Эволюция развития института защиты прав потребителей в России (исторический и нормативно-правовой аспекты)

ЭВОЛЮЦИЯ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В РОССИИ (ИСТОРИЧЕСКИЙ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТЫ)

О. С. ЧУРОЧКИНА

Чурочкина Олеся Сергеевна, начальник юридического отдела Ростовского филиала коммерческого банка "РОСЭНЕРГОБАНК" (ЗАО), соискатель Южного федерального университета по специальности 12.00.03 "Гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право".

В статье рассмотрен исторический аспект возникновения и развития института защиты прав потребителей в России, исследованы основные федеральные акты, регулирующие вопросы правового регулирования в сфере защиты прав потребителей, проведен анализ изменений и дополнений в Федеральный закон "О защите прав потребителей" с 1992 г. и рассмотрена их связь с изменением общественного строя России.

Ключевые слова: историческое развитие института защиты прав потребителей, законодательство в сфере защиты прав потребителей, анализ изменений нормативно-правовых актов.

Evolution of the institute for the protection of the rights of consumers in Russia (historical and legal aspects) O. S. Churochkina

In the article the historical aspect of the emergence and development institute for the protection of the rights of consumers in Russia, the main federal acts, regulating the issues of legal regulation in the sphere of protection of the rights of consumers, the analysis of changes and additions to the Federal law "On protection of the rights of consumers" since 1992 and considered their relationship with the changes of the social system of Russia.

Key words: historical development institute of consumer protection, legislation in the sphere of protection of the rights of consumers, the analysis of changes in the normative-legal acts.

Понятие "потребитель" берет свои истоки из положений экономической теории, которая оперировала им с момента своего появления. Впервые основные права потребителей были определены в Специальном послании о защите прав потребителей Джона Ф. Кеннеди Конгрессу США 15.03.1961, в котором признавались их права на информацию, на безопасность, на выбор, быть услышанным. Всемирная компания союзов потребителей (Custemer International - CI) дополнила список прав потребителей следующими категориями: на возмещение ущерба, на потребительское образование, на удовлетворение базовых потребностей, на здоровую окружающую среду. В общем смысле защита прав потребителей - комплекс мер, реализуемых государством и направленных на регулирование общественных отношений, возникающих между приобретателем (физическим лицом, приобретающим продукт или услугу для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с предпринимательской деятельностью) и субъектом предпринимательской деятельности: изготовителем, исполнителем, продавцом и включающих в себя: установление конкретных прав потребителей; формы возможных нарушений прав и механизм их защиты; ответственность за нарушение прав потребителей. В законодательстве советского периода такие понятия, как "приобретатель", "защита прав потребителей", или вообще не применялись в нормативном лексиконе, либо употреблялись преимущественно в социально-экономическом или бытовом понимании, не определяя специального статуса граждан-потребителей товаров и заказчиков услуг. Законодательство о защите прав потребителей как отрасль права возникло в России сравнительно недавно - в начале 1990-х гг. До этого регулирование отношений по удовлетворению потребностей граждан осуществлялось в основном нормами кодифицированного гражданского законодательства, предназначенными для установления общих норм и призванными служить базой для специального законодательства. В частности, ст. 246 ГК РСФСР 1964 г. "Права покупателя в случае продажи ему вещи ненадлежащего качества", ст. 364 ГК РСФСР "Права заказчика в случае нарушения договора подрядчиком". Поэтому в нормативных актах традиционно не учитывалась специфика взаимоотношений потребителей с организациями сферы обслуживания. Некоторые виды фактически существовавших договоров вообще не укладывались в рамки действовавшей классификации гражданско-правовых соглашений. Кроме того, в законодательстве отсутствовала система специальных гарантий охраны прав граждан при заключении договоров, направленных на обслуживание их потребностей. Еще одной особенностью правового регулирования данной области отношений являлась множественность подзаконных актов, регламентировавших отдельные сферы взаимоотношений с участием граждан-потребителей. Ведомственные акты, как правило, содержали нормы, ущемлявшие интересы потребителей, а в некоторых случаях прямо противоречившие законодательству. Действовавшее законодательство не вполне соответствовало и нормам международного права, в частности Руководящим принципам для защиты интересов потребителей, единогласно принятым 09.04.1985 <1>. -------------------------------- <1> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 30/248 от 09.04.1985.

Первой попыткой создания специального законодательства была разработка осенью 1988 г. проекта Закона СССР "О качестве продукции и защите прав потребителей". Большая часть этого законопроекта была посвящена проблемам обеспечения качества товаров и услуг, и лишь один раздел содержал нормы, направленные на защиту интересов потребителей. Но проект имел недостатки: - не делал различий между потребителем-гражданином и потребителем - юридическим лицом; - все его нормы были так или иначе связаны с качеством товаров, т. е. все основные права потребителей (на информацию, на возмещение вреда, право на объединение и др.) формулировались лишь относительно обеспечения права на качество. Проект широко обсуждался, но был отвергнут, так как большинство его положений носило декларативный характер и не могло быть реализовано. Поворотным моментом в создании потребительского законодательства стало принятие 22.05.1991 Закона СССР "О защите прав потребителей". В связи с распадом СССР он так и не вступил в силу. Этот Закон содержал множество положений, не разработанных в гражданском законодательстве, а также механизмы реализации всех его норм, что было его несомненным достоинством. 07.02.1992 в действие вступил Закон Российской Федерации N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей). Одним из существенных его положений стала норма, запрещавшая при принятии других нормативных актов, затрагивающих интересы потребителей, снижать гарантии защиты их прав по сравнению с установленными в Законе. Не менее важна норма Закона, предоставившая право принимать затрагивающие интересы потребителей нормативные акты только Правительству Российской Федерации и прямо запретившая ему поручать принятие таких актов министерствам и ведомствам. Закон определил, что потребителем является гражданин, который приобретает или намеревается приобрести товары (работы, услуги) для личных нужд. Юридические лица были выведены из сферы действия Закона. Впервые в российском законодательстве были закреплены признанные международным сообществом права потребителей и гарантии их реализации. Закон предусмотрел повышенные гарантии защиты при причинении вреда жизни, здоровью или имуществу граждан, установив десятилетний срок ответственности изготовителя за выпущенную продукцию как перед потребителем, так и перед другими лицами, независимо от наличия между ними договорных отношений. Существенной гарантией защиты интересов потребителей стало закрепление в Законе широких прав общественных объединений потребителей, позволяющих им реально участвовать в формировании потребительской политики в государстве. Кроме указанного Закона о защите прав потребителей, источниками правового регулирования прав потребителей в Российской Федерации являются: Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 26.01.1996 N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса России" (ст. 9), Руководящие принципы для защиты интересов потребителей <2>. -------------------------------- <2> Приняты 09.04.1985 Резолюцией N 39/248 на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН.

Закон "О защите прав потребителей" - так называемый вертикальный закон. Его нормы носят системообразующий характер, так как содержат ссылки на иные нормативные правовые акты. Все вместе они образуют систему законодательства о защите прав потребителей <3>. -------------------------------- <3> См.: ст. 1 Федерального закона от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей".

Благодаря множественным бланкетным нормам <4> с положениями данного закона корреспондируют многие нормы иных законов России и международных документов, признаваемых Российской Федерацией. -------------------------------- <4> См., напр.: п. 5 ст. 4 и п. 1 ст. 7 Федерального закона от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей".

В настоящее время действует только более 20 подзаконных актов, принятых непосредственно во исполнение требований Закона "О защите прав потребителей". По отдельным вопросам разрешения судами споров в области защиты прав потребителей Пленум Верховного Суда России издал Постановление от 29.09.1994 N 7 "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей". Прочие нормативно-правовые акты из области защиты прав потребителей. Всего с 1992 г. в Закон о защите прав потребителей было внесено 19 изменений. Рассмотрим основные из них. Новая редакция Закона о защите прав потребителей появилась в 1996 г. <5>. В новой редакции более подробно регламентированы права и обязанности изготовителя (исполнителя, продавца) в области установления срока службы, срока годности товара (работы), а также гарантийного срока на товар (работу). -------------------------------- <5> Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 2-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (с изм. и доп.).

В Закон введены нормы об общественных объединениях потребителей (ассоциациях, союзах). В частности, установлено, что указанным объединениям перечисляется пятьдесят процентов суммы взысканного за нарушение прав потребителя штрафа, если они выступали в защиту прав потребителя. Установлено, что компенсация морального вреда, причиненного потребителю, осуществляется независимо от возмещения имущественного вреда и понесенных потребителем убытков. От уплаты государственной пошлины по искам, связанным с нарушением прав потребителей, освобождены не только потребители, но и федеральный антимонопольный орган, федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей. В 1997 г. в Закон о защите прав потребителей были внесены изменения, связанные с большим количеством новых положений, направленных на защиту прав потребителя <6>. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей".

Устанавливалось, что при расторжении договора купли-продажи по причине продажи товара ненадлежащего качества потребитель должен возвратить товар с недостатками только по требованию продавца и за его счет. Ранее требования потребителя рассматривались при предъявлении потребителем товарного или кассового чека. Теперь отсутствие у потребителя документов, удостоверяющих факт и условия покупки товара, не является основанием для отказа в удовлетворении его требований. Введено новое правило о том, что продавец (изготовитель) или выполняющая функции продавца (изготовителя) на основании договора с ним организация отвечает за недостатки товара, на который не установлен гарантийный срок, если потребитель докажет, что они возникли до передачи товара потребителю или по причинам, возникшим до этого момента. В отношении товаров, на которые гарантийные сроки или сроки годности не установлены, потребитель вправе предъявить требования, если недостатки товаров обнаружены в разумный срок (ранее - 6 месяцев, а в отношении недвижимого имущества - не более чем двух лет со дня передачи его потребителю), но в пределах двух лет со дня передачи их потребителю, если более длительные сроки не установлены законом или договором. Гарантийный срок товара, а также срок его службы теперь исчисляются со дня передачи товара потребителю (если иное не предусмотрено договором), а не со дня продажи. В 2004 г. были внесены изменения, касающиеся осуществления прав потребителей органами местного самоуправления <7>. -------------------------------- <7> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп.).

В целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе: - рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей; - обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей). При выявлении по жалобе потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг). В 2004 г. были освобождены от уплаты государственной пошлины потребители по искам, связанным с нарушением их прав <8>. -------------------------------- <8> Федеральный закон от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (с изм. и доп.).

Федеральный закон от 21.12.2004 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и о признании утратившим силу пункта 28 статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" внес изменения и дополнения, направленные на усиление гарантий реализации прав потребителей. Устанавливается ответственность организаций и индивидуальных предпринимателей - импортеров за ненадлежащее качество импортных товаров, а также организаций и индивидуальных предпринимателей, уполномоченных на принятие и удовлетворение требований потребителей по поводу его качества, созданных или выполняющих соответствующие функции на основании договора с иностранными изготовителями. Изменениями также предоставляется право продавцам и изготовителям устанавливать дополнительные обязательства в отношении недостатков товара, обнаруженных по истечении гарантийного срока, установленного изготовителем. При этом содержание дополнительного обязательства, срок его действия, порядок осуществления потребителем прав по такому обязательству определяются продавцом в договоре с потребителем, а изготовителем - самостоятельно. Установлена ответственность продавца (изготовителя, исполнителя) за нарушение прав потребителей. При удовлетворении судом требований потребителя с изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) за несоблюдение в добровольном порядке удовлетворения требований потребителя взыскивается штраф в размере 50% от суммы, присужденной судом в пользу потребителя. Установлено, что иски о защите прав потребителей могут быть предъявлены по выбору истца в суд по месту нахождения организации/месту жительства индивидуального предпринимателя, либо по месту жительства или пребывания истца, либо по месту заключения или исполнения договора. Если иск к организации вытекает из деятельности ее филиала или представительства, он может быть предъявлен в суд по их месту нахождения. Федеральный закон от 16.10.2006 N 160-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О рекламе" обязал изготовителей (исполнителей, продавцов) доводить до сведения потребителей информацию о виде деятельности изготовителя (исполнителя, продавца), номере лицензии и (или) номере свидетельства о государственной аккредитации, сроках действия указанных лицензии и (или) свидетельства, а также информацию об органе, выдавшем указанные лицензию и (или) свидетельство. В 2007 г. в связи с развитием потребительского кредитования, было установлено, что при предоставлении кредита гражданину должна быть предоставлена информация о размере кредита, полной сумме, подлежащей выплате, и график погашения этой суммы <9>. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 25 октября 2007 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом указанная новация касается не как таковых условий договора, заключаемого сторонами в установленном порядке, а именно информации, доводимой до потребителей при заключении договора в наглядной и доступной форме. Обязанной стороной по своевременному доведению этой информации в целях обеспечения возможности правильного выбора товара (работы, услуги) потребителем является тот, кто на практике фактически предоставляет потребителю соответствующий кредит, т. е. либо продавец - в рамках договора купли-продажи товара в кредит, в том числе с рассрочкой платежа <10>, либо исполнитель (банк или иная кредитная организация) - в рамках кредитного договора <11>. -------------------------------- <10> Статьи 488, 489 Гражданского кодекса Российской Федерации. <11> Статья 819 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Федеральный закон от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (с изменениями и дополнениями) определил, что правила продажи отдельных видов товаров устанавливаются Правительством Российской Федерации и что федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (далее - орган государственного надзора) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При осуществлении общественного контроля общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) не вправе требовать от изготовителей (исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций или уполномоченных индивидуальных предпринимателей, импортеров) представления документов (выполнения действий), обязанность представления (выполнения) которых по требованию потребителя не установлена законом. Федеральный закон от 28.07.2012 N 133-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" установил, что прием жалоб потребителей может осуществляться через многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг. Подводя итоги, необходимо в первую очередь заметить, что ряд особенностей правового регулирования защиты прав потребителей в Российской Федерации обусловлен тем, что становление российского потребительского права происходило в сложных экономических условиях перехода от плановой экономики к рыночной, отягощенного кризисными явлениями, негативными последствиями монополизации, правовым нигилизмом. Этим обусловлен ряд особенностей правового регулирования защиты прав потребителей в Российской Федерации. В отдельных случаях устанавливались более жесткие меры (гражданско-правовые, административные), направленные на защиту прав потребителей, чем в зарубежном законодательстве. Однако такое регулирование позволило в сложных экономических условиях Российской Федерации обеспечить действенную защиту прав потребителей. Принятие законодательства о защите прав потребителей и создание системы органов, призванных обеспечить реализацию и защиту прав потребителей, являются одним из примеров необходимого государственного вмешательства в частноправовые отношения, что в совокупности обуславливает специфику деятельности юрисдикционных органов по защите прав потребителей. Появление специального законодательства в сфере защиты прав потребителей и его изменения соответствовали изменению общественного строя России. В настоящее время потребительское законодательство идет по пути смягчения: защита интересов потребителей становится выгодной для предпринимателей. Уже создаются и развиваются органы саморегулирования бизнеса, одной из основных целей которых является распространение правил (кодексов поведения), устанавливающих повышенные (по сравнению с законодательством) обязательства бизнеса в отношениях с потребителями.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 4. 2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ). 3. Федеральный закон от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей". 4. Законопроект от 05.12.2008 N 136312-5 "О потребительском кредитовании". 5. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" (в ред. от 17.10.2011 N 845). 6. Постановление Правительства Российской Федерации от 06.04.2004 N 154 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" (с изм. от 16 декабря 2004 г.). 7. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 N 55 "Об утверждении Правил продажи отдельных видов товаров". 8. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 мая 1997 г. N 575 "Перечень технически сложных товаров, в отношении которых требования приобретателя об их замене подлежат удовлетворению в случае обнаружения в товарах существенных недостатков". 9. Постановление Правительства Российской Федерации от 21.07.1997 N 918 "Об утверждении Правил продажи товаров по образцам". 10. Письмо Роспотребнадзора от 11 марта 2005 г. N 0100/1745-05-32 "Информация об отношениях, регулируемых и не регулируемых законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей". 11. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 сентября 1994 г. N 7 "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" (в ред. от 29.06.2010 N 18). 12. Резолюция Пленума Генеральной Ассамблеи ООН от 09.04.1985 N 39/248 "Руководящие принципы для защиты интересов потребителей". 13. Закон о защите прав потребителей. История возникновения законов о защите прав потребителей. Статья. URL: http://www. prav-net. ru/ zashhita-prav-potrebitelej. 14. Забелин С. Потребитель, закон на твоей стороне! // Человек и Закон (журнал). 2009. N 4. 15. Алексеев С. С. Общая теория права. M.: Юрид. лит., 2010. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебное пособие Г. Р. Гафаровой "Защита прав потребителей" (под ред. З. М. Фаткудинова) включено в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008. ------------------------------------------------------------------ 16. Гафарова Г. Р., Фаткудинова З. М. Защита прав потребителей: Учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2010. 17. Горина И. Е. Защита прав потребителей: часто задаваемые вопросы, образцы документов. М.: Юрайт-Издат, 2009.

Название документа