Тенденции развития законодательства о предоставлении прав на земельные участки

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

Д. Л. МАЛЬЦЕВ

Мальцев Д. Л., аспирант кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии.

Отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются одним из видов земельных отношений, выступающих предметом земельного права. Под земельными отношениями, исходя из п. 1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации <1>, понимаются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. -------------------------------- <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (далее - ЗК РФ) // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2001. N 44. Ст. 4147.

Земельные отношения представляют собой комплекс имущественных и управленческих общественных отношений. Отсюда особенность предмета земельного права: с одной стороны, земельные имущественные отношения регулируются нормами гражданского и земельного законодательства; с другой - когда земля выступает объектом управления со стороны государства, применяется административный метод регулирования <2>. -------------------------------- <2> См.: Земельное право: Учеб. / Под ред. С. А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. С. 6.

Отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются комплексом имущественных и управленческих отношений, в связи с чем под предметом правового регулирования предоставления прав на земельные участки можно понимать объективно обособленную группу земельных имущественных и управленческих отношений, возникающих на основе земельно-правовых норм. Существует ряд объяснений тому, что земельным законодательством для приобретения прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены особые правила. Во-первых, при переходе прав на земли к частным лицам неизбежно сокращается площадь земель, находящихся в публичной собственности. Во-вторых, в России не завершена земельная реформа, происходит становление новых и отказ от не отвечающих современным реалиям правовых институтов, поэтому большое число земельных участков переходят из государственной или муниципальной собственности в особом порядке. Важно учитывать, что отношения по предоставлению прав на земельные участки представляют собой достаточно сложный комплекс связей, действий и их последствий. Так как эти отношения фактически регулируются нормами земельного, административного, гражданского законодательства, важно определить - в каком случае какие нормы подлежат применению. Следует согласиться с А. Л. Корнеевым, который отмечает, что нет необходимости включать в структуру земельного права нормы, регулирующие отношения, которые основаны на частном интересе. Нет смысла в рамках земельного права создавать теорию сделок, которая сформировалась и апробирована в гражданском праве, следует использовать разработки цивилистов в области вещных и обязательственных прав, в том числе прав на землю <3>. -------------------------------- <3> См.: Корнеев А. Л. Сделки с земельными участками: Учебное пособие. М.: ОАО "Издательский Дом "Городец", 2006. С. 33 - 34.

Федеральным законом от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации" <4> были внесены изменения в законодательство, регулирующее земельные отношения. Федеральное законодательство приведено в соответствие с понятийным аппаратом ЗК РФ, внесены существенные изменения в гражданское законодательство: приведены в соответствие с ЗК РФ нормы о порядке распоряжения земельными участками, находящимися у граждан на праве пожизненного (наследуемого) владения, о круге лиц, имеющих право обладать земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, и т. д. -------------------------------- <4> См.: Российская газета. 2007. 4 июля.

До принятия вышеуказанного Федерального закона в юридической литературе не раз обращалось внимание на устраненные этим Законом противоречия между земельным и гражданским законодательством <5>, что не могло не отразиться на дискуссии о соотношении норм земельного и гражданского права. Тем не менее законодатель подтвердил, что при решении земельных вопросов следует обращаться к земельному законодательству и лишь при наличии пробелов в нем можно привлекать нормы Гражданского кодекса в силу однородности земельных имущественных отношений и гражданских отношений <6>. -------------------------------- <5> См.: Постатейные комментарии к Земельному кодексу РФ и Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Отв. ред.: д. ю.н., проф. Г. Е. Быстров, д. ю.н., проф. Б. Д. Клюкин. М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ"; ИНФРА-М, 2002. С. 133. <6> Цит. по: Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. N 2. С. 49.

Порядок предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должен регулироваться нормами земельного права, и лишь в некоторых случаях применяться могут нормы гражданского права. Нормы о предоставлении прав на земельные участки носят публичный характер и опосредуют административный (внерыночный) оборот земельных участков. Предмет правового регулирования служит материальным критерием разграничения норм права, определяет круг отношений, на которые право воздействует. Метод правового регулирования представляет собой совокупность приемов, способов, средств воздействия права на общественные отношения <7>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <7> См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 399.

Правовое регулирование отношений по предоставлению прав на земельные участки является последствием применения как административно-правового, так и гражданско-правового метода. Названные методы дополняют друг друга и направлены на установление материальных прав на земельные участки. Сочетание обоих методов можно охарактеризовать как комплексный метод регулирования, объективно обусловленный процессом реформирования земельных отношений, объектом которых выступает земля как природный объект и одновременно как объект недвижимости. Правовое регулирование отношений по предоставлению прав на земельные участки обеспечивается совокупностью норм, которые регулируют материально-правовые отношения, устанавливающие права и обязанности субъектов земельных отношений, и процессуально-правовых норм, регламентирующих деятельность, связанную с выполнением норм материальных. Материальные нормы о предоставлении прав на земельные участки не могут быть реализованы без процессуальных норм. В этом смысле процессуальные нормы играют "служебную роль", поскольку устанавливают процедуру, которой подчиняется деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в отношениях по предоставлению прав на земельные участки. Таким образом, отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, выступают как совокупность материальных и процессуальных земельных отношений, включающих в себя отношения по формированию объекта права - земельного участка и отношения по предоставлению права на сформированный земельный участок. Предоставление земельного участка и предоставление права на земельный участок соотносятся между собой как реальное фактическое отношение и правовое отношение, которые неразрывно связаны друг с другом. Взаимозависимость между этими категориями выражается в том, что предоставление земельного участка не может быть произведено без предоставления права на него и, наоборот, предоставление права на земельный участок без последующего фактического выделения участка не влечет возникновения реального земельного отношения. По мнению автора, нормы, регулирующие предоставление прав на земельные участки, образуют самостоятельный институт земельного права, который определяет основания, условия и порядок предоставления земельных участков и имеет целью обеспечение государственной функции распределения и перераспределения земель. Вместе с тем заслуживает поддержки позиция, согласно которой правовое регулирование порядка предоставления прав на земельные участки нуждается в унификации <8>. Причем унифицировать необходимо по большей части именно процессуальные нормы, так как причины, по которым земля предоставляется, а также целевое назначение земель незначительно влияет на объем юридического состава предоставления прав на землю. -------------------------------- <8> См.: Иконицкая И. А. Земельный кодекс РФ: проблемы теории и практики (Материалы конференции) // Государство и право. 2002. N 9. С. 77 - 88.

Процедура предоставления прав на земельные участки не должна включать в себя процедуру по формированию объекта права - земельного участка ввиду различия в методах правового регулирования этих процедур, их целях и принципах. Исключение норм о формировании земельных участков из института предоставления прав на земельные участки позволит унифицировать нормы, регулирующие порядок предоставления прав на земельные участки. Результатом унификации должна стать совокупность материальных и процессуальных норм, регулирующих все возможные случаи предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В настоящее время отсутствует общий порядок предоставления прав на земельные участки. Предоставление земель производится различно для разных ситуаций. В качестве примера можно отметить, что даже в самом ЗК РФ, в частности в ст. 31, 32, 34, порядок предоставления прав на земельные участки существенно различается. Процессуальные нормы о предоставлении земель для ведения садоводства и огородничества можно найти в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" <9>. Порядок предоставления земельных участков из состава земель лесного фонда регулируется как ЗК РФ, так и Лесным кодексом РФ <10>. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801. <10> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Действующее законодательство о предоставлении прав на земельные участки позволяет некоторым образом обобщить процедуры предоставления земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и провести классификацию этих процедур. Критерием классификации выступает момент предоставления земельного участка в фактическое владение и пользование приобретателя права. Во-первых, основной является процедура, при которой сначала предоставляется право на земельный участок, а потом происходит фактическое предоставление земельного участка (предлагается условно именовать этот вид "первичным предоставлением"). Во-вторых, особое место в земельном законодательстве отводится группе норм, регулирующих процедуру предоставления прав на земельные участки, которые находятся в фактическом владении и пользовании приобретателей права и а) не были оформлены в установленном порядке (оформление права) или б) уже были предоставлены приобретателям права до вступления в силу ЗК РФ на таком праве, на котором эти лица не могут владеть участком после вступления в силу ЗК РФ (переоформление права). Вышеуказанные процедуры предоставления прав на земельные участки объединяет наличие в их юридическом составе такого юридического факта, как решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении права на земельный участок. Правовое регулирование предоставления прав на земельные участки находит свое внешнее выражение в системе законодательства, являющейся формой существования права в объективном смысле. Термин "законодательство" четкого определения не имеет. Существует несколько подходов к определению его значения. Под законодательством в узком смысле понимается упорядоченная совокупность законов <11>. Иногда термином "законодательство" обозначают законы и иные нормативные правовые акты законодательного органа. -------------------------------- <11> См.: Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., 1961.

Под законодательством в широком смысле понимается совокупность всех нормативных правовых актов разного уровня: федерального и регионального. Эта позиция проводится в Конституции Российской Федерации <12>, основных законах субъектов РФ. Такое понимание законодательства является в науке традиционным <13> и позволяет рассматривать законы в единстве и взаимосвязи с подзаконными актами. -------------------------------- <12> См.: Российская газета. 1993. 25 дек. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <13> См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 418.

Фундамент для формирования и развития земельного права составляет Конституция Российской Федерации. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Это конституционное положение гарантирует земельные права и свободы граждан от возможного нарушения и ограничения нормами действующего законодательства. Статья 72 Конституции РФ относит земельное законодательство и вопросы владения, пользования и распоряжения землей к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что ставит вопрос о разграничении компетенции между ними. Как отмечает В. В. Солдатенков, решение данного вопроса имеет два аспекта - содержательный, т. е. определение круга отношений, подлежащих урегулированию на соответствующих уровнях, и формальный - о форме законодательных актов, принимаемых на федеральном и региональном уровнях <14>. Что касается формы нормативных актов, то согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов. -------------------------------- <14> См.: Солдатенков В. В. Правовое регулирование купли-продажи прав аренды земельных участков по конкурсу в городе Москве. Автореферат дис. ... к. ю.н. М., 2001.

Под словом "ведение" понимается сфера деятельности, а "совместно" означает вместе <15>. Понятие "предмет ведения" наряду с понятием "полномочия" в юридической науке является элементом понятия "компетенция". Компетенция государственного органа понимается как совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. К предметам ведения относятся "вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть" <16>. -------------------------------- <15> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 71, 741. <16> Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 160.

Таким образом, содержательный аспект разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов базируется на положениях, согласно которым условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3 ст. 36 Конституции РФ), а установление правовых основ единого рынка и гражданское законодательство относятся к исключительному ведению РФ (ст. 71 Конституции РФ). Кроме того, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство в целом. Из толкования первого положения могут следовать два вывода: во-первых, в совместном ведении находится деятельность по владению, пользованию и распоряжению землей, т. е. по осуществлению всех правомочий собственника; во-вторых, в совместном ведении находится правовое регулирование осуществления указанных правомочий, что дублирует второе положение. Основным федеральным законодательным актом, регулирующим земельные отношения, является Земельный кодекс РФ, который провозглашает основные принципы земельного законодательства; определяет объекты, содержание и круг участников земельных отношений, их права и обязанности; полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в области земельных отношений; определяет цели и содержание охраны земель; основания возникновения, изменения, прекращения и ограничения вещных и обязательственных прав на землю; раскрывает содержание основных функций управления в сфере использования и охраны земель; определяет основу правового режима всех категорий земель РФ и т. д. Земельный кодекс РФ регулирует отношения в сфере предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Нормы, непосредственно относящиеся к предоставлению прав на земельные участки, содержатся в главе V ЗК РФ "Возникновение прав на землю". Полномочиями по предоставлению земельных участков из государственной или муниципальной собственности обладают органы государственной власти или местного самоуправления в пределах предоставленной им компетенции в соответствии со ст. 9 - 11 ЗК РФ и иными нормативными актами. Понятие "земельное законодательство", используемое в ЗК РФ, включает не только специальные нормы, регулирующие отношения в области использования и охраны земли, в том числе нормы о предоставлении земельных участков, но и акты смежных отраслей законодательства, содержащих нормы земельного права. Основой такого понимания земельного законодательства является положение ч. 2 п. 1 ст. 2 ЗК РФ, которое исходит из того, что поскольку отрасль законодательства может быть шире, чем отрасль права, постольку нормы, закрепленные гражданским, административным, градостроительным, лесным, водным, горным, аграрным, экологическим законодательством, регулирующие отдельные земельные отношения, могут рассматриваться в качестве норм земельного права. Период времени, прошедший после принятия Земельного кодекса РФ, характеризуется существенным обновлением федерального законодательства. Были приняты новые кодифицированные отраслевые акты, такие, как Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года <17>, Жилищный кодекс РФ <18>, введенный в действие с 1 марта 2005 г., Водный <19> и Лесной кодексы РФ, вступившие в силу с 1 января 2007 г. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. <18> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14. <19> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Необходимо особо выделить массив законодательных актов, которые содержат переходные положения и регламентируют отношения по предоставлению прав на земельные участки в порядке упрощенного оформления или переоформления. Основным актом в этой сфере выступает Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" <20>, установивший, что права на землю, не предусмотренные ЗК РФ, подлежат переоформлению со дня введения в действие ЗК РФ, определившего особенности оформления в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, а также граждан, имеющих в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами. -------------------------------- <20> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

Особенности оформления прав на земельные участки под многоквартирными жилыми домами установлены Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <21>, призванным гарантировать возникновение права общей долевой собственности на такие земельные участки. -------------------------------- <21> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15.

Важнейшим переходным актом является Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" <22>, так называемый Закон о дачной амнистии, который вступил в силу 1 сентября 2006 г. Он упрощает процедуру оформления в собственность земельных участков, предоставленных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства. Данный Закон внес значительные изменения в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса РФ" и Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <23>, призванные обеспечить права граждан на используемые ими земельные участки. -------------------------------- <22> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881. <23> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Помимо описанных законодательных актов земельные отношения на федеральном уровне регулируются подзаконными нормативными правовыми актами, устанавливающими основные требования к процедурам продажи государственного и муниципального имущества, в том числе земельных участков, регламентируют процедуры отчуждения государственных и муниципальных земельных участков. Таким образом, анализ федерального законодательства в сфере предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, позволяет прийти к выводу о наличии двух групп норм. Первая группа регулирует собственно первичное предоставление прав на земельные участки, т. е. переход земель от публичного собственника к частному. Вторую группу составляют нормы, являющиеся по своей сути переходными, призванными обеспечить переход права на земельные участки от государства к частным лицам в условиях, когда последние являются фактическими пользователями этих участков, - общий порядок предоставления прав в этом случае не применяется. Данные нормы выносятся законодателем "за скобки", они содержатся в основном в так называемых вводных законах либо в специально принимаемых актах. Нормативно-правовые акты, регулирующие порядок предоставления прав на земельные участки, выражают взаимодействие материальных и процессуальных норм. Правовое регулирование предоставления прав на землю занимает важное место в системе государственно-правового воздействия на общественные отношения. Эффективность правового регулирования выражается в соотношении между результатами правового регулирования и стоящей перед ним целью - установление субъективного материального права на землю.

------------------------------------------------------------------

Название документа