Градостроительная деятельность муниципальных образований: тенденции законодательного регулирования

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ТЕНДЕНЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ <*>

О. А. ДЕМЕНТЬЕВА

Дементьева Ольга Александровна, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В статье анализируются динамика законодательного регулирования градостроительной деятельности муниципалитетов в связи с обширными изменениями, внесенными в Градостроительный кодекс Российской Федерации в марте 2011 г.: объем компетенции и порядок реализации полномочий органов местного самоуправления разных типов муниципальных образований (сельских и городских поселений, муниципальных районов, городских округов) по разработке, согласованию и утверждению документов территориального планирования муниципального образования; обеспечение публичности принятия решений в градостроительной сфере. Сделаны выводы о существенном ограничении полномочий органов местного самоуправления в градостроительной деятельности и о создании правовых условий принятия градостроительных решений не только не в интересах муниципального образования и его населения, а даже и вопреки этому интересу. Обосновано предложение о введении в практику градостроительного референдума.

Ключевые слова: местное самоуправление; органы местного самоуправления; градостроительное планирование; публичные слушания; градостроительный референдум; нормативные правовые акты.

In article are analyzed dynamics of legislative regulation of town-planning activity of municipalities in connection with the extensive changes brought in the Town-planning code of the Russian Federation in March, 2011: volume of the competence and an order of realization of powers of local governments of different types of municipalities; on working out, the coordination and the statement of documents of territorial planning of municipalities; maintenance of publicity of decision-making in town-planning sphere. Conclusions are drawn on essential restriction of powers of local governments in town-planning activity and about creation of legal conditions of acceptance of town-planning decisions not only not in interests of municipal union and its population, and even contrary to this interest. The offer on introduction in practice of a town-planning referendum is proved.

Key words: local self-government; local governments; town-planning; public hearings; a town-planning referendum; standard legal acts.

Эффективное функционирование местного самоуправления напрямую связано с планированием развития территории муниципалитета. Одним из наиболее важных элементов этого планирования, системно связанным с социально-экономическим и бюджетным, является градостроительное планирование развития территории муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления по градостроительному планированию и порядок их осуществления регулируются в основном Градостроительным кодексом Российской Федерации <1>. При принятии решений должны учитываться также положения Земельного, Лесного и Водного кодексов Российской Федерации. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

В Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрСК) в течение шести лет после принятия его в 2004 г. вносились многочисленные изменения и дополнения <2>. В марте 2011 г. принят Федеральный закон <3>, внесший многочисленные изменения как в материальные, так и в процессуальные нормы ГрСК. Изменения внесены в 38 из 63 статей Кодекса. Проведем анализ наиболее значимых поправок. -------------------------------- <2> За этот период изменения и дополнения были внесены 29 Федеральными законами. <3> Федеральный закон от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

Прежде всего следует отметить, что концептуально сужено содержание понятия "градостроительная деятельность". В статье 1 ГрСК дано определение основных понятий: "градостроительная деятельность" и "территориальное планирование". Под градостроительной деятельностью понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Однако анализ нововведений позволяет сделать выводы о трансформации позиции федерального законодателя в отношении значимости содержания понятия "планирование развития территорий". Так, в статье 19 "Содержание схемы территориального планирования муниципального района" и статье 23 "Содержание генерального плана поселения и генерального плана городского округа" из обязательных требований к содержанию положения о территориальном планировании исключены цели и задачи территориального планирования, перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения. Введенные в ГрСК понятия объектов федерального, регионального и местного значения являются более узкими понятиями, чем объекты капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Изменениями к ним отнесены только те из объектов, которые оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие публично-правового образования. При этом в законе не определено, каким образом устанавливается степень влияния соответствующего объекта капитального строительства на социально-экономическое развитие. На схемах территориального планирования теперь указываются не все объекты капитального строительства, а только те, которые будут соответствовать видам, утверждаемым соответствующими органами публичной власти. Виды объектов федерального значения определяются Правительством Российской Федерации или Президентом Российской Федерации. Виды объектов регионального значения определяются законом субъекта Российской Федерации. Виды объектов местного значения и муниципального района, и поселения, и городского округа определяются также законом субъекта Российской Федерации. В Кодексе в качестве критерия отнесения объектов капитального строительства к указанным видам приняты весьма общие положения. Изменения ГрСК создали законодательные условия превращения схем территориального планирования в документы, в которых, во-первых, будет зафиксирована только часть существующих или планируемых к размещению объектов капитального строительства. Поэтому достоверность таких документов будет невысока. Во-вторых, тем самым будут созданы проблемы для органов публичной власти другого уровня в планировании размещения объектов капитального строительства, поскольку формально незастроенная территория на схеме не будет содержать достоверной информации для предполагаемого размещения объектов капитального строительства. Рассмотрим более конкретно новации ГрСК. Объемные изменения можно классифицировать по двум группам. К первой следует отнести положения, регламентирующие объем компетенции и порядок реализации полномочий органов местного самоуправления разных типов муниципальных образований (сельских и городских поселений, муниципальных районов, городских округов) по разработке, согласованию и утверждению документов территориального планирования муниципального образования. Ко второй группе - обеспечение публичности принятия решений в градостроительной сфере. Тезисно представим результаты анализа поправок ГрСК первой группы. Разработка документов территориального планирования обязательна не для всех муниципальных образований. В соответствии с положениями ГрСК документами территориального планирования муниципальных районов являются схемы территориального планирования муниципальных районов, а поселений и городских округов - их генеральные планы. Изменениями введены положения (ч. 6 ст. 18), в соответствии с которыми допускается не разрабатывать генеральный план сельского поселения, если его представительный орган примет решение об отсутствии необходимости подготовки генерального плана, а также правил землепользования и застройки поселения. По смыслу части 6 статьи 18 условиями принятия такого решения является отсутствие каких-либо планов по развитию территории поселения всеми уровнями публичной власти РФ. Иными словами, органами местного самоуправления поселения не предполагается изменение существующего использования территории поселения и не принята программа его комплексного социально-экономического развития, а документами территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района не предусмотрено размещение объектов соответственно федерального, регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения. Допускается разработка документов территориального планирования муниципального образования в отсутствие планов и программ его социально-экономического развития. Схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов до внесения в ГрСК изменений должны были разрабатываться и утверждаться их представительными органами с учетом комплексных программ развития муниципальных образований. Теперь же допускается разработка схем территориального планирования муниципального района (ч. 5 ст. 19) и генерального плана поселения и городского округа (ч. 7 ст. 23) в отсутствие плана и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Учитывая, что статья 9 дополнена частью 11, в соответствии с которой генеральные планы поселений и городских округов должны утверждаться на срок не менее чем двадцать лет, эти нововведения создают правовую основу для отказа органов местного самоуправления от разработки направлений и соответствующих им мер социально-экономического развития муниципальных образований как минимум на 20 лет. Очевидно, что такое положение приведет к отсутствию перспективных планов развития территорий муниципалитетов. В конечном итоге перспектив развития лишатся не только отдельные поселения, но и целые муниципальные районы, что приведет к деградации условий проживания на таких территориях. Допускается разработка документов территориального планирования муниципального образования вышестоящими органами публичной власти. Подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных образований относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов (ст. 8 ГрСК). В отдельных случаях возможна или обязательна совместная с органами местного самоуправления других муниципальных образований или органами государственной власти субъекта Российской Федерации разработка документов территориального планирования. Статья 45 ГрСК дополнена частью 5.1, в соответствии с которой допускается разработка документов территориального планирования муниципального образования вышестоящими органами публичной власти. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района вправе обеспечивать подготовку документации по планировке территории не только поселения, но и городского округа. Это возможно в случае предполагаемого размещения в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района объектов соответственно федерального, регионального, местного значения, не являющихся линейными объектами, при наличии согласия органов местного самоуправления поселения или городского округа. Значительно расширен перечень случаев, когда органы местного самоуправления обязаны разрабатывать документы территориального планирования совместно с органами государственной власти. Предыдущей редакцией статьи 27 ГрСК предусматривалось, что совместная с органами местного самоуправления подготовка проектов документов территориального планирования могла осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления других муниципальных образований в целях обеспечения устойчивого развития территорий путем комплексного решения вопросов территориального планирования в двух случаях. Во-первых, при планировании размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения на территориях нескольких муниципальных образований либо планировании размещения объектов капитального строительства местного значения на территориях других муниципальных образований. Во-вторых, в целях установления ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения. Отказ органов местного самоуправления от совместной подготовки документов территориального планирования не допускался в случае поступления от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления предложения о планировании размещения объекта капитального строительства регионального значения или объекта капитального строительства местного значения на территории другого субъекта Российской Федерации или территории другого муниципального образования, а также предложения об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения. Новой редакцией статьи 27 значительно расширен перечень случаев, когда органы местного самоуправления обязаны разрабатывать документы территориального планирования совместно с органами государственной власти. Во-первых, совместную подготовку проектов документов территориального планирования органы местного самоуправления обязаны осуществлять теперь и с федеральными органами исполнительной власти. Во-вторых, случаи совместной подготовки органами местного самоуправления проектов документов территориального планирования расширены таким образом, что любое планирование размещения объектов органами вышестоящей публичной власти обязывает органы местного самоуправления к совместной подготовке документов территориального планирования. Так, органы местного самоуправления поселения или городского округа обязаны осуществлять подготовку проектов документов территориального планирования с федеральными органами исполнительной власти или органами государственной власти субъектов Федерации, если документами территориального планирования Российской Федерации или субъекта Российской Федерации планируется размещение объектов соответственно федерального значения или регионального значения на территории муниципального образования (п. 1 ч. 1 ст. 27). Для органов местного самоуправления муниципального района таким условием является размещение указанных объектов на межселенной территории. Муниципальные образования всех типов также обязаны принять участие в совместной подготовке с федеральными органами исполнительной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если соответственно объекты федерального или регионального значения планируется размещать на территориях нескольких муниципальных образований. В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 27 тот же принцип сохраняется для поселений и в отношении объектов местного значения муниципального района. Изменен порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований с "вышестоящими" органами государственной власти. Следует заметить, что отсутствие четких процедур разработки и принятия документов территориального планирования разных уровней публичной власти являлось одним из существенных недостатков ГрСК, принятого в 2004 г. Анализ состава документации территориального планирования муниципальных образований поселенческого и районного уровней показывает, что и карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства поселений, и карты (схемы) территориального планирования муниципального района должны содержать информацию по планированию одних и тех же функциональных объектов (электро - и газоснабжения, дороги, др.). Каким же образом должно планироваться размещение указанных объектов? Очевидно, что территориальное планирование поселений во многом определяется решениями, заложенными в схемах территориального планирования муниципального района. Следовательно, планы территориального и социально-экономического развития поселений, которые должны учитываться при градостроительном планировании поселений, хотя формально и принимаются самостоятельно представительными органами поселений, должны строиться на исходных данных, содержащихся в схемах территориального планирования муниципального района и соответственно планах его социально-экономического развития. В целом же генеральный план поселения должен разрабатываться с учетом данных, содержащихся в схемах территориального планирования всех вышестоящих уровней публичной власти - муниципального района, субъекта Российской Федерации, Российской Федерации. Территориальное планирование городских округов - с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, на территории которого находится городской округ. Анализ предыдущих (до внесения в марте 2011 г. изменений) редакций статей 11, 15, 20 ГрСК позволяет сделать вывод о том, что положениями этих статей было установлено формальное равенство прав органов публичной власти разных уровней в сфере подготовки документов территориального планирования любого уровня публичной власти с учетом положений документов территориального планирования всех остальных уровней публичной власти. Подготовка и утверждение схемы территориального планирования муниципального района должны были осуществляться с учетом схем территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и генеральных планов поселений, входящих в состав муниципального района. В свою очередь, подготовка проектов схем территориального планирования и Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации должна была осуществляться с учетом документов территориального планирования муниципальных образований. Органы местного самоуправления всех типов муниципальных образований <4> должны были согласовать проект документа территориального планирования (схемы - для муниципального района, генерального плана - для поселений и городских округов) с федеральным центром, с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится муниципальное образование, с муниципальными образованиями, имеющими общую с ним границу. Порядок согласования документов территориального планирования и для поселений, и для муниципальных районов, и для городских округов имел сходную логику. Органы местного самоуправления обязаны были согласовать проекты документов территориального планирования, если в этих документах планировалось вмешательство в градостроительную или земельную юрисдикцию других публично-правовых образований или на предмет возможного негативного влияния на окружающую среду на их территории. -------------------------------- <4> В ст. 25 ГрСК содержался исчерпывающий перечень случаев согласования проекта генерального плана поселения и городского округа с федеральным центром, с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением или городским округом, подготовившими проект генерального плана. В ст. 21 содержался исчерпывающий перечень случаев согласования проекта схемы территориального планирования муниципального района с федеральным центром, с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с заинтересованными органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, имеющих общую границу с муниципальным районом.

В случае несогласия с проектом схемы территориального планирования муниципального образования хотя бы одного из органов публичной власти, которые должны согласовать эти схемы, глава поселения или муниципального района должен принять решение о создании согласительной комиссии <5>. Автору, однако, неизвестны случаи создания подобных комиссий. -------------------------------- <5> Порядок согласования проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, а также состав и порядок деятельности согласительных комиссий при согласовании этих документов определяется Положением "О согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178.

В ГрСК содержатся положения, в соответствии с которыми и с муниципальными образованиями согласовываются проекты схем территориального планирования Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Согласованию подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства федерального (ст. 12) и регионального значения (ст. 16), которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях муниципальных образований. До внесения в ГрСК последних изменений органы местного самоуправления должны были рассматривать проекты схем территориального планирования Российской Федерации (ст. 12), субъектов Российской Федерации (ст. 16) в части учета в предложениях этих проектов положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки, а также предложений об изменении границ земельных участков, находящихся в муниципальной собственности. Поправками эти положения изменены на более общие. Теперь согласование должно проводиться в части возможного влияния планируемых для размещения объектов федерального или регионального значения на социально-экономическое развитие муниципального образования. Положения ГрСК, которые позволяли бы учитывать интересы муниципальных образований при согласовании с ними схем территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не носят императивного характера. Федеральный центр согласовывает свою документацию по территориальному планированию с муниципальными образованиями не непосредственно. В соответствии с положениями статьи 12 проект схемы территориального планирования Российской Федерации подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, который обобщает поступившие заключения на этот проект от органов местного самоуправления муниципальных образований, применительно к территориям которых он подготовлен <6>. Сводное заключение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может содержать положения и о несогласии органов местного самоуправления. Принятое решение требуется обосновать. Но даже в случае включения возражений органов местного самоуправления в сводное заключение Правительство Российской Федерации может утвердить предлагаемую им схему территориального планирования Российской Федерации. Несогласованные вопросы должны быть обозначены в виде материалов в текстовой форме и в виде карт (схем). -------------------------------- <6> Срок рассмотрения и подготовки органами местного самоуправления заключения не может превышать тридцать дней со дня получения от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации уведомления об обеспечении доступа к проекту схемы территориального планирования Российской Федерации и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования (в соответствии со старой редакцией статьи - со дня получения проектов документов территориального планирования РФ).

В случае несогласия органов местного самоуправления с положениями проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации <7> высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации должен создать согласительную комиссию. В документе, утвержденном Правительством Российской Федерации <8>, регулирующем порядок работы и состав согласительной комиссии, содержатся довольно четкие процедуры принятия согласительной комиссией решений о согласовании или отказе в согласовании проекта документа территориального планирования (п. 20 - 22). Однако процедуры принятия проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, введенные статьей 16 ГрСК в 2004 г., таковы, что возможно принятие этих схем вопреки выраженным возражениям муниципальных образований <9>. -------------------------------- <7> Срок согласования не может превышать три месяца со дня поступления органам местного самоуправления уведомления об обеспечении доступа к проекту схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования (в соответствии со старой редакцией статьи - со дня направления проекта схемы на согласование). <8> Положение "О согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований", утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178 // СПС "КонсультантПлюс". <9> В соответствии с п. 10 и 11 ст. 16 высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, вправе принять решение об отклонении проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации и о направлении его на доработку или об утверждении этой схемы, а несогласованные вопросы согласовывать после утверждения схемы.

Принятая в ГрСК система согласования основополагающих документов территориального планирования и градостроительной деятельности публично-правовых образований всех уровней власти предопределяет в основном возможность реализации положений указанных документов в пределах территориальных объектов, находящихся в собственности или ведении конкретного уровня публичной власти. Применительно к местному самоуправлению анализ положений ГрСК, введенных в 2004 г., регулирующих порядок утверждения схем территориального планирования разных уровней публичной власти, позволяет сделать вывод о том, что при формальной декларации равенства прав органов власти всех уровней публичной власти Российской Федерации органы местного самоуправления фактически оказались в подчиненном положении, так как схемы территориального планирования и Российской Федерации, и ее субъектов могут утверждаться при наличии возражений органов местного самоуправления. Разработка органами местного самоуправления планов и комплексных программ социально-экономического развития и основанных на них документов градостроительного планирования возможна относительно не ко всей территории муниципального образования, а только к его части, находящейся в собственности муниципального образования. Органы же государственной власти могли размещать свои объекты, непосредственно изменяя границы муниципальных земель. Представляется, что замена конкретных положений статей 12 и 16 о случаях согласования схем территориального планирования Российской Федерации и ее субъектов (предполагаемое изменение границ земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, учет утвержденных в муниципальном образовании правил землепользования и застройки) на общие, не содержащие критериев оценки (возможное влияние планируемых для размещения объектов на социально-экономическое развитие муниципального образования), еще более расширило законодательное поле для игнорирования мнения муниципальных образований. Изменениями ГрСК исключены положения, в соответствии с которыми все органы публичной власти при подготовке проектов документов территориального планирования должны были учитывать документы территориального планирования всех остальных уровней публичной власти <10>. Следует ли оценить эти изменения порядка разработки документов территориального планирования как формальную свободу органов местного самоуправления при разработке своих документов территориального планирования? Анализ изменений, внесенных в положения статей, устанавливающих порядок согласования этих документов, позволяет сделать следующий вывод. Схема согласования документов территориального планирования муниципальных образований с "вышестоящими" органами государственной власти претерпела концептуальные изменения. Если ранее органы местного самоуправления должны были согласовывать свою документацию с вышестоящими органами публичной власти в случае, если решениями органов местного самоуправления предполагалось использование земель, не подпадающих под их юрисдикцию, то теперь местные власти должны согласовать свою документацию территориального планирования, в том числе если органы государственной власти планируют размещение объектов на территории муниципального образования или если органы местного самоуправления муниципального района планируют размещение объектов на территории поселений, входящих в его состав. Так, например, в части 1 статьи 25 было определено, что проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае если предложения, содержащиеся в указанном проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границ земель обороны и безопасности, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения. Теперь же проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в том числе и в случае, если в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации планируется размещение объектов федерального значения на межселенной территории. В отношении поселений и городских округов: проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в том числе и в случае, если в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации планируется размещение объектов федерального значения на территориях поселения, городского округа. -------------------------------- <10> Из ст. 11 исключена часть 3, в соответствии с которой подготовка проектов схем территориального планирования Российской Федерации должна была осуществляться в том числе с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования муниципальных образований. Из ст. 15 исключена часть 2, в соответствии с которой подготовка проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации должна была осуществляться в том числе с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации и муниципальных образований. Из части 2 ст. 20 исключены положения о том, что подготовка схемы территориального планирования муниципального района должна была осуществляться с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, генеральных планах поселений. Из части 3 ст. 24 исключены положения о том, что подготовка проекта генерального плана поселения, генерального плана городского округа должна была осуществляться с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов (при подготовке генерального плана поселения).

Анализ этих изменений позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель от декларации формального равенства прав органов публичной власти в градостроительной деятельности перешел к закреплению главенства прав и интересов "вышестоящих" органов публичной власти. С одной стороны, это упорядочивает процесс разработки градостроительной документации. С другой - закрепляет зависимость "нижестоящих" органов местного самоуправления от "вышестоящих" органов публичной власти в градостроительной деятельности. Об этом свидетельствует также и изменение порядка реализации документов территориального планирования муниципальных образований. В статью 9, содержащую положения о том, что документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, внесены следующие дополнения. В случае утверждения документов территориального планирования Российской Федерации, которые вступают в противоречие с документами территориального планирования субъектов РФ и документами территориального планирования муниципальных образований, последние не подлежат применению со дня утверждения документов территориального планирования Российской Федерации в части, им противоречащей. Эти дополнения создали законодательные условия игнорирования мнения и интересов муниципальных образований на этапе не только градостроительного планирования, но и реализации уже утвержденной документации. Как представляется, приведенные новации полностью лишают смысла самостоятельное принятие органами местного самоуправления документов территориального планирования. За скобками этих изменений остались следующие вопросы: что делать с возводимыми или уже построенными капитальными объектами и кто компенсирует затраты? С внесением приведенных положений одновременно из ГрСК были исключены положения, регулирующие конкретный порядок реализации документов территориального планирования. До внесения изменений реализация документов территориального планирования муниципальных образований должна была осуществляться для муниципального района в соответствии со статьей 22, для поселения и городского округа - в соответствии со статьей 26. Обе статьи имели сходные положения о реализации документов территориального планирования на основании отдельного плана, утверждаемого главой местной администрации в течение трех месяцев после их принятия. План реализации должен был содержать в том числе и сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, на основании которой должны были определяться или уточняться границы земельных участков для размещения таких объектов, сроки подготовки проектной документации и сроки строительства объектов капитального строительства местного значения, финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана. Изменениями введена, по существу, новая статья 26 "Реализация документов территориального планирования" <11>. С введением новой редакции этой статьи принципиально изменилась концепция реализации документов территориального планирования для всех уровней публичной власти. Реализация документов территориального планирования муниципальных образований теперь должна осуществляться не на основании специально утвержденного общего плана, а посредством выполнения мероприятий, которые предусмотрены другими программами. Это могут быть не только программы, которые утверждаются местной администрацией в порядке реализации средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации, или в установленном местной администрацией порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, но и инвестиционными программами организаций коммунального комплекса. -------------------------------- <11> Статья 22 "Реализация схемы территориального планирования муниципального района" признана утратившей силу, а ст. 26 "Реализация генерального плана поселения, генерального плана городского округа" изменена в объединенную статью "Реализация документов территориального планирования".

Изменен порядок внесения изменений в документы территориального планирования. Представляется принципиальным, что изменениями ГрСК внесены положения, которые, по существу, предопределяют принятие решений о корректировке документов территориального планирования, минуя необходимые процедуры утверждения таких изменений. Частью 7 статьи 26 введены положения, по существу предписывающие в императивном порядке изменение документов территориального планирования органов публичной власти в результате отдельных решений, принимаемых не только органами публичной власти, но и субъектами экономической деятельности <12>. -------------------------------- <12> В случае если программы, реализуемые за счет средств местных бюджетов, решения органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств местных бюджетов, предусматривающие создание объектов местного значения, инвестиционные программы субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса принимаются после утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального, регионального или местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но ранее не предусмотренных, в пятимесячный срок с даты утверждения таких программ и принятия таких решений вносятся соответствующие изменения.

Исключена государственная экспертиза документов территориального планирования. Из ГрСК исключена статья 29 "Государственная экспертиза проектов документов территориального планирования". В соответствии с положениями этой статьи федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе и за свой счет могли направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. В результате государственной экспертизы составлялось заключение о соответствии (положительное заключение) либо несоответствии (отрицательное заключение) проекта требованиям технических регламентов и рациональной организации территории. Направление проекта на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения не являлось препятствием для утверждения документа территориального планирования. Однако проведение такой экспертизы, несомненно, являлось важным этапом качественной разработки и утверждения этих документов. Теперь же проведение государственной экспертизы законодателем вообще не предусмотрено. Вышеприведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что изменениями, внесенными в ГрСК в марте 2011 г., во-первых, существенно ограничены полномочия органов местного самоуправления в градостроительной деятельности, во-вторых, созданы правовые условия принятия градостроительных решений не только не в интересах муниципального образования и его населения, а даже и вопреки этому интересу. Изменение позиций федерального законодателя в отношении градостроительной компетенции муниципалитетов имеет особое значение, поскольку планы территориального развития муниципального образования предопределяют тенденции его развития на многие годы. В связи с этим принципиальными являются приоритеты, в соответствии с которыми разрабатываются и принимаются эти планы. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит принципов осуществления органами местного самоуправления градостроительной деятельности. Развернутые положения о принципах и целях устойчивого развития населенных пунктов и обустройства территорий, которые должны лежать в основе деятельности всех органов публичной власти, содержатся в Градостроительной хартии Содружества Независимых Государств <13>. В статье 9 ГрСК содержатся следующие положения о целях и условиях территориального планирования: обеспечение устойчивого развития территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур на основе совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов; обеспечение учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. -------------------------------- <13> Введена в действие на территории Российской Федерации Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2000 г. N 880.

Одним из важнейших условий достижения этих целей является публичность принятия властных решений по вопросам территориального планирования. Именно на местном уровне это может дать максимальный эффект. В соответствии со статьей 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки должны выноситься на публичные слушания (для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования). Конкретные положения о порядке проведения публичных слушаний в указанном Законе отсутствуют <14>. -------------------------------- <14> В соответствии с ч. 4 ст. 28 порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

В ГрСК процедуры принятия генеральных планов поселений и городских округов включают положения, которые предусматривают создание условий для участия граждан в процессе принятия этих нормативных правовых актов. Во-первых, в соответствии с внесенными изменениями и проект схемы территориального планирования муниципального района, и проекты генерального плана поселения и городского округа не менее чем за три месяца до утверждения подлежат размещению в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети Интернет <15>. Во-вторых, в соответствии со статьей 24 ГрСК подготовка проекта генерального плана должна основываться не только на положениях нормативных документов, но и на результатах публичных слушаний по проекту генерального плана и с учетом предложений заинтересованных лиц. Порядок обязательного рассмотрения проекта генерального плана на публичных слушаниях определяется уставом и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Основные требования к проведению публичных слушаний содержатся в статье 28 ГрСК. Среди этих положений необходимо выделить следующие. Публичные слушания в каждом населенном пункте муниципального образования проводятся с целью соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления поселения или городского округа в обязательном порядке должны организовать выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению <16>. Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления поселения или городского округа свои предложения и замечания для включения их в протокол публичных слушаний. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию и размещается на официальном сайте поселения или городского округа в сети Интернет. -------------------------------- <15> До внесения изменений и проект схемы территориального планирования муниципального района, и проекты генерального плана поселения и городского округа не менее чем за три месяца до утверждения подлежали опубликованию, а также должны размещаться на официальном сайте муниципального образования сети Интернет. Опубликованию и размещению подлежали также положения о территориальном планировании, которые должны были включать в себя цели и задачи территориального планирования, перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения, и карты (схемы) территориального планирования муниципальных образований. <16> В некоторых нормативных правовых актах органов местного самоуправления не соблюдается требование об обязательности перечисленных мероприятий. Так, в соответствии с Временным положением об особенностях организации и проведения публичных слушаний по обсуждению проектной документации по планировке территории, по вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид использования и предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (утверждено решением Совета депутатов Ногинского муниципального района Московской области от 10 мая 2007 г. N 12/2) проведение публичных слушаний может сопровождаться экспозицией подготовленной документации, иных материалов лишь в некоторых случаях. В каких случаях - в документе не оговорено.

Для участия в публичных слушаниях в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей территория населенного пункта разделяется на части <17>. Ранее предусматривалось, что при внесении изменений в генеральные планы публичные слушания должны были проводиться не только в населенных пунктах, в отношении территорий которых предлагалось внесение изменений в генеральные планы, но также и в населенных пунктах, имеющих общую границу с указанными населенными пунктами. Однако последними изменениями ГрСК значительно сужен круг лиц, которые могут принять участие в публичных слушаниях при внесении изменений в генеральные планы. Теперь в соответствии с пунктом 3 статьи 28 в случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений. Представляется, что измененный порядок проведения публичных слушаний неправомерно ограничивает права населения муниципального образования. Изменения генерального плана в большинстве случаев не могут не затронуть интересы не только указанных правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, но и в целом жителей муниципального образования. -------------------------------- <17> Предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на такой части территории, должна устанавливаться законами субъектов Российской Федерации, исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения.

Анализ положений ГрСК позволяет сделать вывод о том, что его положения не гарантируют обязательность учета мнения населения, выраженного на публичных слушаниях по проекту генерального плана поселения. В соответствии с частью 9 статьи 28 ГрСК глава местной администрации с учетом заключения о результатах публичных слушаний может принять решение о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку. Представительный орган муниципального образования с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимает решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его главе местной администрации на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением. Представительный орган муниципального образования принимает решение о принятии этого принципиального для территориального развития муниципального образования нормативного правового акта лишь "с учетом" протоколов публичных слушаний. В связи с этим ошибочным является высказываемое некоторыми авторами мнение о публичных слушаниях как о форме народовластия <18> или отнесение этого института к формам прямого волеизъявления <19>. -------------------------------- <18> Комарова В. В. Институт публичных слушаний - форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 9. <19> Нудненко Л. А. Новеллы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. N 3.

Процедуры принятия документов территориального планирования муниципальных районов вообще не предусматривают проведения публичных слушаний. В соответствии с положениями статьи 20 ГрСК заинтересованные лица вправе лишь представить свои предложения по проекту схемы территориального планирования муниципального района на этапе утверждения этой схемы и предложения о внесении изменений в схему территориального планирования муниципального района. Закон предполагает возможность оспорить в судебном порядке уже принятую схему территориального планирования муниципального района, но только правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства. В связи с тем что порядок проведения публичных слушаний таков, что по ряду причин они не гарантируют не только учета мнения, но и законных интересов населения <20>, представляется актуальным введение в практику градостроительного референдума, проводимого как на всей территории муниципального образования, так и на его части. -------------------------------- <20> Так, на публичных слушаниях по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка в Устиновском районе г. Ижевска присутствовал один человек. См.: Постановление Администрации г. Ижевска от 22 апреля 2009 г. N 314.

Федеральными органами исполнительной власти на основе предыдущей редакции ГрСК были разработаны Методические рекомендации по разработке порядка участия граждан в обсуждении и принятии решений по вопросам застройки и использования территорий городов и иных поселений <21>. Наряду с различными формами участия граждан, представителей групп и объединений граждан по месту жительства в обсуждении и принятии решений по градостроительству на территории городов и иных поселений, а также их отдельных частей (проведение социологических опросов, письменное обращение граждан в местные органы власти, обсуждение в средствах массовой информации, сходы (собрания), конференции, общественные (публичные) слушания, общественный контроль) в документе содержались положения, регламентирующие проведение на территории города (иного поселения) или его части градостроительного референдума <22>. -------------------------------- <21> Одобрены Госстроем РФ 10 июня 1999 г., протокол N 01-НС-15/7. <22> Некоторые положения документа представляются спорными. Например, отказ населению в проведении референдума в случае "неактуальности предложенных на референдум вопросов".

Для введения в практику градостроительного референдума необходимо внесение соответствующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и ГрСК. Целесообразно установить такой порядок проведения референдума, который предусматривал бы возможность его проведения на части территории муниципального образования. Так, в муниципальных районах проекты планировки территорий могут приниматься путем проведения местных референдумов только в тех поселениях, для которых разработаны эти проекты. Следует напомнить, что положениями первоначальной редакции Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" было предусмотрено проведение референдумов на тех территориях, где планируется размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов в случаях, если это размещение затрагивает законные интересы граждан (п. 3 ст. 35 указанного Закона) <23>. -------------------------------- <23> Изменениями, введенными Федеральным законом от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ, п. 3 ст. 35 утратил силу с 1 января 2007 г.

Название документа