такой деятельности. Эти недостатки должны быть устранены по мере совершенствования законодательной базы, обеспечивающей функционирование электроэнергетики.

Название документа