Реформирование российского грузового железнодорожного транспорта в условиях действующего законодательства

РЕФОРМИРОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ГРУЗОВОГО ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА В УСЛОВИЯХ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Е. М. ХАЗИЕВА

Хазиева Елена Минзуфаровна, соискатель кафедры гражданского права УрГЮА, судья Ленинского районного суда г. Екатеринбурга.

Опираясь на исторический опыт становления российских железных дорог, автор предлагает свое видение сложившейся действительности реформирования естественной монополии на железнодорожном транспорте.

Ключевые слова: естественная монополия, российские железные дороги, железнодорожные перевозки, железнодорожный транспорт.

Железные дороги в России появились как частная инициатива, поддержанная Российской империей не столько в хозяйственных, сколько в государственных военно-стратегических целях <1>. Общий устав Российских железных дорог 1885 г. предполагал договорную основу хозяйственной деятельности железнодорожного транспорта <2>. -------------------------------- <1> См.: Гурьев А. И. "Железнодорожная лихорадка" как метод госрегулирования: из неоднозначного отечественного опыта // Бюллетень транспортной информации. 2009. N 11 (173). <2> Цитович П. П. Очерк основных понятий торгового права. М., 2001. С. 277.

Советское государство, распоряжавшееся "социалистической собственностью" в отсутствии противостоящих ему в рамках национального права третьих лиц, реализовывало свои правомочия единственного хозяйствующего субъекта на транспорте посредством сменяющих друг друга нормативных актов <3>. Деятельность железных дорог государством была директивно централизованно запланирована <4>. С интерпретацией понятия договора перевозки, введенного лишь Основами гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик от 08.12.1961, стало выявляться договорное начало в сфере перевозки и спецификация по отраслям транспорта <5>. -------------------------------- <3> Декрет СНК РСФСР от 16.08.1920 "Общий Устав железных дорог РСФСР"; Декрет СНК РСФСР от 12.06.1922 "Устав железных дорог РСФСР"; Устав железных дорог СССР, утвержденный Постановлением СНК СССР от 24.05.1927; Устав железных дорог СССР, утвержденный Постановлением СНК СССР от 10.02.1935 N 232; Устав железнодорожного транспорта СССР, утвержденный Постановлением Совета Министров СССР от 08.12.1954 N 2414; Устав железных дорог СССР, утвержденный Постановлением Совета Министров СССР от 06.04.1964 N 270. <4> См.: Агарков М. М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М., 1940. <5> См.: Иоффе О. С. Избранные труды по гражданскому праву: из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории "хозяйственного права". М., 2003. С. 406 - 412, 520 - 522, 569 - 574.

В современной России эксплуатируется прежняя железнодорожная инфраструктура и прежний подход к регулированию транспортных отношений. Продолжилась перманентная смена отраслевых нормативных правовых актов <6>, приоритетными задачами остались "обеспечение целостности политического и социального пространства страны на основе сохранения единства сети железнодорожного транспорта", "обеспечение обороноспособности и безопасности страны" <7>. В то же время с исчезновением директивного планирования сменился правовой инструментарий регулирования отношений: место плана - административного акта заняли долгосрочные гражданско-правовые сделки (договор об организации перевозок грузов, договор об эксплуатации подъездных путей, договор о подаче и уборке вагонов, узловое соглашение, договор об организации расчетов с предприятием через Центр фирменного транспортного обслуживания (ЦФТО) и т. д.). При всей спорности их правовой природы данные сделки не просто "соглашения о намерениях" или технические регламенты, но юридические факты, порождающие и изменяющие правоотношения. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 08.01.1998 N 2-ФЗ "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации" (далее - ТУЖД РФ), Федеральный закон от 10.01.2003 N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (далее - УЖТ РФ). <7> Доклад министра транспорта РФ о целевой модели рынка железнодорожных транспортных услуг на третьем этапе структурной реформы. М., 2007 // www. mintrans. ru:8080/ pressa/Levitin_16052007.php.

В силу особенностей территориального положения России железнодорожный транспорт является не просто способом сообщения между предприятиями добычи, сбыта и производства, но и стратегическим фактором поддержания экономической, социальной и военно-стратегической целостности государства. Особое положение транспортной сферы заметно по наличию специальных подразделений органов внутренних дел на транспорте и транспортной прокуратуры, занимающихся обеспечением общественного порядка на транспорте и борьбой с преступностью, а также фирменного обмундирования работников транспорта со знаками различия. На владельцев инфраструктуры, перевозчиков и сегодня возложена обязанность по формированию и поддержке мобилизационного потенциала отрасли, обеспечению выполнения обязательств по перевозкам, вытекающих из международных договоров России в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в области мобилизационной подготовки и мобилизации (ст. ст. 10, 11 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"; далее - Федеральный закон N 17-ФЗ). Продолжают действовать ограничения по распоряжению железнодорожными путями общего пользования: закрытие малоинтенсивных линий и участков осуществляется на основании решений Правительства РФ (ст. 15 указанного Закона). Для наилучшего управления "социалистической собственностью" в советский период консолидирован не только железнодорожный транспорт, но и вся обслуживающая его промышленность <8>. Масштаб грузопотока и ограниченность железнодорожной инфраструктуры вкупе со стремлением к самоокупаемости отрасли стали факторами оптимизации железнодорожного перевозочного процесса по типу конвейерного производства, планируемого и непрерывного. Каждый хозяйствующий субъект железнодорожной промышленности - грузоотправитель, грузополучатель, ремонтное депо, владелец инфраструктуры, экспедитор и т. д. - выполнял регламентированную многочисленными подзаконными актами (теперь договорами на транспорте) хозяйственную операцию за отдельную плату. Действие всего раздробленного на отдельные составляющие транспортного механизма подчиняется единой цели - своевременной доставке груза железнодорожным транспортом в пункт назначения. -------------------------------- <8> В нее входят не только предприятия перевозчиков, ремонтные депо, вагоностроительные заводы, но и специализированные учебные заведения, больницы и иные организации.

Конвейерная особенность единого транспортного процесса отмечалась в судебной практике указанием на то, что, поскольку услуги по перевозке оказываются железной дорогой значительному числу контрагентов, законодательством установлен специальный порядок предъявления претензий и исков к перевозчику грузов железнодорожным транспортом <9>. В соответствии с требованием ст. 120 УЖТ РФ до предъявления иска, связанного с осуществлением перевозок грузов, к перевозчику обязательно предъявляется претензия. В силу ст. 148 АПК РФ суд оставляет исковое заявление без рассмотрения, если после его принятия к производству установит, что истцом не соблюден претензионный порядок <10>. Как указывается в литературе, "претензионное производство на железной дороге является устойчивой правовой традицией" <11>. -------------------------------- <9> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 16.11.2004 N 3141/04. <10> Нарушение сроков подачи претензии или формы претензии автоматически не влечет оставление иска без рассмотрения (п. п. 41 - 46 Постановления Пленума ВАС РФ от 06.10.2005 N 30 "О некоторых вопросах практики применения Федерального закона "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации"). См. также: Правила предъявления и рассмотрения претензий, возникших в связи с осуществлением перевозок грузов железнодорожным транспортом, утвержденные Приказом МПС России от 18.06.2003 N 42. <11> Нехороших А. М. Претензионное производство как институт предварительного досудебного урегулирования споров, возникающих из правоотношений по железнодорожной перевозке грузов: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 112.

Во избежание попыток "скупщиков накладных манипулировать масштабной и неповоротливой железной дорогой" <12> ранее транспортные Уставы, как и сейчас УЖТ РФ, ограничили круг субъектов, обладающих правом на судебную защиту по транспортному законодательству <13>. Вследствие этого формально определенным стал круг субъектов перевозочных правоотношений (грузоотправитель, грузополучатель, перевозчик, владелец инфраструктуры, в отдельных случаях страховщик), а железнодорожная транспортная накладная не приобрела статуса ценной бумаги с множеством потенциальных владельцев. -------------------------------- <12> Тариканов Д. В. Императивные элементы метода регулирования гражданско-правовой ответственности в сфере железнодорожных перевозок // Закон. 2008. N 7. С. 92. <13> Пункт 40 Постановления Пленума ВАС РФ от 06.10.2005 N 30.

Еще одним законодательным условием постоянного функционирования монопольного железнодорожного транспорта стало установление сокращенного срока исковой давности (год) не с момента, когда о нарушении узнали или должны были узнать, а с момента самого юридического факта, лежащего в основании иска (ст. 125 УЖТ РФ). Таким образом, под неизменной с советского времени особой защитой государства сформировалась естественная железнодорожная монополия как состояние рынка, при котором удовлетворение спроса эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (по определению ст. 3 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях"). Реформирование всей железнодорожной отрасли, начавшееся с конца 1990-х гг. и продолжающееся до сих пор, в основном сосредоточилось на изменении структуры железнодорожной монополии, но не юридической конструкции самого транспортного процесса. Начало масштабным реформам железных дорог положил Указ Президента РФ от 28.04.1997 N 426 "Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий". Главной задачей было названо снижение транспортных издержек товаропроизводителей. Указом Президента РФ от 08.11.1997 N 1201 "О совершенствовании структуры железнодорожного транспорта Российской Федерации" и Постановлением Правительства РФ от 21.03.1998 N 338 "О реализации мер по совершенствованию структуры железнодорожного транспорта Российской Федерации" взят курс на выделение непрофильных активов железнодорожного транспорта (больницы, детские сады, ремонтные вагонные депо и т. д.). Во исполнение Указа Президента РФ от 28.04.1997 N 426 Постановлением Правительства РФ от 15.05.1998 N 448 утверждена Концепция структурной реформы федерального железнодорожного транспорта на 1998 - 2004 годы. В Концепции решением задачи снижения транспортных издержек названо создание конкуренции на железнодорожном транспорте; декларировано, что монопольными остаются лишь инфраструктура и система управления движением; для дотирования убыточных пассажирских перевозок предлагается специальная надбавка (пассажирский сбор) к тарифам на грузовые перевозки; вводится вагонная составляющая железнодорожного тарифа. Указанное в Концепции необходимое условие реформирования - сохранение налоговых поступлений - приводит к возложению связанных с реформой расходов на ОАО "РЖД" как единственного крупного перевозчика. С выделением вагонной составляющей в железнодорожном тарифе появляются новые участники транспортных отношений - операторы подвижного состава, которые сосредоточиваются на обслуживании высокодоходных грузов, а ОАО "РЖД" как монополии, обязанной принять любой груз, остаются низкодоходные грузоперевозки. Определение оператора подвижного состава закреплено в ст. 2 Федерального закона N 17-ФЗ (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющий вагоны, контейнеры на праве собственности или ином праве, участвующие на основе договора с перевозчиком в осуществлении перевозочного процесса с использованием указанных вагонов, контейнеров). Однако ни сути его правового положения, ни круга его прав и обязанностей законодательство не выработало, что дает возможность операторам подвижного состава избежать обязанностей и ответственности перевозчика. В 2001 - 2002 гг. статус оператора подвижного состава был присвоен 85 компаниям, но крупные компании ОАО "ТрансКонтейнер", ОАО "Рефсервис", ООО "ТрансЛес" не являются публичными перевозчиками и взаимодействуют с ОАО "РЖД" <14>. -------------------------------- <14> Протокол от 14.10.2006 N 2 заседания Экспертного совета по железнодорожному транспорту при ФАС России // www. fas. gov. ru/ community-councils/ community-protocols_87.php.

Лицо, имеющее лицензию оператора подвижного состава, фактически организует перевозку грузов в собственном подвижном составе, выбирая оптимальный маршрут следования по предоставленным ему ОАО "РЖД" ниткам графика движения поездов, оформляет перевозочные и таможенные документы, осуществляет выгрузку и погрузку груза с проверкой его состояния и промывкой вагонов, уплачивает за клиента провозные платежи и дополнительные сборы, формирует подтверждающие (разрешающие) отгрузку телеграммы и пр. Выполнение поименованных действий позволяет квалифицировать договор клиента (конечного грузоотправителя или грузополучателя) с оператором подвижного состава как договор транспортной экспедиции <15>, а самого исполнителя - экспедитором с соответствующими обязанностями и ответственностью. То, что оператор подвижного состава выполняет часть транспортных операций, не изменяет характера его правоотношений с клиентом. Во взаимоотношениях с перевозчиком оператор подвижного состава может выступать как арендодатель нетягового подвижного состава или - при делегировании клиентом права выступать от его имени - как грузоотправитель (грузополучатель) <16>. Именно в статусе последнего оператор подвижного состава может воспользоваться правом на защиту в описанном выше специальном порядке (предъявить претензии и иски перевозчику). -------------------------------- <15> Услуги предусмотрены Федеральным законом от 30.06.2003 N 87-ФЗ "О транспортно-экспедиционной деятельности"; ГОСТ Р51133-98 "Экспедиторские услуги на железнодорожном транспорте. Общие требования"; ГОСТ Р52297-2004 "Услуги транспортно-экспедиторские. Термины и определения"; ГОСТ Р52298-2004 "Услуги транспортно-экспедиторские. Общие требования". <16> См.: Ерш А. В. Реформирование транспортного законодательства (концепция изменений) // Вестник ВАС РФ. 2007. N 6. С. 78, 79, 93.

В Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте в Российской Федерации на 2001 - 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 18.05.2001 N 384, создание конкурентной среды продолжают связывать все с тем же бурно развивающимся операторским движением, к которому присоединяются дочерние компании ОАО "РЖД" с его вагонным парком. У ОАО "РЖД" остаются огромная железнодорожная инфраструктура, трудовые ресурсы, локомотивный парк, система фирменного транспортного обслуживания (формирование графика движения, диспетчерское и расчетное обслуживание и т. п.). В железнодорожном тарифе выделяют инфраструктурную, локомотивную и вагонную составляющие. Упраздняется Министерство путей сообщения (МПС), которое ранее объединяло под единым хозяйственным управлением железные дороги <17>. -------------------------------- <17> С учетом деления страны на крупные промышленные регионы и в целях социалистического соревнования ранее выделялись отдельные железные дороги (унитарные предприятия).

В Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.06.2008 N 877-р, и Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22.11.2008 N 1734-р, первым фактором развития транспорта определено усиление глобальной конкуренции, в том числе путем строительства стратегических магистралей, для чего государство сохранит сетевого перевозчика как единого хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в части инфраструктуры и услуги по перевозке. Поэтому ОАО "РЖД" продолжает оставаться единственным крупным железнодорожным грузоперевозчиком и монопольным владельцем железнодорожной инфраструктуры общего пользования, одновременно и всероссийским оператором железнодорожных грузоперевозок, проводящим в жизнь государственную политику обеспечения железнодорожным сообщением на всей территории России. Помимо ОАО "РЖД", аналогичными "инфраструктурными" перевозчиками-монополистами на отдельных линиях остались ОАО "Акционерная компания "Железные дороги Якутии" и ОАО "Ямальская железнодорожная компания" <18>. Кроме того, "инфраструктурными" перевозчиками является ОАО "СУАЛ-Холдинг" на построенной для перевозки бокситов собственной линии Чиньяворык - Тиман (линии присвоен статус лишь пути необщего пользования) и являлось ОАО "Золотое звено" на пограничном переходе Махалино - Хуньчунь. -------------------------------- <18> В связи с Постановлением Совета Министров СССР от 07.03.1985 N 216 "О строительстве железнодорожной линии Беркакит - Томмот - Якутск" для управления стройкой создано министерство по строительству Амуро-Якутской магистрали, на основании которого и возникло в 1995 г. ОАО "АК "Железные дороги Якутии". В 2003 г. для достройки и эксплуатации участков Коротчаево - Новый Уренгой - Надым и Новый Уренгой - Ямбург создано ОАО "Ямальская железнодорожная компания" (см.: Транспорт России: Анализ. Проблемы. Перспективы. Вып. 4. М., 2006. С. 23, 33).

Статьей 18 Федерального закона N 17-ФЗ на владельца железнодорожной инфраструктуры возложена важнейшая функция управления перевозочным процессом на железнодорожном транспорте общего пользования с учетом предложений органов государственной власти, местного самоуправления, перевозчиков, пассажиров, грузоотправителей и грузополучателей о совершенствовании графиков движения поездов. С сохранением такого "сетевого перевозчика" в целях упрощения документооборота продолжает существовать положение о согласовании заявки на перевозку каждого конкретного груза с владельцем инфраструктуры железнодорожного транспорта <19>. Однако у грузоотправителя с владельцем инфраструктуры правоотношений по принятию груза к перевозке не возникает, он юридически не имеет возможности вмешаться в отношения перевозчика и владельца инфраструктуры относительно согласования заявки на использование инфраструктуры. Вместе с тем при разграничении рассматриваемых функций свою заявку на использование инфраструктуры перевозчик может не связывать с конкретной заявкой грузоотправителя на перевозку определенного груза, не подавать ее всякий раз при каждой следующей перевозке. -------------------------------- <19> Заявка на перевозку груза железнодорожным транспортом представляет собой электронный и (или) бумажный документ по форме ГУ-12, утвержденной Приказом МПС России от 16.06.2003 N 21, с визами как в графе "Отметка о согласовании заявки перевозчиком", так и в графе "Отметка о согласовании заявки с владельцем инфраструктуры".

"Сегодня ОАО (как ранее МПС) остается монополистом как в части, относящейся к инфраструктуре, так фактически и применительно к перевозкам грузов. Ситуация мало изменится с созданием дочерних компаний. Возникнет холдинг с главенствующим положением того же ОАО "РЖД" <20>. Получившие вагонный парк дочерние компании ОАО "РЖД" действуют не как независимые перевозчики, а как зависимые операторы специализированного подвижного состава <21>. Оставшееся без коммерческого вагонного парка ОАО "РЖД" при перевозках вынуждено действовать в составе группы компаний <22>. Существующие нормы антимонопольного и корпоративного законодательства о группе лиц или об аффилированных лицах не могут полноценно регулировать возникающие гражданско-правовые отношения. В то же время закон о холдингах уже десятилетие остается в виде законопроекта, а соответствующие предложения - в теории <23>. -------------------------------- <20> Абова Т. Е. Избранные труды. Гражданский и арбитражный процесс. Гражданское и хозяйственное право. М., 2007. С. 1042. <21> Например, о создании дискриминационных условий при взаимодействии ОАО "РЖД" с ОАО "Рефсервис" (см.: Постановление ФАС Московского округа от 30.12.2008 N КА-А40/11966-08). <22> См.: Регламент предоставления группой лиц в составе: ОАО "РЖД", ОАО "ПГК", ОАО "ВГК" грузоотправителям вагонов (в том числе для выполнения повагонных отправок), утвержденный 12 апреля 2011 г. <23> См.: Иванюк А. В. Правовые проблемы создания холдинга (на примере железнодорожного транспорта): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

В протоколе от 22.01.2009 N 3 заседания Экспертного совета по железнодорожному транспорту при ФАС России отмечено, что "в части развития институтов рынка ключевую роль играет создание координатора коммерческой инфраструктуры" <24>. Фактически роль такого координатора в силу своего монопольного положения на рынке продолжает играть ОАО "РЖД", что является объективно необходимым, поскольку технологическое управление предполагает централизацию управления режимами, ремонтом и развитием системы, в связи с чем в такой системе изначально нет конкуренции, а работой объединения управляет диспетчер <25>. -------------------------------- <24> www. fas. gov. ru/community-councils/ community-protocols_86.php. <25> См. пример реформирования электроэнергетики: Журавлев В. Г., Журавлев Г. В. Государственное управление в условиях рынка. Проблемы менеджмента. М., 2004. С. 171 - 193.

Государство продолжает воспринимать перевозчика как государственную структуру и регулировать транспортные отношения как хозяйствующий субъект. Так, транспортное законодательство за отдельные нарушения со стороны контрагентов перевозчика предусматривает взыскание платы за пользование вагонами (контейнерами), сбора за хранение выгруженных вагонов (контейнеров) или возмещение затрат на выполнение не выполненных контрагентом работ (ст. ст. 39, 43, 47, 94, 103 УЖТ РФ) <26>, но не взыскание штрафов или убытков. Предусмотренная законом неустойка при нарушении транспортных обязательств исчисляется не кратно провозной плате и прочим платежам, а из расчета минимального размера оплаты труда. Фиксация нарушения обязательства производится зачастую только средствами самого перевозчика <27>. В то же время при всем обилии описаний ответственности контрагента перевозчика в действующем законодательстве единственный крупный перевозчик фактически не может воспользоваться этими нормами, поскольку они рассчитаны на перевозчика - владельца подвижного состава, каковым ОАО "РЖД" уже не является. -------------------------------- <26> Сбор за непредъявление грузов к перевозке не является мерой имущественной ответственности и подлежит списанию независимо от предъявления штрафа за невыполнение поданной заявки (п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 06.10.2005 N 30). <27> См.: Правила оформления и взыскания штрафов при перевозках грузов железнодорожным транспортом, утвержденные Приказом МПС России от 18.06.2003 N 43; Правила составления актов при перевозках грузов железнодорожным транспортом, утвержденные Приказом МПС России от 18.06.2003 N 45.

Главной целью любой грузоперевозки является перемещение груза. Грузовладелец стремится направить свои грузы в регионы, в которых спрос обещает ему наибольшую выгоду. Сдерживающий барьер на данном пути - трансакционные издержки, большую часть которых составляет железнодорожный тариф. Регулирование государством ставки и состава железнодорожного тарифа не столько стандартизирует деятельность железнодорожной монополии <28>, сколько создает дискриминацию того или иного региона производства и потребления: структура платы за пользование российской железнодорожной инфраструктурой (оплата ниток графика, амортизационные расходы, плата за сопутствующие услуги связи и пр.) с дореволюционного времени <29> продолжает зависеть не от категории пути и загрузки линии направления или типа подвижного состава, а от тарифного класса груза. -------------------------------- <28> Положение о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 05.08.2009 N 643; Прейскурант N 10-01, утвержденный Постановлением ФЭК России от 17.06.2003 N 47-т/5; Правила применения ставок и сборов, утвержденные Постановлениями ФЭК России от 19.06.2002 N 35/12, N 35/15; Приказ ФЭК России от 11.12.2009 N 368-т/6 "Об индексации тарифов, сборов и платы на грузовые железнодорожные перевозки". <29> Витте С. Ю. Принципы железнодорожных тарифов по перевозке грузов // Закон. 2008. N 7. С. 251.

Тарификация транспортных услуг и установление практически за все нарушения на транспорте законной неустойки, кратной минимальному размеру оплаты труда, привели к возможности взимания предварительной платы за предстоящие перевозки и возможные штрафы, которые может рассчитать сам грузоотправитель исходя из его собственной заявки на перевозку. В отсутствие возможности включения в тарифы общехозяйственных расходов <30> государством для поддержания постоянного функционирования железнодорожной инфраструктуры законодательно сформулирована обязанность авансирования грузоперевозок (ст. 30 УЖТ РФ) с возможностью перераспределения данных средств на непрерывное финансирование всего перевозочного процесса. -------------------------------- <30> Решением ВАС РФ от 01.07.2011 N ВАС-5095/11 п. 2.7.1 Правил применения сборов за дополнительные операции, связанные с перевозкой грузов на федеральном железнодорожном транспорте (Тарифное руководство N 3), утвержденных Постановлением ФСТ России от 19.06.2002 N 35/15, признан недействующим в части, устанавливающей ежесуточную плату сбора за пользование железнодорожным путем необщего пользования, вне зависимости от количества выходов локомотива. Взимание такого тарифа объяснялось необходимостью содержания железнодорожных путей, в том числе в период отсутствия подачи и уборки вагонов, поскольку тарифы на грузоперевозки не обеспечивают компенсацию этих затрат.

Для выполнения задачи перекрестного финансирования была введена специфичная система расчетных отношений <31>, которая строилась на авансировании будущих перевозок и возможных штрафов посредством внесения средств на банковские доходные счета МПС России (ранее МПС СССР) и учета этих платежей на лицевых счетах клиентов в Технических центрах по обработке перевозочных документов (ТехПД). С упразднением МПС России и закрытием его доходных банковских счетов исчезла расчетная (платежная) составляющая такой системы. Центры фирменного транспортного обслуживания ОАО "РЖД", через которые теперь проходят бухгалтерские операции клиентов-плательщиков на основании договоров об организации расчетов, являются структурными подразделениями ОАО "РЖД" <32> - самого перевозчика, который не является оператором платежной системы (по терминологии ст. 3 Федерального закона от 27.06.2011 N 161-ФЗ "О национальной платежной системе"). Однако сложившаяся система продолжает существовать наряду с банковской и воспринимается судебной практикой: грузоотправитель (грузополучатель) вправе по своему выбору предъявить к перевозчику требование о взыскании соответствующей суммы либо об обязании перевозчика внести соответствующие изменения в записи на лицевом счете в ТехПД (теперь ЦФТО) <33>. -------------------------------- <31> Положение о порядке проведения операций по доходным счетам МПС, утвержденное Банком России и МПС России 25.03.1994 N 82/ЦФ-244. <32> Пункт 1 Положения о Центре фирменного транспортного обслуживания, утвержденного Приказом ОАО "РЖД" от 08.05.2009 N 8129. <33> Пункт 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 06.10.2005 N 30.

Парадокс, но до 2005 г., еще при существовании банковской составляющей операций через ТехПД, арбитражными судами не признавалась возможность взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами, которые были неправомерно списаны перевозчиком со счетов клиентов-плательщиков, соответственно, возникшие обязательства ранее не считались денежными. У перевозчика осталось право не исполнять принятую заявку на перевозку, если грузоотправитель не оплатил провозные платежи за предыдущую перевозку грузов по ранее принятой и реализованной перевозчиком заявке. Перевозчик может "наказать" грузоотправителя за нарушение иного обязательства <34>. Такие меры являются излишними при наличии иных законодательно закрепленных возможностей перевозчика (право удержания груза до полного расчета, взимание платы за пользование вагонами при ответственном простое, начисление процентов за пользование чужими средствами). -------------------------------- <34> Т. Е. Абова справедливо указывает на абсурдность данной ситуации (Абова Т. Е. Правовое регулирование отношений перевозки: проблемы и пробелы // Закон. 2008. N 7. С. 11).

Использование принудительного авансирования как способа покрытия издержек от социальной и стратегической нагрузки железной дороги не отвечает принципам свободного гражданского оборота. Главным результатом реформирования, своеобразной точкой невозврата к прежнему стилю регулирования российской транспортной промышленности стало создание на основе государственного железнодорожного производства частной компании, которая действует в гражданском обороте исключительно в собственных интересах (для извлечения прибыли) как равноправный с иными хозяйствующий субъект. Однако государство, будучи властным субъектом, продолжает оставаться участником перевозочных общественных отношений через бюджетное финансирование проектов модернизации железных дорог, дотации убыточных направлений железнодорожных перевозок, межправительственные договоренности о международном грузовом сообщении на конкретных линиях и пр. Все перечисленное чуждо гражданскому праву с его юридическим равенством хозяйствующих субъектов, в число которых входят и публичные образования, осуществляющие свои права и законные интересы преимущественно посредством сделок. Происходящая вопреки частноправовым принципам регулирования социализация гражданского права приводит не столько к деградации этой отрасли права, сколько к возврату советской системы взаимодействия с хозяйствующими субъектами с ее распределительной справедливостью <35>. -------------------------------- <35> "Справедливость структур (arrangements), оказывающих влияние на распределение соответствующих выгод между индивидами" (Фелпс Э. С. Распределительная справедливость // Экономическая теория / Под ред. Дж. Итуэлла, М. Милгейта, П. Ньюмена; Науч. ред. В. С. Автономов. М., 2004. С. 205).

Социализация гражданского права показывает установление государством исключений для самого себя как хозяйствующего субъекта, что неприемлемо в правовом государстве. За свои социальный и военный заказы государство как равный субъект гражданского права должно платить на основании соглашения с таким же равным субъектом - перевозчиком и (или) владельцем инфраструктуры <36>, а не ставить их в ситуацию, когда основной проблемой для них является "сокращение бюджетного финансирования" <37>, а "активное вовлечение государственных финансовых ресурсов в экономику страны" считается "одним из важнейших условий экономического роста" <38>. Облачение всего объема бюджетного дотирования железнодорожной отрасли в правовые формы (гражданско-правовой или любой иной договор, например административный <39>) создаст понятный механизм взаимодействия государства с частными перевозчиками, что будет способствовать появлению на рынке транспортных услуг конкурентоспособных перевозчиков. На создание класса последних и направлено сегодня реформирование. -------------------------------- <36> См.: Целевая модель рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2015 года // Проект ОАО "РЖД" и "McKinsey & Company". М., 2009 // www. economy. gov. ru. <37> Проблемы формирования государственной политики транспортной безопасности // В. И. Якунин, С. С. Сулакшин, А. В. Головистиков и др. М., 2006. С. 52, 53. <38> Якунин В. И. Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития. М., 2006. С. 74. <39> См.: Балицкая Н. В. Административный договор как форма публичного управления в сфере организации услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования: региональный аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 10, 36.

Вместе с тем существование естественных монополий само по себе не может быть оценено ни положительно, ни отрицательно, поскольку является следствием государственной экономической политики. Негативный исторический опыт СССР не дает оснований однозначно отвергать монополию и любыми средствами стремиться к конкуренции, поскольку монополия и конкуренция - это лишь инструменты достижения общего блага. Иной вопрос: выбор государства должен быть воплощен в правовых формах, установленных им для всех хозяйствующих субъектов. Однако, как показывает опыт мирового реформирования железнодорожного транспорта, в большинстве случаев вертикальное разделение инфраструктуры и перевозки приводит к убыточности отрасли <40>, следовательно, к неизбежным бюджетным дотациям как искусственной замене гражданско-правовых сделок. Советский территориальный принцип построения работы железнодорожной отрасли (горизонтальная интеграция инфраструктуры и перевозки) <41> естествен не только для организации единой ритмичной хозяйственной модели железнодорожного транспорта, но и для поддержания целостности регионов, объединенных в федерацию, уже не с помощью советского планового распределения благ, а посредством имеющихся гражданско-правовых механизмов. -------------------------------- <40> См.: Мировой опыт реформирования железных дорог / Ю. З. Саакян, О. Г. Трудов, В. Б. Савчук и др. М., 2008. <41> Орданский М. С. Проблемы гражданской правосубъектности предприятий железнодорожного транспорта на современном этапе: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1985. С. 32.

Название документа