История государственного регулирования алкогольного рынка в России

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АЛКОГОЛЬНОГО РЫНКА В РОССИИ <*>

И. В. АПАРЫШЕВ

Апарышев Игнат Валерьевич, референт государственной гражданской службы РФ III класса, аспирант МАОК.

В статье рассмотрены эпохи реформирования алкогольной отрасли и методы преодоления социально-правовых проблем, вызванных государственным регулированием рынка крепких напитков. Авторский анализ позволил сделать выводы о применении исторически сложившихся методов в настоящее время.

Ключевые слова: государственное регулирование, алкогольный рынок, реформа, алкоголь, закон, политика.

The article deals with the reform era of the alcohol industry and ways of overcoming the social and legal problems caused by government regulation of the market spirits. Author's analysis made it possible to draw conclusions on the use of historical methods in modern times.

Key words: government regulation, alcohol market, reform, alcohol, law, politics.

Рассмотрение исторического аспекта государственного регулирования алкогольного рынка России следует начинать с рынка водки в связи с тем, что в XV - XIX вв. этот напиток преобладал в производстве и потреблении. Это обусловлено тем, что для пополнения казны власть ориентировала население на крепкие напитки. Любое государственное регулирование прежде всего касалось производства и оборота водки, поэтому в народном и практическом понимании водка и алкоголь для России этого периода являлись тождественными понятиями. Особое значение в истории отечественного "водочного вопроса" занимает проблематика введения государственных монополий, отличающихся особой цикличностью. Начиная с 1475 г. и до начала XX в. рынок развивался по одному и тому же сценарию. Промежуток времени в 30 - 50 лет отличался жесткой монополией или полной либерализацией, которые были губительны либо для казны, либо для народа. В ходе анализа истории регулирования производства и оборота алкогольной продукции в России четко проглядывается следующий алгоритм: I этап. Власть осознает экономическую или политическую выгоду от жесткого регулирования или свободного производства и оборота алкогольной продукции.

\/

II этап. Через 30 - 50 лет власть приходит к выводу, что избранная система не работает и пагубна для казны или здоровья населения. Далее следовало реформирование отрасли, но через указанный период все снова повторялось. Кроме того, необходимо учесть, что в течение четырех веков алкоголь был источником власти узкого слоя населения <1>. Данные обстоятельства ограничивали реформирование "алкогольной" отрасли экономическими интересами этих людей. Периодически власть задумывалась о здоровье и благополучии нации, вносились изменения в законодательство, но каждый раз реформы до конца не доводились, т. к. возникала срочная необходимость пополнения бюджета или дарования благ приближенным к власти. Цикличность реформирования и порождаемая ею нестабильность алкогольной отрасли приводили к коррупции и взяточничеству, преступности и пьянству, ставшими "специфически русскими" составляющими "водочного вопроса". -------------------------------- <1> Похлебкин В. В. История водки. М.: Центрполиграф, 2007. С. 201.

Для подтверждения вышесказанного предлагаем рассмотреть исторический отрезок времени с 1819 по 1915 гг., в котором нашли свое отражение все типичные особенности регулирования отечественного алкогольного рынка. В этот период власть три раза вводила государственную монополию на производство и оборот алкоголя, а затем принимала противоположные решения. Причинами этих колебаний были традиционная нехватка денег в казне либо недолгая забота о здоровье населения. Послабления вводились для привлечения на сторону власти наиболее влиятельных сословий - сначала дворянства, а затем молодой буржуазии. Ужесточение политики проводилось для экстренного пополнения бюджета путем введения откупной системы. Для подробного рассмотрения истории регулирования алкогольного рынка России XIX века необходимо разобраться, что представляла из себя эта отрасль промышленности. Благодаря Уставу о винокурении 1765 года <2>, принятому Екатериной II, в стране функционировала система откупа, которая заключалась в передаче монопольного права на производство и оборот алкогольной продукции частным лицам, выплачивающим государству крупные суммы денег. Эта система была отличным рычагом, обеспечивающим мгновенную и масштабную аккумуляцию денег в казне. Однако именно откуп становился причиной вседозволенности, коррупции и воровства, порождавших социальные катастрофы и бунты. -------------------------------- <2> Свод основных государственных законов. СПб., 1912. Т. 1 - 3. С. 1; Свод законов Российской империи 1775 - 1780 гг. СПб.: Тип. 2-го отд-ния С. Е.И. В. Канцелярии, 1830. Т. 20. С. 231 - 232.

Параллельно системе откупа вводилась привилегия для дворянского сословия, позволяющая производство и оборот водки. Эта мера стала укрепляющим фундаментом государственной власти в эпоху дворцовых переворотов. Данная политика создавала почву для экономических противоречий между дворянством и откупщиками, которые старались как можно меньше отдать денег государству, при этом сохранить существующий уровень дохода. Дефицит бюджета после Отечественной войны 1812 г. заставил Правительство Александра I прибегнуть к жесткому контролю и ввести строгую государственную монополию <3>. На первых порах эти реформы "нагнали" деньги в казну. В 1819 г. (первый год действия монополии) от продажи водки в казну поступило 10 миллионов рублей. Все это вызвало в России социальный перелом, воровство, коррупцию, фальсификацию продукции и недовольство дворян, лишенных привилегий. Традиционная смена политического курса произошла с вступлением на престол Николая I, возродившего откупную систему и все присущие ей черты. Кроме того, дворянству вернули все утраченные привилегии. -------------------------------- <3> Похлебкин В. В. Указ. соч. С. 207.

В середине XIX в. отечественная история снова сделала алкоголь "заложником" политических игр. Крымская война и урбанизация заставили Правительство частично ввести акцизы. Суть новой системы заключалась в том, что государство монопольно производило водку и продавало ее откупщикам, а после брало с них налог. После отмены крепостного права власть берет курс на развитие капитализма, а следовательно, на равноправие участников рынка. Применение "западного варианта" подразумевало использование полноценной акцизной системы. Однако современные методы в России прижиться не смогли. По истечении десятилетия стало ясно, что без государственного регулирования страдает народ. "Молодой" отечественный капитализм привел к резкому падению качества продукции, а следовательно, общего благополучия населения. Выходом из тупиковой ситуации стала питейная монополия конца XIX в., представляющая большой научный интерес. Благодаря взглядам прогрессивного министра финансов С. Ю. Витте (1849 - 1915), государство смогло переломить неблагоприятную ситуацию на алкогольном рынке, обусловленную ростом пьянства, отравлений и высоким уровнем коррупции <4>. -------------------------------- <4> Фридман М. И. Винная монополия. СПб.: Правда, 1916. Т. II: Винная монополия в России. С. 187.

Первым наиболее важным отличием данной реформы является максимальная забота о здоровье населения. Применение американского аналога "сухого закона" оказалось невозможным, поэтому государство предприняло попытки снизить негативные последствия от потребления алкоголя за счет проведения множества акций, социальных программ и пропаганды здорового образа жизни, направленных на уменьшение потребления алкоголя населением. Главной задачей всей реформы стало определение новых методов регулирования отрасли и формирование культуры потребления алкогольных напитков. Уполномоченным экспертным советом во главе с Д. И. Менделеевым была проведена экспертиза всех популярных водок. По органолептическим показателям все они не соответствовали крепкому напитку под названием "водка". Кроме того, недобросовестные производители скрывали низкое качество продукции за громкими названиями "Царская", "Императорская" и т. п., тем самым вводя потребителя в заблуждение. Важные работы были проведены по оценке такого фактора, как культура потребления алкоголя. Установлены наиболее опасные особенности русского пития: - запойное употребление алкоголя; - распространение стереотипов "После первой не закусывают" и т. п.; - отмена крепостного права и урбанизация; - неосведомленность о вреде алкоголя. В соответствии с вышеизложенным, реформы С. Ю. Витте преследовали следующие цели: 1) производство качественного алкоголя; 2) повышение культуры питья. Для решения первой цели были определены критерии качества водки. В основу стандартов легли научные изыскания Д. И. Менделеева "Рассуждения о соединении спирта с водою", в котором он обосновал и закрепил рецепт русской водки. Утверждение стандартов требовало их контроля, в связи с этим правительством были приняты меры по модернизации технологии производства водки. Весь реализуемый алкоголь должен был быть приготовлен только с использованием спирта ректификованного, с крепостью не ниже 40 градусов. Главным нововведением было то, что очистку спирта, а равно выделку алкогольной продукции производили на казенных или частных (арендованных) заводах по государственному заказу. Для контроля качества продукции в губерниях были созданы химические лаборатории, которые подчинялись центральной лаборатории, расположенной в Санкт-Петербурге. Розничная продажа алкоголя в розлив была строго запрещена, при этом отпускался алкоголь только в запечатанных сургучом бутылках. Кроме того, торговля водкой велась с 7 часов утра до 22 часов вечера, а в сельской местности она прекращалась в 18 часов. Во время общественных мероприятий торговля водкой была строго запрещена. Употреблять напитки можно было только в заведениях трактирного типа. Особая роль была отведена общественному контролю. Для лиц, обнаруживших подпольные заводы и нарушения по производству и обороту крепких напитков, полагалось крупное вознаграждение <5>. -------------------------------- <5> Шишов А. В. Витте: финансовый гений послед. Романовых. М.: Вече, 2004. С. 102 - 103.

За культуру питья боролись масштабно. В ход шли все методы - законы, мораль, деньги, просвещение и даже доносительство. В период работы выдающегося Министра были приняты ключевые Законы о морали употребления алкогольных напитков: - "О попечительствах народной трезвости"; - "О взысканиях за нарушения положения о казенной продаже питей"; - "О карательных постановлениях о пьянстве" <6>. -------------------------------- <6> Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1895. Собр. 3.

Эти Законы закрепили создание по всем уголкам страны комитетов попечительства о народной трезвости. Главная цель их работы заключалась в борьбе с незаконной продажей крепких напитков. В обязанности губернских комитетов входило: - проводить мероприятия по борьбе с пьянством; - осуществлять надзор самостоятельно и совместно с правоохранительными органами. Кроме того, в борьбу с пьянством активно включилась церковь - было увеличено количество проповедей о вреде пьянства. Новая фискальная политика достаточно быстро окупила все усилия и затраты за счет: 1) дохода от казенной продажи спирта и вина; 2) акцизных сборов с портера, пива и меда; 3) акциза с вина и спирта, вывозимых за пределы губернии; 4) комиссионной платы за продажу алкоголя. Несомненно, реформа была спланирована точно, были продуманы все мелочи с учетом максимальной выгоды для государства и отсутствия вреда для народа <7>. Оценивая все положительные достижения С. Ю. Витте, стоит заметить, что эти новшества не удалось внедрить на всей территории империи, поэтому реформа так и не вступила в свою завершающую фазу. Кроме того, положительная тенденция длилась недолго. Политический кризис в 1905 г., русско-японская война, а затем революция заставили правителей по-новому взглянуть на "водочный вопрос". Забота о здоровье нации ушла на второй план. -------------------------------- <7> Дмитриев В. К. Критические исследования о потреблении алкоголя в России / Под ред. Г. Н. Сорвиной. М.: SPSL: Рус. панорама, 2001.

Анализ истории государственного регулирования алкогольного рынка дает возможность сделать выводы применительно к современному положению дел в России. Доходы бюджета от реализации алкоголя уже долгое время колеблются на уровне 8 - 10%. Порой складывается впечатление, что современной России уже не по силам провести планомерную, долгосрочную и последовательную реформу данной отрасли. Причиной тому стало огромное количество организаций, занимающихся производством и оборотом алкогольной продукции, а также разнообразное и широкое применение спирта в областях пищевой и непищевой промышленности. Кроме последовательной "алкогольной" политики государству необходимо решить еще две важные задачи: алкоголизации населения, в т. ч. молодого поколения, а также отравления от употребления спиртосодержащей непищевой продукции. На сегодняшний день эти проблемы ставят страну на грань социальной катастрофы. По нашему мнению, решение этих проблем заключается во введении акцизов на пищевой и непищевой спирт, а также все группы спиртосодержащих товаров, а именно: медицинскую, парфюмерно-косметическую и бытовую продукцию. Не менее важной мерой является ужесточение действующего законодательства об административных правонарушениях, а также введение уголовного преследования лиц, осуществляющих незаконное производство и оборот некачественной алкогольной продукции.

Название документа