Особенности антимонопольного контроля на газовых рынках

(Голомолзин А. Н.) ("Энергетическое право", 2012, N 1) Текст документа

ОСОБЕННОСТИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО КОНТРОЛЯ НА ГАЗОВЫХ РЫНКАХ

А. Н. ГОЛОМОЛЗИН

Голомолзин А. Н., заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы России.

В настоящее время группа лиц ОАО "Газпром" занимает доминирующее положение как на рынках газа (добыча, реализация), так и на смежных рынках оказания услуг по транспортировке газа по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям конечным потребителям.

ОАО "Газпром"

Добыча природного газа ООО "Газпром добыча..." > 65% в Российской Федерации

Газораспределение Транспортировка газа по ОАО "Газпром газораспределение" по магистральным Газораспределительные организации трубопроводам (облгазы, крайгазы, райгазы, горгазы)

"трансгазы" Более чем в 60 /\ Субъекты Естественно-монопольный субъектах Российской / \ естественной вид деятельности Федерации монополии

Оказание услуг Реализация газа по техническому обслуживанию ООО "Газпром внутридомового газового межрегионгаз оборудования (ТО ВДГО) "...регионгазы" ОАО "Газпром газораспределение" > 65% в Российской Газораспределительные Федерации организации (облгазы, крайгазы, райгазы, горгазы)

Более чем в 60 /\ Субъекты субъектах Российской / \ естественной Федерации монополии

Кроме того, организации группы лиц ОАО "Газпром" (облгазы, крайгазы, райгазы, горгазы) более чем в 60 субъектах Российской Федерации занимают доминирующее положение в сфере оказания услуг по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования (далее - ТО ВДГО). Таким образом, в настоящее время газовая монополия распространена на целом ряде смежных рынков: от добычи газа до снабжения им конечных потребителей, включая оказание услуг по ТО ВДГО. За период 2008 - 2011 гг. ФАС России и ее территориальными органами рассмотрено 212 дел о нарушении участниками газового рынка антимонопольного законодательства. В том числе необходимо отметить, что основная часть нарушений была выявлена антимонопольным органом в сфере поставки газа в части навязывания невыгодных условий договора и нарушения порядка ценообразования (45 дел), оказания услуг по ТО ВДГО в части установления монопольно высокой цены на них, навязывания невыгодных условий договора (54 дела), организации доступа к магистральным и распределительным газопроводам (28 дел), реализации сжиженных углеводородных газов (далее - СУГ), в части осуществления участниками рынка согласованных действий по повышению розничных цен на СУГ, установления монопольно высокой цены на СУГ для заправки автомобильного транспорта (36 дел). Общая сумма наложенных антимонопольным органом штрафов за указанные нарушения за период 2008 - 2011 гг. составила более 1 млрд. руб. Самые многочисленные из них были наложены за злоупотребление региональными поставщиками газа ОАО "Газпром" своим доминирующим положением в части навязывания невыгодных условий договора поставки газа и нарушения порядка ценообразования (1,2 млрд. руб.). Одним из таких ярких примеров, когда в практике антимонопольных органов применение мер антимонопольного реагирования повлекло существенные изменения в сложившиеся правоотношения, является ряд дел о нарушении региональными поставщиками газа ОАО "Газпром" антимонопольного законодательства. С 2007 г. региональными поставщиками газа ОАО "Газпром" в адрес промышленных потребителей газа были направлены к заключению проекты договоров поставки газа на 2008 - 2012 гг., содержащие жесткие и невыгодные условия, в частности, за перерасход месячного объема газа предусматривались дополнительные штрафные санкции. При проведении договорной кампании ОАО "Газпром" в период 2008 - 2009 гг. в ФАС России поступало значительное количество жалоб и обращений организаций, в том числе от Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, губернаторов Краснодарского края и Рязанской области, Государственной Думы Ярославской области, Союза сахаропроизводителей России "Союзроссахар", Российского союза кожевников и обувщиков, Союза меховщиков, Российского профсоюза работников текстильной и легкой промышленности и др., в связи с неудовлетворительной работой газоснабжающих организаций системы ОАО "Газпром" (ООО "Газпроммежрегионгаз") (далее - поставщики) в части заключения типовых долгосрочных договоров поставки газа на 2008 - 2012 гг. Организации - потребители газа в Российской Федерации получали от Поставщиков типовые проекты долгосрочных договоров поставки газа на 2008 - 2012 гг., содержащие условия о дополнительных штрафных санкциях за превышение месячного объема газа, не предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации. Данные штрафные санкции применялись наряду с повышающими коэффициентами, регулирующими тарифы на газ, потребленный сверх договорных объемов. Многие потребители в силу монопольного положения поставщика были вынуждены заключать долгосрочные договоры поставки газа на условиях. Общая политика монополиста (поставщика газа) при проведении договорной кампании была направлена на увеличение платы за перерасход газа, что значительно увеличивало финансовую нагрузку на предприятия. Применение дополнительных штрафных санкций привело к резкому повышению стоимости газа, отбираемого сверх установленного договором, для конечных потребителей и, как следствие, к росту стоимости конечной продукции. В 2009 г. по заявлению ЗАО "Завод ВМС" ФАС России было рассмотрено дело о нарушении ООО "Мосрегионгаз" ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, выразившемся в навязывании невыгодных условий долгосрочного договора поставки газа для ЗАО "Завод вторичных металлов и сплавов" (далее - ЗАО "Завод ВМС") и ЗАО "Торговая фирма "Волоколамск", а также в нарушении установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования. ООО "Мосрегионгаз" включило в долгосрочный договор поставки газа условия, ущемляющие интересы потребителей (штрафные санкции за перерасход месячного объема газа). Потребитель был вынужден заключить договор на условиях, невыгодных для себя, что повлекло значительные расходы на оплату фактически выбранных объемов газа и оплату штрафных коэффициентов. Действующим законодательством Российской Федерации определен порядок ценообразования на газ. Установление в договоре поставки газа дополнительных штрафных санкций за превышение месячного объема газа наряду с коэффициентами, предусмотренными Правилами поставки газа в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.1998 N 162 (далее - Правила), недопустимо и является нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования. По результатам рассмотрения дела Комиссией ФАС России было принято решение признать факт нарушения ООО "Мосрегионгаз" в части навязывания заявителям условий договора, невыгодных для них, а также нарушения поставщиком установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования. ФАС России предписала ООО "Мосрегионгаз" привести в соответствие с действующим законодательством долгосрочные договоры поставки газа, заключенные ООО "Мосрегионгаз" с ЗАО "Завод ВМС" и ЗАО "Торговая фирма "Волоколамск", исключив из них условия, устанавливающие штрафные коэффициенты за превышение месячного объема поставки на весь период действия договора поставки газа. Компании также было предписано направить всем контрагентам предложения о внесении изменений в договоры поставки газа в части исключения из них указанных условий. Правовая позиция ФАС России по данному делу о неправомерности применения дополнительных штрафных санкций подтверждена судами всех инстанций, а также Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. В условиях нехватки газа ОАО "Газпром" как крупнейший поставщик газа и владелец газотранспортной инфраструктуры имел возможность навязывать промышленным потребителям газа невыгодные условия. На основании данного частного случая ФАС России обобщила подход к урегулированию отношений между поставщиками и потребителями природного газа. Поскольку договоры поставки газа в системе ОАО "Газпром" являются типовыми, ФАС России потребовала от региональных поставщиков газа системы ОАО "Газпром" исключить дополнительные штрафные санкции из долгосрочных договоров поставки газа, привести условия договоров в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации. Указанное требование антимонопольного органа было направлено в адрес всех региональных поставщиков газа, осуществляющих свою деятельность по всей территории Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> Впервые дело о нарушении поставщиком антимонопольного законодательства Российской Федерации в части установления в договоре поставки дополнительных штрафных санкций за перерасход газа было рассмотрено в 2008 г. Карачаево-Черкесским УФАС России в отношении ООО "Кавказрегионгаз", а 14.04.2009 Постановлением Высшего Арбитражного Суда это решение было признано верным. Данное решение легло в основу рассмотрения аналогичных дел во многих регионах России.

По фактам нарушений поставщиками газа (установление в договорах дополнительных штрафных санкций за перерасход газа) антимонопольным органом наряду с восстановлением условий конкуренции были наложены значительные штрафные санкции. Только за период 2008 - 2010 гг. ФАС России, в том числе ее территориальными органами, за злоупотребление поставщиками газа доминирующим положением в части навязывания потребителям невыгодных условий договора и нарушения установленного порядка ценообразования на газоснабжающие организации системы ОАО "Газпром" наложено штрафов на общую сумму более 1 млрд. руб. ФАС России и ее территориальные органы проводят изучение ситуации, связанной с исполнением и заключением поставщиками долгосрочных договоров поставки газа, и в случае выявления нарушений антимонопольного законодательства принимают меры по их пресечению. По информации ФАС России, в настоящее время исполнение долгосрочных договоров поставки газа на 2008 - 2012 гг. осуществляется с учетом требований ФАС России об исключении из долгосрочных договоров поставки газа дополнительных штрафных санкций, установленных сверх тех, которые предусмотрены Правилами поставки газа (1,1 - летом, 1,5 - зимой). По мнению ФАС России, в целях установления наиболее справедливого размера штрафных санкций за перебор газа необходимо привязать величину указанных санкций к ежесуточному коэффициенту превышения цены реализации газа на электронных торговых площадках над регулируемой ценой. Такой механизм позволит создать экономически обоснованную систему компенсации ОАО "Газпром" потерь при перерасходе газа потребителями сверх установленных в договорах поставки. Создается механизм балансировки газа. Одной из важных проблем в практике договорных отношений между поставщиками и потребителями газа является также установление в долгосрочных договорах поставки газа неустойки за "невыборку" объемов газа, установленных договором. На этапе заключения долгосрочных договоров поставки газа ФАС России и ее территориальными органами были установлены факты навязывания поставщиками неустойки за потребление газа менее договорного объема. В настоящее время Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.03.2012 N 234 "О внесении изменения в п. 16 Правил поставки газа в Российской Федерации" установлено, что штрафные санкции при невыборке договорных объемов газа покупателями, потребляющими до 10000 тыс. куб. м газа в год, не применяются. Также за период 2008 - 2011 гг. ФАС России и ее территориальными органами выявлен ряд нарушений ОАО "Газпром" на рынке оказания услуг по транспортировке газа по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям конечным потребителям. Так, в 2010 г. Комиссия ФАС России признала ОАО "Газпром" нарушившим антимонопольное законодательство в части нарушения порядка рассмотрения заявок независимого продавца природного газа ООО "ГазЭнерго-Альянс" на получение доступа к газотранспортной сети ОАО "Газпром", в результате чего имело место неоформление договорных отношений в порядке и форме, установленных Положением об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО "Газпром", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 N 858 (далее - Постановление), повлекшим ущемление интересов ООО "ГазЭнерго-Альянс" и ограничение конкуренции на рынке поставки газа. ООО "ГазЭнерго-Альянс" имело прямые договоры поставки газа с рядом промышленных потребителей природного газа на территории Тверской области. ОАО "Газпром" необоснованно затягивало предоставление ООО "ГазЭнерго-Альянс" разрешения на транспортировку газа (доступ к газотранспортной сети), нарушая установленные Постановлением Правительства Российской Федерации сроки и порядок рассмотрения заявки. Тем временем поставщик газа, входящий в структуру ОАО "Газпром", обращался к контрагентам ООО "ГазЭнерго-Альянс" с предложением сменить поставщика газа ввиду неполучения ООО "ГазЭнерго-Альянс" разрешения на доступ к газотранспортной сети. Своим решением ФАС России пресекла антиконкурентные действия холдинга ОАО "Газпром", направленные на удаление с рынка независимых поставщиков газа. Дело имело прецедентный характер и высокую значимость ввиду появления новых независимых газопроизводителей. За данное правонарушение в отношении ОАО "Газпром" наложен административный штраф в размере 1 млн. руб. В 2011 г. Комиссия ФАС России снова признала ОАО "Газпром" нарушившим ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции в результате отказа ОАО "Газпром" в доступе независимой организации ООО "Реалгаз" к газотранспортной системе ОАО "Газпром" при наличии технологической возможности транспортировки газа в адрес потребителей, создав тем самым препятствия доступу ООО "Реалгаз" на рынок газа. Складывающаяся правоприменительная практика антимонопольного органа в сфере транспортировки газа свидетельствует о наличии проблем с доступом независимых производителей газа к магистральным газопроводам, в том числе газотранспортной системе ОАО "Газпром" (ГТС). ОАО "Газпром" помимо владения ГТС также является крупнейшей добывающей организацией, что создает конфликт интересов и в ряде случаев приводит к отказам в доступе к ГТС независимым организациям. В настоящее время ФАС России внесен в Правительство Российской Федерации проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об обеспечении недискриминационного доступа к магистральным газопроводам в Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации". Указанный проект Постановления направлен на развитие конкуренции на рынке газа, на создание равных условий доступа к свободным мощностям ГТС для организаций группы лиц ОАО "Газпром" и независимых организаций пропорционально объемам добычи соответствующих организаций, на обеспечение приоритетного доступа к свободным мощностям магистральных газопроводов поставщиков отбензиненного сухого газа, закрепляет существенные условия договора об оказании услуг по транспортировке газа, регламентирует вопросы подключения к магистральным газопроводам для транспортировки газа. Также одной из актуальных проблем является отсутствие конкуренции на рынке услуг по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования. Правилами поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.2008 N 549, установлено, что деятельность по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования может осуществлять только газораспределительная организация. Газораспределительные организации группы лиц ОАО "Газпром" (облгазы, крайгазы, райгазы, горгазы) более чем в 60 субъектах Российской Федерации занимают доминирующее положение, в том числе в сфере оказания услуг по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования (далее - ТО ВДГО). Отсутствие конкуренции на рынке услуг по ТО ВДГО приводит к злоупотреблению газораспределительными организациями доминирующим положением, в том числе путем навязывания невыгодных для потребителей условий договоров на ТО ВДГО и установления экономически необоснованных цен (тарифов) на данную услугу. С целью развития конкуренции на указанном рынке необходимо внести изменения в действующее законодательство, предусматривающие: - возможность оказания услуг по ТО ВДГО как ГРО, так и иными специализированными организациями с одновременным введением лицензирования этой деятельности; - разработку единого регламента и стандарта деятельности специализированных организаций. Оценивая правоприменительную практику ФАС России и ее территориальных органов на внутреннем рынке газа за период 2008 - 2011 гг., может отметить необходимость принятия мер, направленных на ограничение монополистической деятельности группы лиц ОАО "Газпром". Также одним из важных вопросов на рынке газа является развитие организованной торговли газом. Как показывает европейский опыт, в странах ЕС отдельно действуют спотовые площадки (торговля наличным газом) <2> и газовые биржи (торговля производными инструментами) (в Лондоне ICE/APX, в Париже Powernext, в Амстердаме APX/NP, в Лейпциге EEX. -------------------------------- <2> Девять площадок с суммарным объемом продаж наличного газа (физические объемы) в 2010 г. 249 млрд. куб. м (47% от общего потребления газа в ЕС).

В стоимостном выражении торгуемый объем газа на биржевых площадках превышает торгуемые объемы на спотовых площадках (в 10 - 15 раз - в Великобритании, 3 - 4 раза - в континентальной Европе). В Российской Федерации за период 2007 - 2008 гг. на электронной торговой площадке ООО "Межрегионгаз" было продано 10 - 15 млрд. куб. м/год (менее 5% от общего потребления газа в Российской Федерации). Основной задачей по организации торговли газом в Российской Федерации является организация торгов под контролем ФРФР и ФАС России по двум направлениям: спотовая торговля газом на электронной торговой площадке, технологически увязанная с добычей, транспортировкой, диспетчеризацией, потреблением газа, и торги на товарных биржах с созданием механизма хеджирования рисков. Реализация указанных задач позволит создать прозрачный рыночный механизм ценообразования и исключить спекулятивную составляющую влияния профессиональных участников биржевых торгов производными финансовыми инструментами на цену предложения при торговле физическим товаром.

Название документа