Методы государственного регулирования торговой деятельности: оценка полноты и содержания

МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ОЦЕНКА ПОЛНОТЫ И СОДЕРЖАНИЯ

Л. В. ЩУР-ТРУХАНОВИЧ

Щур-Труханович Л. В., директор Центра исследований в сфере экономики и права, кандидат экономических наук.

Одним из внешних факторов снижения инвестиционной привлекательности экономики финансисты называют несовершенство правовой системы, которое выражается в противоречивости законодательства Российской Федерации, в том числе в части несовершенства методов государственного регулирования и (или) надзора. Насколько адекватные, корректные и сбалансированные методы выбрал законодатель для регулирования отношений в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности - оценивается в статье.

Ключевые слова: метод, сущность, содержание, планирование, нормирование, система методов, программирование, регистрация субъектов, местное самоуправление, исчерпывающий перечень, информационное обеспечение.

Используемые государством методы государственного регулирования предпринимательской деятельности, то есть приемы и способы воздействия на соответствующие отношения отражают государственную политику в сфере экономики. В качестве специального объекта регулирующего воздействия торговая деятельность была выделена в Федеральном законе от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" <1> (далее - Закон, Закон о торговле). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 04.01.2010. N 1. Ст. 2; ...; 28.11.2011. N 48. Ст. 6728.

Согласно статье 4 Закона о торговле государственное регулирование торговой деятельности осуществляется посредством: 1) установления требований к ее организации и осуществлению; 2) антимонопольного регулирования в этой области; 3) информационного обеспечения в этой области; 4) государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области. Ключевые слова Применение не предусмотренных данным перечнем методов в соответствии с частью 2 статьи 4 Закона не допускается, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Обозначение пределов государственного регулирования экономики, в том числе посредством формулирования точного и исчерпывающего перечня форм и методов государственного регулирования, является не только самоограничением государства (в лице своих государственных органов) в воздействии на общественные отношения, но и определенной гарантией субъектам таких отношений, что другие средства воздействия на их поведение государство применять не будет и, следовательно, что соответствующие вопросы будут решаться на условиях саморегулирования или сорегулирования (если применение государством отдельных средств ставится в зависимость от определенных условий).

Система методов государственного регулирования

Формирование исчерпывающего перечня методов и форм государственного регулирования торговой деятельности в Концепции проекта Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", утвержденной 29.10.2007 Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности, определялось как средство систематизации торговой деятельности, а в пояснительной записке к проекту федерального закона, внесенного Правительством РФ, - как способ ограничения возможности государственного воздействия на развитие торговой деятельности. Однако изначально сконструированная по модели статьи 12 Федерального закона от 08.12.2003 N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" <1>, статья 4 Закона о торговле в ходе законотворческого процесса претерпела существенные изменения, и в результате была сформулирована редакция, не решающая обозначенные задачи: смешение разных элементов системы государственного управления (видов, форм и методов) и ошибочное отнесение в части 1 статьи к таковым элементов, не относящихся к системе государственного регулирования, усугубляется необоснованным и фиктивным "исчерпанием" методов государственного регулирования в части 2 статьи 4 Закона, которое же нивелируется неограниченным его "открытием" (с точки зрения восприятия правовой системы в целом) в этой же норме. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 15.12.2003. N 50. Ст. 4850; ...; 12.12.2011. N 50. Ст. 7351.

Содержание форм и методов

Прежде чем перейти к анализу комплекса форм и методов государственного регулирования торговой деятельности, в действительности значительно более широкого, чем приведенный в части 1 статьи 4 Закона о торговле, необходимо рассмотреть содержание форм и методов государственного регулирования как философскую категорию. В общей экономической теории и теории государственного управления единая и стройная классификация элементов системы государственного регулирования не выстроена, что затрудняет не только единообразное понимание их содержания и, соответственно, применение на практике, но и формирование каких-либо "исчерпывающих" перечней средств государственного воздействия на общественные отношения. Особенно бессмысленной данная работа представляется в части косвенных средств воздействия на общественные отношения. Так, например, лицензирование хозяйственной деятельности и государственный контроль в одних нормативных источниках определяются как виды государственного регулирования, в других - как формы, в третьих - как методы государственного регулирования.

Суть категорий "метод", "мера", форма

Нет единства в понимании сущности и места антимонопольного регулирования в системе государственного регулирования. В одних нормативных правовых актах под антимонопольным регулированием понимается метод государственного регулирования, в других - антимонопольное регулирование отнесено к мерам реализации государственной политики. В теории антимонопольное регулирование рассматривается и как вид, и как форма государственного регулирования. Основываясь на анализе признаков, присущих антимонопольному регулированию как деятельности государства, и их общности для аналогичной деятельности в других сферах (по используемым средствам воздействия на общественные отношения), в контексте предмета регулирования Закона о торговле, антимонопольное регулирование следовало бы рассматривать как разновидность государственного регулирования наряду с другими его видами, такими как налоговое регулирование, таможенно-тарифное регулирование, валютно-финансовое и др. Исходя из изложенной в заголовке статьи 4 Закона о торговле логики классификации элементов системы государственного регулирования - "методы государственного регулирования" - более корректным представляется описание антимонопольного воздействия на отношения в сфере торговой деятельности через указание основного применяемого непосредственно в Законе метода антимонопольного характера - установление антимонопольных ограничений и запретов (антимонопольных правил и требований). Что касается второго основного и непосредственного метода антимонопольного регулирования - антимонопольного контроля в сфере торговой деятельности, то его выделение в статье 4 Закона о торговле не имеет смысла, так как он охватывается содержащимся в пункте 4 части 1 статьи 4 Закона понятием "государственный контроль". Если под формой регулирования понимать порядок осуществления определенных действий (определенные процессы) в отношении объекта воздействия, а под методом - конкретные способы, приемы воздействия на объект регулирования, то зачастую форма, отражающая воздействие на определенный предмет, совпадает с методом и это затрудняет однозначное определение, к какому элементу государственного регулирования относится то или иное средство воздействия на общественные отношения. В качестве примера можно привести тот же государственный контроль - он одновременно отражает форму государственного воздействия на правоотношения в целом и метод, которым обеспечивается воздействие на правоотношения в частности. Исходя из предложенной в юридической литературе <1> классификации методов государственного регулирования, описывающей в общем виде многообразие и многочисленность средств, которые использует или может использовать государство, задача по определению в нормативном правовом акте исчерпывающего перечня методов государственного регулирования представляется разрешимой либо путем описания в законе указанных методов через общие родовые признаки (например, экономические и административные; организационные, властные, просветительские и т. д.), либо закон должен быть по-настоящему комплексным, то есть содержать в систематизированном виде весь нормативно-правовой материал о регулировании всей сферы торговых и иных, непосредственно связанных с ними отношений, чего в отношении Закона о торговле сказать нельзя. -------------------------------- <1> См.: Тихомиров Ю. А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000. N 5; Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.:, 2004. С. 406.

Исчерпывающий или открытый?

С учетом вышеизложенного попытка сформировать в Законе о торговле по аналогии с Федеральным законом "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" исчерпывающий перечень методов государственного регулирования изначально была обречена на неудачу. Собственно, "исчерпанность" методов государственного регулирования в Федеральном законе "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" также весьма относительна, поскольку систематизация элементов государственного регулирования в статье 12 данного Федерального закона небезупречна (в ней также смешаны виды и методы государственного регулирования, которые, кроме того, соотносятся как общее и частное; ссылка на "другие федеральные законы", в соответствии с которыми осуществляется государственное регулирование внешнеторговой деятельности, раскрывает перечень средств воздействия государства на внешнюю торговлю (в частности, Федеральным законом от 19.07.1998 N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" <1> предусмотрены методы осуществления государственного регулирования, не поименованные в Федеральном законе "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 27.07.1998. N 30. Ст. 3610; ...; 11.04.2011. N 15. Ст. 2034.

Скорее неполный?

Даже для ограниченной частью 3 статьи 1 Закона о торговле совокупности отношений, регулируемых как отношения, возникающие в сфере внутренней торговли, перечень приведенных в части 1 статьи 4 Закона методов государственного регулирования является далеко не полным. В числе непосредственных и общих методов регулирования отношений между органами государственной власти и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности следует назвать: 1) лицензирование отдельных видов торговой деятельности отдельными видами товаров и, соответственно, запрещение и пресечение торговли данными видами товаров без соответствующей лицензии; 2) государственное регулирование цен на отдельные виды товаров. Систему методов государственного регулирования этих отношений дополняют общие методы, применяемые к данным отношениям как к разновидности других отношений (предпринимательских, налоговых, др.), а именно государственная регистрация хозяйствующих субъектов, государственная поддержка малого предпринимательства, прогнозирование и планирование, другие методы, присущие налоговому, таможенному, техническому и другим видам регулирования. Государственное регулирование отношений между хозяйствующими субъектами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации помимо перечисленных в пунктах 1 и 4 части 1 статьи 4 Закона о торговле методов основывается на методах программирования и нормирования, содержание которых раскрыто непосредственно в Законе (соответствующие статьи главы 4).

А в других федеральных законах что?

Еще более обширной система методов государственного регулирования представляется, если вспомнить о специальных методах регулирования отношений, возникающих при организации и осуществлении торговли отдельными видами товаров. В частности, Федеральным законом от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" <1> предусмотрен такой способ регулирования торговли алкогольной продукцией, как декларирование продажи алкогольной продукции. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 27.11.1995. N 48. Ст. 4553; 25.07.2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4601.

Федеральный закон от 12.04.2010 N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" <1> предусматривает такой метод государственного регулирования, как аттестацию и сертификацию специалистов, занятых в сфере обращения лекарственных средств (в том числе в оптовой и розничной торговле лекарственными средствами). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 19.04.2010. N 16. Ст. 1815; 12.12.2011. N 50. Ст. 7351.

Федеральными законами от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии" <1>, от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" <2> в качестве метода государственного регулирования оборота отдельных видов оружия, наркотических средств и психотропных веществ предусматривается непосредственное ограничение и запрещение их оборота. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 16.12.1996. N 51. Ст. 5681; ...; 12.12.2011. N 50. Ст. 7351. <2> СЗ РФ. 12.01.1998. N 2. Ст. 219; ...; 05.12.2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7061.

В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" <1> в сфере производства и оборота сельскохозяйственной продукции применяются такие методы государственного регулирования, как товарные и закупочные интервенции. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 01.01.2007. N 1 (1 ч.). Ст. 27; ...; 01.08.2011. N 31. Ст. 4700.

Косвенными методами государственного регулирования торговли отдельными видами товаров являются сертификация, маркирование товаров (например, алкогольной продукции в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", табачной продукции в соответствии с Федеральным законом от 22.12.2008 N 268-ФЗ "Технический регламент на табачную продукцию" <1>), государственная регистрация товаров (например, лекарственных средств в соответствии с Федеральным законом "Об обращении лекарственных средств"), поскольку таким образом запрещается оборот несертифицированных, немаркированных, незарегистрированных товаров. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6223.

Некоторые из вышеперечисленных методов государственного регулирования предусматривались первыми редакциями законопроекта. Однако в ходе ведомственной и депутатско-сенаторской дискуссии они постепенно исключались одновременно с "зачисткой" законопроекта от норм, дублирующих положения общеотраслевых по отношению к данному законопроекту федеральных законов, и бланкетных норм, в самых общих чертах описывающих суть регулирования указанных отношений как разновидности других (главным образом предпринимательских) и отсылающих для определения полного его содержания также к общеотраслевым федеральным законам (Федеральным законам от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <1> (в части лицензирования торговой деятельности), от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <2> (в части уведомления о начале осуществления торговой деятельности и организации государственного и муниципального контроля), от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <3> (в части технического регулирования в сфере торговли (классификации торговых объектов и стандартизации в торговле)) или к федеральным законам об обороте отдельных видов товаров, изъятие из которых норм о торговле определенными видами товаров и перенесение их в Закон о торговле нарушило бы системную целостность таких федеральных законов. -------------------------------- <1> В настоящее время - Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 09.05.2011. N 19. Ст. 2716; ...; 24.10.2011. N 43. Ст. 5971. <2> СЗ РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249; ...; 25.07.2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4590. <3> СЗ РФ. 30.12.2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140; ...; 12.12.2011. N 50. Ст. 7351.

Методы и цели

В результате в части 1 статьи 4 Закона о торговле остались только те методы государственного регулирования, которые сопряжены с целями данного Закона, указанными в части 2 его статьи 1, частично совпадающими с целями государственного регулирования. Для корректной конструкции нормы на это и следовало указать в статье 4 Закона, а также пропорционально (соответственно новым формулировкам целей) расширить перечень методов государственного регулирования торговой деятельности, в частности за счет включения в него таких методов, как: 1) программирование и планирование; 2) нормирование обеспеченности населения торговыми площадями; 3) регистрация хозяйствующих субъектов в специальных реестрах (торговых реестрах).

Сбалансированность и взаимосвязь

Взаимосвязь целей и методов государственного регулирования (которая выражается в том, что применение каждого предусмотренного нормативным правовым актом метода должно быть обусловлено необходимостью достижения государственно значимой цели) является способом обеспечения нормативно-правовой сбалансированности государственного воздействия на общественные отношения. С учетом данного обстоятельства для облегчения проверки наличия связи между целями и методами государственного регулирования используется такой прием законодательной техники, как объединение данных элементов в одну статью. Отсутствие же связи между методом государственного регулирования и целью государственного регулирования, то есть фактически объяснения, зачем государство регламентирует определенные общественные отношения и воздействует на них (их определенный участок), чаще всего свидетельствует о непроработанности нормативного акта, но нередко - о необоснованном и, следовательно, чрезмерном вмешательстве государства в соответствующие отношения.

Регулирование цен

Использованные в части 2 статьи 1 Закона о торговле для описания глобальных, с точки зрения экономики, целей чрезвычайно общие и обтекаемые формулировки позволили законодателю на последнем этапе законотворческого процесса без особых затруднений вписать в Закон такой метод государственного регулирования торговой деятельности, как регулирование цен на отдельные виды товаров, который изначально не предусматривался Концепцией проекта Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и от которого законопроект фактически охранялся Правительством РФ вплоть до принятия во втором чтении. Эти же формулировки, на наш взгляд, позволяют законодателю без каких-то особых обоснований дополнять перечень методов государственного регулирования торговой деятельности в будущем. Поскольку, как было отмечено выше, в части 1 статьи 4 Закона о торговле перечислены формы и методы государственного регулирования, применение которых предусмотрено непосредственно данным Законом для достижения указанных в части 2 статьи 1 Закона целей, то все они в том или ином объеме реализованы непосредственно в Законе. Так, общие и основные требования к организации и осуществлению торговой деятельности изложены в статьях главы 2 Закона. В силу содержащихся в указанных статьях отсылающих к другим федеральным законам норм требования к организации и осуществлению торговой деятельности, по сути, предусматриваются действующими федеральными законами и, что не исключается, в будущем могут устанавливаться новыми федеральными законами.

Установление антимонопольных ограничений и запретов

Такой присущий антимонопольному регулированию как разновидности государственного регулирования метод, как установление антимонопольных ограничений и запретов, реализован в статьях 13 - 15 Закона. Этот же метод в части установления общих антимонопольных ограничений и запретов, распространяющихся на хозяйствующие субъекты, реализуется в соответствующих статьях Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <1>. Нормами данного Федерального закона определяются принципы реализации таких методов, как антимонопольный контроль и антимонопольное принуждение и процедуры их применения. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 31.07.2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434; ...; 12.12.2011. N 50. Ст. 7343.

Информационное обеспечение

Информационное обеспечение только с определенной долей условности можно считать методом государственного регулирования, причем весьма косвенным (если основываться на понимании государственного регулирования как деятельности конкретных государственных органов, направленной на реализацию государственной политики в определенной сфере). В контексте Закона о торговле информационное обеспечение в области торговой деятельности точнее было бы определить как метод государственного управления. Посредством организации информационного обеспечения в области торговли государство, как следует из части 1 статьи 20 Закона, преследует достижение таких государственно значимых целей, как повышение эффективности управления в области торговой деятельности и содействие ее развитию. Создание предусмотренных статьей 20 Закона информационных систем требуется для обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, хозяйствующих и иных субъектов полной, достоверной и актуальной информацией (о состоянии отрасли, происходящих в ней процессах и проявляющихся тенденциях, о требованиях законодательства, предъявляемых к осуществлению торговой деятельности, и о его реализации), необходимой для качественного выполнения государственными органами и органами местного самоуправления своих функций, для полной реализации хозяйствующими субъектами своих прав и интересов в указанной сфере. Информационными ресурсами, указанными в статье 20 Закона, информационное обеспечение в области торговой деятельности не исчерпывается. Как самостоятельный блок информационного обеспечения в сфере торговой деятельности следует рассматривать организацию государством обеспечения доступа к определенной информации, принадлежащей хозяйствующим в сфере торговли субъектам, путем возложения на них обязанности по размещению в информационно-телекоммуникационной сети Интернет или предоставлению по соответствующим запросам сведений, необходимых контрагентам для принятия решения об установлении договорных отношений (части 1 и 2 статьи 9 Закона).

Муниципальный контроль

Пунктом 4 части 1 статьи 4 Закона о торговле муниципальный контроль в области торговой деятельности ошибочно отнесен к методам государственного регулирования. Являясь деятельностью органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения (статья 2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"), муниципальный контроль является элементом системы муниципального регулирования, которое обособлено от государственного регулирования (статьи 12, 130 - 133 Конституции РФ, статья 1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>, статьи 1 и 4 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005; ...; 05.12.2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7042. <2> СЗ РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822; ...; 12.12.2011. N 50. Ст. 7353.

Государственный контроль

Что касается государственного контроля (надзора) в области торговой деятельности как метода государственного регулирования, то основные принципы его реализации (проведение контрольно-надзорных мероприятий) изложены в статье 16 Закона о торговле. Поскольку нормы названной статьи содержат отсылки к законодательству Российской Федерации, то государственный контроль (надзор) в области торговой деятельности организуется и осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и другими федеральными законами, входящими в состав законодательства о государственном контроле (надзоре).

Применение иных методов

Как уже отмечалось, в действительности перечень методов государственного регулирования торговой деятельности значительно шире, чем приведенный в части 1 статьи 4 Закона о торговле. В этой связи сформулированный в части 2 статьи 4 Закона запрет на применение других методов государственного регулирования представляется не просто некорректным, но и ошибочным, особенно с учетом использованной для его описания конструкции. Если бы часть 2 статьи 4 Закона предусматривала отсылку к другим федеральным законам с целью определения легальности использования для государственного регулирования торговой деятельности других, не поименованных в части 1 статьи 4 Закона о торговле методов государственного регулирования, то ее можно было бы критиковать за мнимое закрытие перечня методов государственного регулирования торговой деятельности. Однако часть 2 статьи 4 Закона отсылает к другим федеральным законам не как к источникам, содержащим дополнительные к указанным в части 1 статьи 4 Закона методы государственного регулирования, а как к источникам, определяющим случаи применения других, не предусмотренных частью 1 статьи 4 Закона методов. Случаи применения методов государственного регулирования редко описываются в федеральных законах как обстоятельства, при которых на правоотношения оказывается определенное государственное воздействие. Как правило, такой законодательный прием используется тогда, когда в регулируемой сфере допускается возникновение определенных ситуаций, изменение которых или ограничение влияния которых (на социум, его отдельные элементы, окружающую среду, др.) возможно путем применения специальных методов воздействия на общественные отношения, обладающих потенциальной опасностью для этих или других общественных отношений и ввиду этого требующих четкой регламентации оснований и правил их применения. В качестве примера можно привести Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", который достаточно строго, хотя и не вполне исчерпывающе, определяет случаи применения нетарифного регулирования внешней торговли товарами; при этом данным Федеральным законом наряду с регламентацией случаев применения нетарифного регулирования определяются требования к процедуре применения тех или иных средств нетарифного регулирования. Пример корреспондирования случаев и методов государственного регулирования содержится в самом Законе о торговле: согласно части 5 его статьи 8 такой метод, как ценовое регулирование путем установления предельных розничных цен, применяется при наступлении описанного в данной норме случая-события: если в течение 30 календарных дней подряд на территории отдельного субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации рост розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров составит 30 и более процентов, то Правительство РФ в целях стабилизации розничных цен на данные виды товаров имеет право устанавливать предельно допустимые розничные цены на них на территории такого субъекта Российской Федерации или территориях таких субъектов Российской Федерации на срок не более чем 90 календарных дней. Что касается других, не поименованных в части 1 статьи 4 Закона о торговле, методов государственного регулирования торговой деятельности (лицензирования торговли отдельными видами товаров, ценового регулирования в других формах (установления минимальных цен, предельных торговых надбавок, др.)), то их применение не обусловливается в соответствующих федеральных законах какими-либо случаями (ситуациями), а предусматривается как способ воздействия на отношения в целом для достижения провозглашенных в данных законах целей (см. Федеральные законы "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", др.). С учетом изложенного более корректно с точки зрения существующей законодательной системы содержание государственного регулирования торговой деятельности описывалось в ранних версиях законопроекта - путем отсылки к другим федеральным законам как к источникам методов государственного регулирования торговой деятельности. Однако в этих же редакциях перечень методов государственного регулирования не исчерпывался только теми методами, механизмы реализации которых были прописаны непосредственно в Законе, а включал практически все основные методы регулирования отношений в сфере торговли и отсылал скорее к будущим федеральным законам, а не к существующим. В итоговой же редакции Закона о торговле часть 2 статьи 4 выглядит бессмысленной с логической точки зрения (таким приемом никак не исчерпывается перечень методов государственного регулирования торговой деятельности) и избыточной и некорректной с юридической точки зрения. Во-первых, запрет на применение методов государственного регулирования, ограничивающих права и свободы граждан и их объединений, если таковые не предусмотрены федеральными законами, фактически сформулирован в Конституции РФ (часть 3 ст. 55). Во-вторых, источниками методов государственного регулирования являются не только федеральные законы, но и федеральные конституционные законы (например, значительнейший комплекс мер государственного регулирования, право на применение которых без необходимости какого-либо корреспондирования с федеральными законами, предусмотрен Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1>, не говоря уже о мерах государственного регулирования экономики, предусмотренных Федеральными конституционными законами от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <2>, от 30.01.2002 N 1-ФКЗ "О военном положении" <3>). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 22.12.1997. N 51. Ст. 5712; ...; 03.01.2011. N 1. Ст. 1. <2> СЗ РФ. 04.06.2001. N 23. Ст. 2277; ...; 07.03.2005. N 10. Ст. 753. <3> СЗ РФ. 04.02.2002. N 5. Ст. 375; ...; 03.01.2011. N 1. Ст. 1.

Поэтому от абсолютизирования предусмотренного Законом о торговле перечня методов государственного регулирования как "определенно-конечного" и ограничения его только теми методами, которые предусмотрены федеральными законами, следует отказаться. С точки зрения диалектики, заявление законодателя о том, что им сформирован исчерпывающий перечень методов государственного регулирования и что это должно гарантировать торговле предсказуемость и стабильность государственной политики в данной сфере, выглядит достаточно претенциозным, поскольку стройная и исчерпывающая классификация всех элементов системы государственного регулирования пока не сформирована и не описана в принципе <1>, а набор средств государственного регулирования, которые, например, может реализовывать Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", описан такими широкими формулировками, что позволяет принимать не предусмотренные законом и другими федеральными законами решения (например, в рамках принятия мер по реализации государственной структурной и инвестиционной политики, мер по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг). -------------------------------- <1> См.: Щур-Труханович Л. В. Цели Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации": анализ теоретических и практических проблем // Торговое право. 2011. N 4 - 5.

Условно-исчерпывающий перечень

Сама отрасль в лице хозяйствующих в ней субъектов не очень, на наш взгляд, нуждается в условно-исчерпывающих перечнях методов государственного регулирования. Во-первых, потому, что условность исчерпания методов государственного воздействия на торговые и непосредственно связанные с ними отношения размывает гарантии реализации государством предсказуемой и стабильной государственной политики в сфере торговли. Во-вторых, потому что ограничение источников методов государственного регулирования только федеральными законами может сослужить плохую службу отрасли в ситуациях, когда потребуется оперативное применение мер воздействия, еще "не прописанных" в соответствующих федеральных законах, что ярко продемонстрировал финансово-экономический кризис 2008 - 2009 годов, побудивший Правительство РФ принять ряд антикризисных мер, в том числе в сфере торговли. С учетом комплексности и многоплановости возникающих при организации и осуществлении торговой деятельности отношений, высокой чувствительности отрасли к изменениям внешней и внутренней среды и зависимости от них, перечень источников, содержащих позитивные и косвенные средства государственного регулирования (например, создание благоприятных условий для развития отрасли, развитие научных исследований в сфере отрасли и др.), представляется логичным расширить и включить в него как минимум нормативные указы Президента РФ (см. статью 14 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации") или вовсе отказаться от определения нормативных источников методов государственного регулирования, как не гарантирующих отрасли защиту от применения государством строго определенного набора мер воздействия.

"Вэй-цзи" - Еще не конец! <1>

Ведь в действительности в Законе о торговле нет реальных мер, формально сдерживающих развитие системы государственного регулирования торговой деятельности и обеспечивающих реализацию гарантий использования государством только методов, которые предусмотрены федеральными законами, а именно не определено, как следует оценивать принятие указа Президента РФ или Постановления Правительства РФ, предусматривающего применение новых методов для воздействия на торговые и непосредственно связанные с ними отношения. В качестве примера автономного от Закона о торговле развития указанной системы в пользу торговой отрасли следует привести программу по стимулированию приобретения новых автотранспортных средств взамен вышедших из эксплуатации и сдаваемых на утилизацию, а также по созданию в Российской Федерации системы сбора и утилизации вышедших из эксплуатации автотранспортных средств, которая реализуется как эксперимент на основании Постановления Правительства РФ от 31.12.2009 N 1194 <1>. И хотя ее главными целями были провозглашены поддержка российской автомобильной промышленности, повышение безопасности дорожного движения и стабилизация экологической ситуации, она тем не менее предполагает косвенное регулирование такого сектора торговли, как торговля автомобилями - указанным Постановлением Правительства РФ предусматривается выделение субсидий на возмещение потерь в доходах торговых организаций при продаже новых автотранспортных средств российского производства физическим лицам, сдавшим на утилизацию вышедшее из эксплуатации автотранспортное средство. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 18.01.2010. N 3. Ст. 319; ...; 17.01.2011. N 3. Ст. 545.

Кстати говоря, отсутствие в статье 4 Закона о торговле такого метода государственного регулирования, как программирование и планирование, на федеральном уровне не помешало Министерству промышленности и торговли РФ разработать и утвердить Стратегию развития торговли в Российской Федерации на 2010 - 2015 годы и период до 2020 года, что не исключает в будущем постановку вопросов о ее легитимности. Все вышеизложенные моменты должны быть учтены и получить соответствующее нормативное выражение при совершенствовании Закона о торговле.

Название документа