О значении нормативов градостроительного проектирования в градостроительных правоотношениях

(Жигачев А. В.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2012)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

О ЗНАЧЕНИИ НОРМАТИВОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ

В ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 октября 2012 года

А. В. ЖИГАЧЕВ

Жигачев Александр Викторович, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса ФГБОУ ВПО "Саратовский государственный университет им. Н. Г. Чернышевского", практикующий юрист.

Нормативы градостроительного проектирования (далее - НГП) являются важнейшими документами в градостроительных правоотношениях. В частности:

- согласно п. 2 ст. 20, п. 3 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) региональные и (или) местные НГП учитываются при подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района и при подготовке проектов генеральных планов поселений и городских округов;

- в соответствии с п. 10 ст. 45 ГрК РФ требования НГП являются обязательными при подготовке документации по планировке территории (в т. ч. проекта планировки территории, проектов межевания территорий, градостроительных планов земельных участков).

Соответственно, при рассмотрении потенциальных инвестиционных проектов застройщики в обязательном порядке должны заблаговременно учитывать требования НГП.

Однако, как показала практика, содержание и сам статус НГП не всегда однозначны, что порождает в градостроительных правоотношениях множество спорных вопросов. Кроме того, не всегда просто соотнести региональные и местные НГП (сквозь призму установленной законодательством исключительной компетенции региональных и местных властей).

Рассмотрим некоторые актуальные правовые аспекты применения НГП. В качестве примера будем ориентироваться на конкретные документы различных регионов Российской Федерации.

Итак, ГрК РФ предусматривает утверждение региональных и местных НГП. Региональные НГП утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и действуют на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 7 ГрК РФ). Местные НГП - НГП поселений, межселенных территорий, городских округов - утверждаются соответственно органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов и относятся к вопросам местного значения (ст. 8 ГрК РФ, пп. 20 п. 1 ст. 14, пп. 26 п. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Содержание НГП в действующем законодательстве определяется весьма неконкретно. Согласно п. 4 ст. 24 ГрК РФ региональные и местные НГП содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной, транспортной инфраструктур, благоустройства территории). Таким образом, исходя из данной нормы ГрК РФ, можно предположить, что в региональных и местных НГП должны содержаться требования (параметры) по следующим вопросам:

а) плотность застройки территорий;

б) плотность сети автомобильных дорог;

в) плотность сети общественного пассажирского транспорта;

г) расчетные показатели потребности в территориях для:

- хранения индивидуального автомобильного транспорта;

- размещения административно-управленческих объектов;

- размещения объектов физкультурно-оздоровительного назначения;

- размещения объектов торговли и общественного питания;

- размещения объектов почтовой и иной связи;

- размещения объектов коммунального и бытового обслуживания;

- размещения объектов здравоохранения и социального обслуживания, образования и культуры;

- размещения объектов для отдыха и досуга населения;

д) расчетные показатели потребности в озелененных территориях;

е) расчетные показатели пешеходной и транспортной доступности объектов системы образования, объектов медицинского, социального, культурного обслуживания населения, объектов физической культуры и спорта;

ж) расчетные показатели обеспеченности жителей энерго-, тепло-, газоснабжением, водоснабжением и водоотведением;

и т. п.

Утверждение региональных НГП осуществляется с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 24 ГрК РФ). Утверждение местных НГП осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий. При этом не допускается утверждение местных НГП, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных НГП (п. 6 ст. 24 ГрК РФ).

В судебной практике можно обнаружить ряд позиций по вопросу о содержании НГП.

Так, ФАС Уральского округа в Постановлении от 19.09.2011 N Ф09-5541/11 по делу N А50-6969/11 признал законными и допустимыми установленные администрацией города Перми НГП в части обеспечения проектируемых жилых зданий объектами, предназначенными для постоянного хранения легковых автомобилей. Суд указал, что местные НГП для города Перми определяют требования к обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека (к которым в том числе относится обеспеченность проектируемых жилых зданий объектами, предназначенными для постоянного хранения легковых автомобилей), соответственно данные НГП утверждены в соответствии с ГрК РФ и иным законодательством. В связи с этим суд отказал заявителю в удовлетворении требования о признании данных НГП недействующими.

В другом случае суд, признавая обоснованными требования истца об устранении препятствий в пользовании жилым домом и земельным участком, применил положения региональных НГП для Калужской области, устанавливающие допустимые параметры и характеристики ограждений на границе с соседним земельным участком, указав, что такие НГП приняты в пределах компетенции, предоставленной ГрК РФ региональным органам власти (см. решение Калужского районного суда Калужской области от 05.07.2011, Определение Калужского областного суда от 06.10.2011 по делу N 33-2663/2011).

А вот государственные стандарты (и призванные заменить их технические регламенты), равно как и строительные нормы и правила и иные подобные нормы технического характера, НГП устанавливать не могут. Это исключительная компетенция федерального уровня государственной власти (п. "р" ст. 71 Конституции РФ, п. 3 ст. 6 ГрК РФ, ст. 4 Федерального закона "О техническом регулировании"). Региональные и местные органы власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера. Так, в частности, по одному из дел суд признал противоречащими законодательству и недействующими региональные нормы Рязанской области, устанавливающие обязательные стандарты (нормативы) по проектированию и строительству автозаправочных станций на территории области, посчитав их нормативным актом технического регулирования (см. Определение Рязанского областного суда от 24.07.2007, Определение Верховного Суда РФ от 26.09.2007 N 6-Г07-8).

Значительный практический интерес имеет вопрос о том, могут ли устанавливать региональные НГП предельную этажность коммерческой и иной застройки в различных населенных пунктах соответствующего региона.

Для застройщиков вопрос об этажности возводимого здания зачастую является решающим, поскольку от этого нередко напрямую зависит положительный экономический результат строительного проекта (особенно в тех случаях, когда на застройщика возложены дополнительные обязательства по сносу и расселению предшествующей застройки, либо по предоставлению части помещений возводимого здания в публичную собственность; такие обязательства существенно увеличивают расходы застройщика).

Практика показала, что региональные власти в некоторых регионах стремятся "взять под свой контроль" предельную этажность в населенных пунктах региона, включая соответствующие требования в региональные НГП.

Так, например, обстоит дело в одном из самых застраиваемых в настоящее время регионов - Московской области.

Постановлением Правительства Московской области от 16.01.2012 N 24/54 утверждены региональные НГП для Московской области, устанавливающие в том числе максимальную этажность жилых и нежилых зданий во всех без исключения населенных пунктах Московской области (таблица N 1 раздела I). При этом предусмотренная максимальная этажность является достаточно "скромной", в связи с чем застройщики восприняли данные региональные НГП весьма болезненно. Так, для таких городов Подмосковья, как Химки, Мытищи, Люберцы, Одинцово, максимальная этажность жилых и нежилых зданий установлена в 17 этажей, а, например, для таких, как Наро-Фоминск, Дмитров, Дубна, - и вовсе в 12 этажей (при этом, следует учитывать, что при определении этажности надземной части жилого дома в число этажей включаются все надземные этажи, в том числе технический, мансардный и цокольный, если верх его перекрытия находится выше средней планировочной отметки земли не менее чем на 2 м - примечание 1 к таблице N 1 раздела I региональных НГП Московской области, приложение 1 (обязательное) к Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утв. Приказом Минземстроя РФ от 04.08.1998 N 37).

Но вправе ли региональные НГП устанавливать такие императивные требования? На наш взгляд, вопрос совсем не однозначный.

Во-первых, как было указано выше, согласно п. 4 ст. 24 ГрК РФ предназначение НГП состоит в установлении минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека. Но этажность застройки, как правило, сама по себе не влияет на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Да, есть индивидуальные особенности конкретных районов (кварталов) некоторых населенных пунктов, при которых повышенная этажность может вызвать некоторые "неудобства" (например, в связи с плотностью застройки), но в любом случае, по нашему мнению, региональные НГП не должны устанавливать общий предел по этажности для целых групп, для всех без исключения населенных пунктов, без учета таких индивидуальных особенностей.

Во-вторых, и это главный довод, согласно ГрК РФ предельные параметры разрешенного строительства, в том числе предельная этажность, должны указываться вовсе не в НГП, а в одном из разделов правил землепользования и застройки - в градостроительном регламенте, который утверждается представительным органом соответствующего местного самоуправления (п. 6 ст. 30, ст. 38 ГрК РФ). При этом согласно пп. 3 п. 1, пп. 3 п. 2, пп. 3 п. 3 ст. 8 ГрК РФ, пп. 20 п. 1 ст. 14, пп. 26 п. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил землепользования и застройки (а соответственно, и градостроительного регламента) отнесено к вопросам местного значения. А согласно ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ вопросы местного значения органы местного самоуправления решают самостоятельно. Таким образом, установление в региональных НГП максимальной этажности жилых и нежилых зданий для всех населенных пунктов соответствующего региона - это вторжение региональных властей в сферу компетенции местных властей.

В-третьих, многие из городов Подмосковья уже застроены жилыми и нежилыми зданиями с более высокой (по сравнению с действующими в настоящее время требованиями региональных НГП Московской области) этажностью.

Соответственно, полагаем, региональные НГП не вправе устанавливать максимальную этажность жилых и нежилых зданий для всех без исключения населенных пунктов соответствующего региона (т. е. такие требования могут устанавливаться только "точечно", когда это объективно обусловлено индивидуальными особенностями конкретных районов (кварталов) некоторых населенных пунктов и направлено на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека).

Подводя итог, еще раз подчеркнем огромное значение региональных и местных НГП в градостроительных правоотношениях. Однако, как показывает практика, к сожалению, данные документы не всегда безупречны с точки зрения своего правового содержания (об этом свидетельствует и судебная практика), в связи с чем их следует оценивать сквозь призму требований и положений федерального законодательства.

Название документа