Участие органов местного самоуправления в регулировании розничной продажи алкогольной продукции

УЧАСТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕГУЛИРОВАНИИ РОЗНИЧНОЙ ПРОДАЖИ АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ

С. В. ТЕТЮЕВ

Тетюев С. В., кандидат юридических наук.

Ключевые слова: местное самоуправление, алкогольная продукция, регулирование розничной продажи.

Статья посвящена вопросам участия органов местного самоуправления в регулировании розничной продажи алкогольной продукции (на примере Челябинской области).

The article is devoted to the issues of participation of bodies of local self-government in the regulation of the retail sale of alcoholic production (on the example of the Chelyabinsk region).

Такая форма государственного устройства, как федерация, предполагает наличие двухуровневой системы органов государственной власти и законодательства (федерального и субъектов федерации). Разграничение вопросов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ осуществляется Конституцией РФ, которая определяет, какие вопросы находятся в исключительном ведении РФ (ст. 71), совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 72), а также вопросы, при решении которых субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, значит, непосредственного отношения к ним вышеуказанные статьи не имеют. Однако в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ. При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. Статья 3 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Закон N 171) определяет, что законодательство в этой сфере состоит из названного Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Следовательно, законодательство в указанной области относится к вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а акты органов местного самоуправления (как исполнительных, так и представительных) могут самостоятельно регулировать отношения в сфере оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции только в рамках переданных им отдельных государственных полномочий. Если федеральное или региональное законодательство не передает отдельные полномочия органам местного самоуправления, то это лишает их права вмешиваться в регулирование тех или иных общественных отношений. Частью 2 ст. 16 Закона N 171 установлены места, где не допускается розничная продажа алкогольной продукции. В том числе не допускается розничная продажа алкогольной продукции: - в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях; - в организациях культуры, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, и розничной продажи пива и пивных напитков, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании ими услуг общественного питания; - на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, на остановочных пунктах его движения (в том числе на станциях метрополитена), на автозаправочных станциях; - на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Указанные ограничения действуют также на прилегающих к таким местам территориях; - на объектах военного назначения и на прилегающих к ним территориях. К прилегающим территориям (согласно ч. 4 ст. 16 Закона) относятся земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством РФ. Анализ данных норм Закона N 171 позволяет сделать несколько выводов. 1. Федеральный законодатель не относит детские, образовательные, медицинские организации, объекты спорта к местам массового скопления граждан, поскольку они указываются в разных подпунктах ч. 2 ст. 16 Закона N 171. 2. Закон N 171 не устанавливает запрет на реализацию алкогольной продукции на территориях, прилегающих к организациям культуры, общественному транспорту, остановочным комплексам, АЗС и не предоставляет право иным органам государственной власти федерального уровня, уровня субъекта РФ или органам местного самоуправления определять прилегающие к ним территории (в том числе по расстоянию и размерам). 3. Федеральный законодатель делегировал органам государственной власти субъектов РФ право определять перечень мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности в порядке, установленном Правительством РФ. К слову сказать, до сих пор соответствующее постановление Правительством РФ не принято, что, по сути, означает в данный момент отсутствие возможности у органов государственной власти субъектов РФ реализовать указанное право. 4. Закон N 171 не определяет прилегающие к детским, образовательным, медицинским организациям, объектам спорта территории (в том числе по расстоянию и размерам), в отличие, например, от Федерального закона от 10.07.2001 N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака", который запрещает розничную продажу табачных изделий на расстоянии менее чем сто метров от границ территорий образовательных организаций (ч. 5 ст. 3). Но при этом Закон N 171 делегирует право по определению границ земельных участков, составляющих прилегающую территорию, органам местного самоуправления в порядке, установленном Правительством РФ. Однако соответствующее постановление Правительством РФ также не принято. И поскольку указанный порядок не регламентирован, органы местного самоуправления юридически и фактически лишены возможности определять территории, прилегающие к детским, образовательным, медицинским организациям, объектам спорта. В соответствии с п. 136 Постановления Правительства РФ от 19.01.1998 N 55 "Об утверждении Правил продажи отдельных видов товаров, перечня товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование покупателя о безвозмездном предоставлении ему на период ремонта или замены аналогичного товара, и перечня непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих возврату или обмену на аналогичный товар других размера, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации" не допускается розничная продажа алкогольной продукции в том числе: - с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности (в том числе на вокзалах, в аэропортах, на станциях метрополитена, оптовых продовольственных рынках, объектах военного назначения), на прилегающих к ним территориях, определяемых органами местного самоуправления в порядке, установленном субъектами Российской Федерации, а также в ларьках, киосках, палатках, контейнерах, с рук, лотков, автомашин, в других не приспособленных для продажи данной продукции местах; - в детских, образовательных и медицинских организациях; - в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях; - в общественном транспорте городского и пригородного сообщения всех видов. Анализ данного пункта Постановления также позволяет сделать несколько выводов. 1. Правительство РФ в указанном Постановлении не установило закрытый перечень мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, но при этом не предоставило право иным органам государственной власти и местного самоуправления самостоятельно определять перечень таких мест в субъектах РФ или муниципальных образованиях. Какое-либо другое постановление, наделяющее данным правом вышеуказанные органы, Правительством РФ до настоящего времени не принято. Значит, Правительством РФ не установлен порядок определения органами государственной власти субъектов РФ иных, помимо названных в ч. 2 ст. 16 Закона N 171, мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, что тем более означает отсутствие такого полномочия у органов местного самоуправления. 2. Правительство РФ, как и федеральный законодатель, не относит детские, образовательные и медицинские организации, организации культуры, физкультурно-оздоровительные и спортивные учреждения, общественный транспорт к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности. 3. Правительство РФ делегировало субъектам РФ право устанавливать порядок, в котором органы местного самоуправления определяют территории, прилегающие к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности. Таким образом, действующее в данный момент законодательство предоставляет органам местного самоуправления возможность участия в регулировании общественных отношений в сфере розничной продажи алкогольной продукции только посредством определения территорий, прилегающих к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности, где не допускается розничная продажа алкогольной продукции, и только при условии, что органом государственной власти субъекта РФ установлен порядок определения этих территорий. При этом органы местного самоуправления в настоящее время не имеют права устанавливать (уточнять, расширять) перечень мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности. Более того, буквальный анализ вышеприведенных правовых норм показывает, что они не предусматривают возможность передачи данного полномочия этим органам, а относят определение перечня к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. В Челябинской области Закон от 21.09.1998 N 51-ЗО "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Челябинской области" наделяет государственные органы исполнительной власти Челябинской области в том числе полномочием по установлению порядка определения органами местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области прилегающих к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции (ст. 4), что соответствует п. 136 Постановления Правительства РФ от 19.01.1998 N 55. В соответствии с ч. ч. 1, 5 ст. 48 Устава Челябинской области от 25.05.2006 N 22-ЗО высшим исполнительным органом государственной власти области является правительство области, которое формирует и возглавляет губернатор области. Губернатором Челябинской области во исполнение п. 136 Постановления Правительства РФ от 19.01.1998 N 55 принято Постановление от 23.12.2005 N 465 "Об утверждении порядка определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции". В соответствии с п. 2 Порядка прилегающая территория - это территория, прилегающая к границам (ограждениям) земельных участков, предоставленных в установленном законодательством порядке для мест массового скопления граждан, а также местам нахождения источников повышенной опасности (в том числе к вокзалам, аэропортам, станциям метрополитена, оптовым продовольственным рынкам, объектам военного назначения). Данным Постановлением органам местного самоуправления Челябинской области делегировано полномочие по определению прилегающих территорий с учетом особенностей застройки территорий, обеспеченности населения объектами торговли и других факторов (п. 4 Порядка). Так, во исполнение названного Постановления глава города Челябинска определил прилегающую территорию равной 100 метрам <1>, глава Копейского городского округа и глава города Магнитогорска - равной 50 метрам <2>, глава Троицкого района - равной 20 метрам <3>, глава Коркинского городского поселения и Собрание депутатов Карабашского городского округа - равной 10 метрам <4> и т. д. Органы местного самоуправления некоторых муниципальных образований Челябинской области подошли к вопросу определения прилегающих территорий дифференцированно. Например, глава Нагайбакского муниципального района установил, что для действующих торговых предприятий прилегающая территория принимается равной не менее 20 метрам, для новых торговых предприятий - не менее 100 <5>. -------------------------------- <1> См. Постановление главы города Челябинска от 03.03.2006 N 96-п "Об определении прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции". Заинтересованными лицами была предпринята попытка оспорить это Постановление как противоречащее нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, однако Арбитражный суд Челябинской области пришел к справедливому выводу о том, что глава города Челябинска не вышел за пределы своих полномочий, принимая данное Постановление, и что действующим законодательством предусмотрена последовательная передача ему полномочий по изданию указанного нормативного правового акта. См.: решение Арбитражного суда Челябинской области от 27.12.2011 по делу N А76-4270/2011. <2> См.: Постановление главы Копейского городского округа Челябинской области от 11.04.2008 N 51 "Об определении прилегающей территории, на которой ограничена продажа алкогольной продукции"; Постановление главы города Магнитогорска Челябинской области от 26.06.2007 N 4029-П "Об определении прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции". <3> См.: Постановление главы Троицкого района Челябинской области от 17.03.2006 N 137 "Об утверждении Порядка определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции". <4> См.: Постановление главы Коркинского городского поселения Челябинской области от 28.11.2007 N 141 "Об определении прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции"; Постановление собрания депутатов Карабашского городского округа Челябинской области от 23.03.2006 N 195 "Об утверждении Положения "Об определении территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции". <5> См.: Постановление главы Нагайбакского муниципального района Челябинской области от 03.04.2008 N 138 "Об определении прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции".

В своих муниципальных правовых актах некоторые органы местного самоуправления Челябинской области, видимо желая восполнить пробелы действующего (федерального и регионального) законодательства, устанавливают перечень мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, на прилегающих территориях к которым запрещено продавать алкогольную продукцию. Например, согласно решению Совета депутатов Карталинского городского поселения от 30.03.2010 N 11, утвердившему Положение об определении прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, к местам массового скопления граждан отнесены детские, образовательные и медицинские организации; все виды общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения; организации культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания); физкультурно-оздоровительные и спортивные организации <6>; в Нагайбакском муниципальном районе Челябинской области запрещена розничная продажа алкогольной продукции на территории, прилегающей к стадиону как месту массового скопления граждан <7>. При этом действующие нормативные правовые акты Российской Федерации и Челябинской области, обладающие большей юридической силой, чем правовые акты органов местного самоуправления, не уполномочивают данные органы на принятие подобного рода норм. -------------------------------- <6> В первую очередь хотелось бы адресовать Совету депутатов вопрос о том, что они понимают под территорией, прилегающей к общественному транспорту, на которой действует запрет продажи алкогольной продукции? Исполнить этот запреть просто невозможно. <7> См.: Постановление главы Нагайбакского муниципального района Челябинской области от 03.04.2008 N 138 "Об определении прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции".

Согласно ч. 5 ст. 16 Закона N 171 органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу этой продукции. В Челябинской области такой нормативный правовой акт отсутствует. Закон Челябинской области от 21.09.1998 N 51-ЗО "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Челябинской области" не предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно устанавливать перечень мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых и на прилегающих территориях к которым запрещается или ограничивается розничная продажа алкогольной продукции. Упомянутым Постановлением от 23.12.2005 N 465 Губернатор Челябинской области не отнес к местам массового скопления граждан иные места, не названные в ч. 2 ст. 16 Закона N 171. Он только делегировал органам местного самоуправления Челябинской области право определять расстояние прилегающей территории. Данным Постановлением органы местного самоуправления также не были уполномочены на установление перечня мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности в целях определения прилегающих к ним территорий, где запрещается или ограничивается розничная продажа алкогольной продукции. Поэтому органы местного самоуправления Карталинского городского поселения и Нагайбакского муниципального района Челябинской области превысили свои полномочия, установив в муниципальных правовых актах перечни мест массового скопления граждан, на прилегающих территориях к которым запрещена розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, - в отсутствие для этого оснований, предусмотренных федеральным законодательством или законодательством Челябинской области. Как справедливо отметил ФАС Северо-Кавказского округа по делу о рассмотрении заявления к администрации г. Ставрополя о признании недействующим п. 2 Постановления главы города Ставрополя от 13.04.2009 N 1097 "Об определении территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема продукции на территории города Ставрополя" в части указания городского парка культуры и отдыха "Победа" в числе мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности, открытость перечня мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности не свидетельствует о наличии полномочий органа местного самоуправления по его дополнению или уточнению. Перечень, названный в ч. 2 ст. 16 Закона N 171, указывает на категории таких объектов в связи с осуществлением определенного рода деятельности (аэропорты, автовокзалы, продовольственные рынки, военные объекты и т. п.), в то время как орган местного самоуправления при отнесении конкретного объекта или территории к месту массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности не учитывает наличие аналогичных объектов, выполняющих аналогичную деятельность на территориях других муниципальных образований, не принявших такие же решения, что однозначно приводит к неоднородности правового регулирования одной и той же предпринимательской деятельности в пределах одного субъекта Российской Федерации. Поэтому у органа местного самоуправления отсутствуют полномочия на принятие решения об отнесении конкретной территории к местам массового скопления граждан <8>. -------------------------------- <8> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20.10.2010 по делу N А63-4172/2009; Определением ВАС РФ от 28.04.2011 N ВАС-1444/11 было отказано в передаче дела на рассмотрение Президиума ВАС РФ.

Таким образом, следует признать наличие оснований для обращения в арбитражный суд с заявлением о признании тех муниципальных правовых актов некоторых органов местного самоуправления Челябинской области недействующими, которые определяют свои перечни мест массового скопления граждан, поскольку они не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, создают не обоснованные на данный момент препятствия для осуществления в соответствующих муниципальных образованиях предпринимательской деятельности, связанной с реализацией алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции на территориях, прилегающих к местам массового скопления граждан. В заключение стоит заметить, что в январе 2012 г. на сайте "Российской газеты" был опубликован разработанный Минпромторгом России проект постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка определения органами государственной власти субъектов Российской Федерации мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, и Порядка определения органами местного самоуправления границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" <9>. Согласно данному проекту места массового скопления граждан, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, определяются вне зданий, строений, сооружений при проведении мероприятий в соответствии с распорядительными актами органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления, которыми предусматривается возможность одновременного нахождения в месте проведения мероприятия не менее 100 человек. Стало быть, речь может идти о площадях, скверах, парках и других участках открытой местности в дни проведения массовых городских (районных) мероприятий. При этом в решении данного вопроса предполагается и участие органов местного самоуправления. Что касается мест нахождения источников повышенной опасности, то их определение отнесено проектом только к компетенции органов государственной власти субъектов РФ, которые должны руководствоваться требованиями, установленными Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". -------------------------------- <9> http://www. rg. ru/2012/01/18/alko-site-dok. html

Кроме того, проект постановления включает в границы прилегающих территорий обособленную территорию (при наличии таковой) и двадцатипятиметровую зону, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию, строению, сооружению, в котором расположены детские, образовательные, медицинские организации и объекты спорта; оптовые и розничные рынки, вокзалы, аэропорты и иные места массового скопления граждан, определенные органами государственной власти субъектов РФ. При этом органы государственной власти субъектов РФ предполагается наделить правом увеличивать размер примыкающей зоны, а органы местного самоуправления - полномочием определять границы прилегающих территорий с приложением их схемы для каждой организации или объекта из числа вышеназванных.

Название документа