Право на город: постановка проблемы

ПРАВО НА ГОРОД: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ <*>

А. А. ДЖАГАРЯН

Джагарян Армен Арменович, советник судьи Конституционного Суда РФ, кандидат юридических наук.

Автор рассматривает идею права на город, ее доктринальные и нормативные основания, а также возможность использования этой концепции в российской правовой среде.

Ключевые слова: право на город; местное самоуправление; муниципальный статус личности; мультикультурализм.

The author considers the idea of the right to the city, its doctrinal and normative bases, as well as the ability to use this concept in the Russian legal field.

Key words: right to the city; local self-government; municipal status of personality; multiculturalism.

Важной набирающей силу тенденцией в свойственном современному миру правовом понимании местного самоуправления является выдвижение на первый план в его концептуальных основаниях социально-гуманистической направленности, предлагающей такой угол зрения на существо и предназначение муниципальных институций, под которым те выступают прежде всего как система взаимосвязанных между собой пространственно организованных форм коллективного правопользования и правообеспечения, охватывающих и основное, служащее для них ядровым, право на осуществление местного самоуправления, и иные права и свободы человека и гражданина, реализуемые людьми по большей части в пределах территории проживания. Связь местного самоуправления с правами человека не является вновь возникшей, а уходит своими корнями в глубь процессов становления современной конституционной цивилизации, сложившейся, безусловно, под воздействием не только римского, но и магдебургского права. Известный американский юрист Г. Дж. Берман, например, прямо указывает на городское право как на источник конституционной системы Запада <1>. -------------------------------- <1> Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования: Пер. с англ. 2-е изд. М.: Изд-во МГУ; Инфра-М-Норма, 1998. С. 336 - 377, 510.

Но, отмечая тот факт, что сегодня местное самоуправление есть в первую очередь гуманистически-ориентированный, человекоцентрический институт, я имею в виду нечто большее, чем устоявшееся представление о нем как о части системы конституционной демократии, раскрепощающей личность политически и оберегающей ее гражданские свободы. Это то, что в значительной степени именно в рамках муниципальной системы, при ее прямом посредстве, современному человеку должны обеспечиваться необходимые условия для нормальной повседневной жизни и деятельности, комфортная, справедливая и безопасная среда обитания, возможности для осуществления экономических инициатив и социальная поддержка. Так или иначе, это находит свое закрепление в зарубежных конституционных правопорядках, и в том числе непосредственно в текстах конституций иностранных государств. Например, в ст. 155 Конституции Боливии, ч. 1 ст. 21 Конституции Венесуэлы, ст. 243G и 243W Конституции Индии, ч. 1 ст. 40 Конституции Испании, ч. 1 ст. 117 Конституции Кореи, ст. 3 и 1 23 Конституции Мексики, ч. 2 ст. 65, ч. 2 ст. 66 и ч. 1 ст. 72 Конституции Португалии, ст. 152 Конституции ЮАР. Речь идет о глубинной правовой социализации местного самоуправления, гарантирующего человеку достойную жизнь и свободное развитие, такую биотехническую и социально-юридическую атмосферу, в которой личность находит себя и реализует комплексно - в плане духовно-культурном, социальном, экономическом, политическом и ином. Существенные для понимания этих процессов обстоятельства можно обнаружить не только в рационализации государств с их стремлением в новейшую эпоху передать, следуя провозглашенному принципу субсидиарности, на низовой, наиболее приближенный к населению уровень все те вопросы, которые здесь могут быть решены наиболее эффективно, но и в самом изменяющемся характере правового развития территорий. Вопросы территориального обустройства и создания благоприятной первичной среды обитания преодолевают рамки целесообразной государственной административно-территориальной политики и напрямую увязываются с социально-политической и социально-хозяйственной самоорганизацией населения, становясь необходимым проявлением местной демократии (в ее широком смысле). Учтем и то, что усложнение общественных отношений и глобализационные процессы влекут технизацию и увеличение масштаба управления, так что реальные управленческие возможности непосредственно населения объективно сосредоточиваются на локальном уровне, где объекты управления могут быть социально освоенными и вне профессионально-бюрократических форм. Поэтому не выглядит случайной усиливающаяся концентрация внимания муниципальных структур на обеспечении прав и свобод человека и гражданина, получающих именно на местном уровне наиболее конкретные и востребованные в повседневной действительности формы проявления. Тем более в условиях, когда для территориального развития практически повсеместно свойственным оказывается возникновение все более острых не только внешних, но и внутренних, связанных с правами и свободами человека, диспропорций, коллизий и конфликтов как-то: проблемы реального и равного доступа к публичным услугам, поляризация населения, территориальная сегрегация, изменение социально-этнического ландшафта, "монетизация" жизненного пространства и планов территориального развития, наконец, социальное одиночество, - которые закономерно по своей значимости во многих случаях становятся весомее всех прочих в структуре индивидуальных и общественных приоритетов. На социально-философском уровне актуализация проблем территориального развития с позиции поиска места человека в современной обусловленной рыночно-капиталистическими отношениями локальной среде проявилась наиболее рельефно в выдвинутой Г. Лефевром в середине прошлого века новаторской идее права на город <2>. Направленная по своему замыслу на преодоление деформаций в городском развитии, вызванных широким распространением на практике принципов неолиберализма, она имеет на сегодняшний день заметную (и притом всевозрастающую) популярность в мире, обретая формальные признаки работающей нормативной доктрины. В отечественной же юриспруденции вопрос о праве на город неосмотрительно обходят вниманием в теории, а в муниципальной практике встречаются лишь единичные несистематизированные спонтанные решения, в известном смысле воплощающие фактически идеологию этого концептуального подхода на практике. Таковы, например, попытки ряда городов Ростовской области комплексно урегулировать на уровне уставных актов правовое положение человека в этих муниципальных образованиях <3>. -------------------------------- <2> Lefevre H. Le droit a la ville. Anthopos, Paris. 1968. <3> См.: гл. 2 "Участие населения Волгодонска в решении вопросов местного значения" Устава муниципального образования "Город Волгодонск" от 24 октября 2007 года N 135 (в ред. от 9 февраля 2011 г.) // Волгодонск официальный. 2007. 26 октября; гл. II "Человек и городское самоуправление" Устава города г. Ростова-на-Дону от 9 апреля 1996 г. (в ред. от 26 апреля 2011 г.). Ростов н/Д, 1996; гл. III "Гарантии населения города Шахты по решению вопросов местного значения" Устава муниципального образования "Город Шахты" - городского округа Ростовской области // Шахтинские известия. 2005. 30 декабря.

В представлении Г. Лефевра традиционный город - это центр общественной и политической жизни, богатства, знаний и искусства, воплощение социального творчества, осуществляемого по собственному праву. Но его использование оказалось подчинено меновым отношениям в результате коммерциализации городских пространств. Преодоление этой ситуации Г. Лефевр связывает с признанием права на город, концепция которого, на его взгляд, должна учитывать следующие базовые постулаты: 1) город имеет общественный (публичный) характер, это место социального взаимодействия и обмена; 2) публичная природа города предполагает его социальную неоднородность (гетерогенность), вследствие чего в нем происходит постоянный процесс возникновения и столкновения различий; 3) различия порождают борьбу, связанную с реализацией не совпадающих между собой интересов, касающихся в том числе внешнего облика города, условий доступа к публичным благам, осуществления гражданских прав <4>. Соответственно предложенное право на город нацелено на обеспечение для горожан эффективных возможностей влиять на формирование и использование публичного (городского) пространства и, по мысли Г. Лефевра, включает два основных правомочия: 1) политического участия в городской жизни и 2) пользования теми благами, которые предоставляет город. -------------------------------- <4> Brown A., Kristiansen A. Urban Policies and the Right to the City: rights, responsibilities and citizenship. URL: http:// unesdoc. unesco. org/ images/ 0017/ 001780/ 178090e. pdf (дата обращения: 28.11.2011).

Со времени обнародования эта теоретическая конструкция претерпела определенные содержательно-смысловые изменения, связанные главным образом с углублением и усложнением понимания права на город, развивающегося в сторону придания ему большей меры комплексности. Также можно наблюдать своего рода переплавление (агглютинизацию) права на город, которое из научной идеологемы переходит в иное качественное состояние - некоего нормопринципа (права-принципа) с сопутствующим движением к достижению уровня универсального стандарта, определяющего требования к правовому статусу горожанина. Согласно Международной хартии о праве на город <5> под этим правом понимается равный доступ к пользованию городами в рамках принципов устойчивого развития, демократии, равенства и социальной справедливости (ч. 2 ст. I); это коллективное право горожан (в частности, из уязвимых и маргинализированных групп), которое позволяет им осуществлять законные действия и создавать различные объединения в соответствии с их обычаями и традициями с целью достижения необходимого жизненного уровня и обеспечения полноты самоопределения. Право на город рассматривается как взаимосвязанное со всеми признаваемыми на международном уровне и образующими нормативное единство правами человека, и соответственно оно состоит в интегративных связях, в частности, с правами на труд в справедливых и безопасных условиях, социальное обеспечение, здравоохранение, доступ к чистой питьевой воде и другим ресурсам, пользование общественным транспортом и другими социальными услугами, питание, одежду и надлежащее жилье, качественное образование и доступ к объектам культуры и др. Право на город также объемлет юридические возможности, связанные с устойчивым развитием, благоприятной окружающей средой, пользованием природными ресурсами и т. п. Предполагается, что на городском уровне все эти и другие права приобретают муниципально-опосредованный характер и реализуются как через универсальные (общегражданские) связи человека с государством, так и через специфические - с городским сообществом. -------------------------------- <5> World Charter for the Right to the City (Social Forum of the Americas, Quito, July 2004; World Urban Forum, Barcelona, October 2004; World Social Forum, Porto Alegre, January 2005). URL: http://www. urbanreinventors. net/ 3/ wsf. pdf (дата обращения: 28.11.2011).

Следуя такому пониманию права на город, Хартия провозглашает в качестве основной цели города осуществление социальной функции, с тем чтобы всем жителям обеспечивалась полнота пользования городскими ресурсами (ч. 2 ст. II). Город обязывается решать задачи по осуществлению проектов и инвестиций в интересах городского сообщества в целом, действуя при этом в соответствии с критериями дистрибутивной (распределительной) справедливости, экономической взаимодополняемости, уважения к культуре, экологической устойчивости, обеспечения благополучия для всех жителей, гармонии с природой, ответственности перед нынешним и будущими поколениями (п. 2.1 ч. 2 ст. II). Предусматривается также, что публичные и частные пространства и имущества города и его жителей должны использоваться преимущественно для удовлетворения социальных, культурных и экологических интересов (п. 2.2 ч. 2 ст. II). Особым образом оговаривается обязанность городов по воспрепятствованию спекуляциям с недвижимостью; сверхдоходы, образовавшиеся в результате публичных инвестиций, должны перенаправляться на выполнение социальных программ, которые гарантируют право на жилье и достойную жизнь тем категориям, которые находятся в тяжелых условиях и в ситуации риска (п. 2.5 ч. 2 ст. II). Признание права на город, согласно Хартии, предполагает право групп и лиц, находящихся в уязвимом положении, на особые меры защиты и интеграции, на распределение ресурсов, на доступ к основным услугам и защиту от дискриминации (п. 4.1 ч. 4 ст. II). Наконец, Хартия требует от городов поддержки различных форм общественного производства и особого внимания к механизмам самоуправления (ст. IV). В европейской правовой среде идея о праве на город юридически оформлена, в частности, в Европейской хартии о защите прав человека в городе <6>. Рассматривая город как коллективное пространство всех, кто в нем проживает, Хартия признает за каждым горожанином право на такие условия жизни, которые обеспечивали бы возможность для политического, социального и экологического развития и одновременно учитывали стремление к солидарности, а муниципальные органы обязывает всячески способствовать охране человеческого достоинства и обеспечивать качество жизни горожан (ст. I). В развитие этих положений предусматривается защита наиболее уязвимых групп населения и граждан в городе (ст. IV), устанавливается основное право жителей городов на пользование публичными услугами в области социальной защиты (ст. XII). Кроме того, подчеркивается ответственность городских властей за обеспечение ряда основных прав (на образование, труд, участие в культурной жизни и доступ к объектам культуры, жилище, охрану здоровья, передвижение и спокойствие в городе и др. - ст. XIII - XXII). -------------------------------- <6> European charter for the Safeguarding of Human Rights in the City (St Denis, 18 May 2000). URL: http:// docs. china-europa-forum. net/ doc613.pdf (дата обращения: 28.11.2011).

Итак, судя по изложенному, право на город имеет сложную природу и объединяет в себя качества обобщающего принципа организации городской жизни и одновременно комплексного субъективного права, обнимающего совокупность правомочий: а) автономии (неприкосновенности); б) безопасности; в) участия в самоуправлении; г) социальной защиты (поддержки). Надо полагать, что это право предопределяет и притязания на само создание городского муниципального образования, на признание и конституирование города, его самостоятельности и правовых свобод. Муниципальные органы власти в контексте права на город рассматриваются как субъекты, чья роль определяется ответственностью за поддержание в пределах коммунального пространства достойных условий жизни на уровне общенационального стандарта, а равно их обязанностями по расширению, насколько это возможно, за счет собственных сил и средств сферы социально-экономической (как и политической) свободы человека, созданию разнообразных дополнительных условий для реализации человеческого потенциала. Сам же человек в этом случае - основа и цель муниципальной деятельности, главная движущая сила самоуправленческих отношений. Право на город выражает для сферы его применения свойственную конституционализму важнейшую идею о достоинстве человека как основы его прав и свобод, гарантируя достоинство личности в ее индивидуальных и коллективно-общинных проявлениях в городской жизни. Предполагается, что должны обеспечиваться, в частности: а) реальная возможность свободной максимально полной правомерной самореализации и пользования городской инфраструктурой для каждого на равных основаниях при непременном согласии с целями общего блага; б) сочетание и взаимодействие муниципальных (коммунитарных) прав и обязанностей; в) справедливое равенство, подразумевающее минимизацию социального расслоения для придания всеобщности муниципальной свободе; г) сбалансированный учет интересов всех жителей при формировании и осуществлении планов, программ, проектов городского развития на основе действенного участия горожан в управлении территорией. Соответственно в праве на город происходит синтез и персонификация требований экономической, социальной и политической, а также уравнивающей и распределяющей справедливости (формального равенства и равноправия). Право на город является релевантным, но не тождественным праву на осуществление местного самоуправления, выступая неким специальным (для городской среды) нормативно-концентрированным отображением более общих отношений, характеризующих в целом муниципально-правовой статус личности. Эту категорию - муниципально-правовой статус личности - я использую в том смысле, в каком она была обоснована Н. С. Бондарем <7>, а именно: как обозначающую систему прав, обеспечивающих возможности местному сообществу и каждому его члену участвовать в решении вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, доступ к которым обеспечивается на муниципальном уровне, возможность беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе. -------------------------------- <7> См.: Бондарь Н. С. Самоуправление народа и социально-экономические права граждан СССР: конституционный аспект. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 1988; Его же. Личность в системе социалистического самоуправления: конституционный аспект // Правоведение. 1987. N 6. С. 6 - 7. Хотя категория "муниципально-правовой статус личности", как и тесно связанное с ней понятие "местные (муниципальные) права и свободы", была введена в научный оборот и обоснована Н. С. Бондарем, как видно, еще в советское время, эти проблемы, к сожалению, до сих пор не стали предметом широких муниципально-правовых исследований, практически ни в одном учебнике по муниципальному праву этим категориям не уделяется должного внимания.

Коллективно-общественным началам в праве на город сопутствуют субъективно-личностные начала, так что оно может быть реализовано и в индивидуальных, и в совместно-групповых формах. Но коллективные качества этого права являются приоритетно важными, обладая организующими, сплачивающими свойствами. В этом отношении существенно то, что право на город подразумевает социальную активность, имеет "мобилизующий" характер, поскольку "это не просто условное право доступа к тому, что уже существует, а активное право на преобразование города, на приведение его в соответствие с общими нуждами и желаниями и, следовательно, преобразование повседневной жизни, изменение в том числе архитектурных практик" <8>. -------------------------------- <8> См. подробнее: Харви Д. Право на город // Логос. 2008. N 3. С. 80 - 94.

При очевидно позитивном потенциале изложенной доктрины она требует все же объективно-взвешенной оценки. Нельзя не отметить того, в частности, что в современных условиях доктрина права на город на идеологическом уровне нередко увязывается с мультикультурализмом и используется как проекция этой идеи на самоуправленческие отношения, складывающиеся в городских сообществах. Смысл мультикультурализма заключается в том, чтобы обеспечить внутри государственного общества сохранение и развитие культурных различий и, следовательно, закрепление за этноконфессиональными и этнокультурными группами определенных коллективных прав, позволяющих им вести образ жизни в соответствии со своими социально культурными и религиозными установками и следовать своим собственным законам. Помещаемая в эту систему идеологических установок доктрина права на город оказывается естественным образом связана с тем идеалом города (как первичной ячейки и подобия государства, государственного общества в миниатюре), который являет собой также пространство реализованного и поддерживаемого мультикультурализма, ту среду, внутри которой каждая, хотя бы и самая малочисленная, социально обособленная общность (группа) обладает гарантированными возможностями для самореализации наравне с другими, при том что как само собой разумеющееся предполагается обеспечивать такие гарантии всеми необходимыми средствами, включая установление специальных обеспечительных мер для реализации и защиты коллективных прав членов данной социальной общности (группы), даже если они в конечном счете сводятся к преимуществам, предпочтениям и привилегиям. Такой подход к пониманию города при его последовательном применении на практике неизбежно приводит к фрагментации городского пространства не только в культурном, но и в социальном, территориальном и хозяйственно-экономическом измерении, способствует ослаблению внутригородского социального единства и разобщает гражданский коллектив горожан. Собственно, само городское сообщество становится не более чем совокупностью этнокультурных объединений - неким "конгломератом общин", а потому может утрачивать свое практическое значение субъекта самоуправления. Все это, вопреки заявленным целям, может повлечь (и влечет на практике) рост межэтнического, а как следствие - и политического напряжения внутри городской среды, повышение уровня конфликтности социальных интересов <9>. -------------------------------- <9> Как отмечает В. Д. Зорькин, мультикультурализм колеблет сами основы классической западной правовой демократии как власти большинства над меньшинством, строящейся на согласовании социально-политических интересов, в том числе интересов большинства населения с интересами национально-этнических меньшинств, поскольку он не только делает личность заложником его идентификационной группы, но и фактически ставит меньшинства - в силу приобретаемых ими особых прав - над большинством. Как итог - это вызывает обоснованное раздражение у большинства, неизбежно приводит к дополнительным антагонизмам между разными меньшинствами и, что особенно важно, разрывает единое, выработанное столетиями правовое поле национального государства, со всеми отсюда вытекающими негативными последствиями. См.: Зорькин В. Д. Современное государство в эпоху этносоциального многообразия. Выступление на Международном политическом форуме (Ярославль, 7 сентября 2011 г.). URL: http://www. ksrf. ru (дата обращения: 01.12.2011).

Стремясь быть правильно понятым, подчеркну, что защита прав социальных коллективов, находящихся в ситуации этнокультурного меньшинства, является, безусловно, одним из важных требований современной правовой демократии и это требование не может быть проигнорировано без угрозы для конституционной легитимности политического порядка и действий публичных властей. Но все такого рода меры, имеющие защитно-гарантирующий и в известном смысле компенсаторный характер, должны осуществляться в строгом соответствии с присущим правовому демократическому государству принципом формального равенства, быть разумными и достаточными, социально необходимыми и обоснованными. Нет никаких оснований противопоставлять интересы какой-либо малочисленной части жителей города правомерным интересам большинства, выраженным в юридических правилах через демократическую процедуру, - эти формализованные (юридизированные) интересы должны быть уважаемы всеми горожанами, к каким бы группам или коллективам они себя ни причисляли, поскольку только при этом условии и на основе безоговорочного соблюдения требований правовой законности возможным оказывается обеспечение соответствующих правомерных интересов меньшинства. Нельзя обойти вниманием и то, что одним из общих свойств, присущих местному самоуправлению, является его осуществление с учетом исторических и иных местных традиций, в связи с чем муниципальные, как и иные, права и свободы, реализуемые в пределах территории муниципального образования, должны находиться в согласии с этим принципом. Надо понимать, что концепция права на город, сложившаяся в определенном социально-культурном контексте, не может быть перенесена автоматически в другие условия, а должна восприниматься критически, в том числе с учетом осмысления результатов ее практической реализации. В любом случае недопустимо, чтобы под видом признания равных прав на пользование городом внутри городского пространства происходила территориальная сегрегация населения и формировались этнические анклавы, существующие по своим собственным правилам и неподконтрольные публичным властям. Для России принципиально важным и жизненно необходимым на данном этапе являются укрепление общественной солидарности и консолидация местных сообществ, их конституирование в качестве реальных активно действующих субъектов права. Местное самоуправление должно более интенсивно с помощью тех средств, которыми оно располагает и вновь приобретенных, включаться в созидательную деятельность по поддержанию гражданского мира и согласия, обеспечивать межнациональную гармонию и кооперацию в общих интересах - в этом заключается один из его важнейших аспектов как института российской социальной демократической государственности. Именно под углом зрения эффективного достижения этих конституционно значимых целей следует рассматривать доктрину права на город в ее приложении к национальному правовому пространству. Нужно указать и на вытекающие уже из самой формулировки очевидные объективные пределы права на город, которое предназначено для использования именно в отношении урбанизированных сообществ (городов). Но сельское самоуправление - совсем не то, что городское, и его индивидуальные особенности нельзя упускать из виду. Тем не менее правильно понятая, "очищенная" от идеологических наслоений доктрина права на город в целом может рассматриваться как вполне действенный правовой инструмент решения задач устойчивого городского развития в современных условиях России, непременным условием которого является качественное укрепление субъективно-личностной основы местного самоуправления. Представляется целесообразным и предельно важным инициирование научных разработок в направлении осмысления этой доктрины, в том числе с учетом ранее сформированных в национальном правовом пространстве оригинальных подходов к муниципально-правовому статусу личности, муниципальным (местным) правам и свободам, а также муниципально-правовым обязанностям личности <10>, а впоследствии - разработка на этой основе нормативных механизмов закрепления и реализации права на город в российской правовой среде. -------------------------------- <10> Тематика муниципально-правовых (коммунитарных) обязанностей была проблематизирована в моих статьях: Институционализация муниципально-правовых (коммунитарных) обязанностей как фактор развития российской социальной государственности // Проблемы права. 2011. N 2; Муниципально-правовые (коммунитарные) обязанности личности: проблемы институционализации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6.

Название документа