Проблемные аспекты совершенствования предпринимательского законодательства в сфере энергостроительства

(Романова В. В.) ("Российская юстиция", 2012, N 2) Текст документа

ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ЭНЕРГОСТРОИТЕЛЬСТВА

В. В. РОМАНОВА

Романова В. В., кандидат юридических наук.

В настоящей статье автор проводит правовой анализ изменений законодательства в сфере строительства и модернизации энергетических объектов за период с момента утверждения Энергетической стратегии России, выявляет проблемные вопросы, отмечает современные тенденции.

Ключевые слова: законодательство, закон, подзаконный акт, кодификация, унификация законодательства.

In this article author makes legal analysis of amendments in legislation in sphere of construction and modernization of power engineering objects for the period since adoption Energy strategy of Russia, shows up problematic issues, points to contemporary tendencies.

Энергетическая стратегия России на период до 2030 года формирует новые ориентиры развития энергетического сектора в рамках перехода российской экономики на инновационный путь развития, предусмотренный Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 N 1662-р <1>. В рамках Энергетической стратегии определена модель поэтапного перспективного развития энергетического сектора, учитывающая объективно существующие риски. Стратегические цели развития электроэнергетики включают обеспечение энергетической безопасности страны и регионов, удовлетворение потребностей экономики и населения страны в электрической энергии по доступным конкурентоспособным ценам, обеспечивающим окупаемость инвестиций в электроэнергетику, обеспечение надежности и безопасности работы системы электроснабжения России в нормальных и чрезвычайных ситуациях, инвестиционно-инновационное обновление отрасли, направленное на обеспечение высокой энергетической и экологической эффективности производства, транспорта и использования электроэнергии. Сбалансированное развитие генерирующих и сетевых мощностей, обеспечивающих необходимый уровень надежности снабжения электроэнергией, расширенное строительство и модернизация основных производственных фондов (электростанции, электрические сети) являются одними из основных задач, которые необходимо решить для достижения стратегических целей развития. Разрешение данных задач возможно при эффективном правовом регулировании, отвечающем современному этапу развития общества. -------------------------------- <1> Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р "Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

За период с момента утверждения Энергетической стратегии России неоднократно менялись не только нормы законодательства РФ в области энергетики, но и в области строительства. Так, за период с 2009 г. по 2011 год в Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" было внесено 9 изменений, которые касаются в том числе уточнения и дополнения понятийного аппарата, закрепления дополнительных принципов организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики, уточнения методов государственного регулирования и контроля, порядка утверждения инвестиционных программ, участия в процедуре согласования инвестиционных программ субъектов электроэнергетики федерального антимонопольного органа, технического регулирования и контроля в электроэнергетике. В связи с отменой лицензирования строительной деятельности, активизацией института саморегулирования, в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008 N 148-ФЗ Градостроительный кодекс РФ был дополнен главой о саморегулировании в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства объектов капитального строительства, предусматривающей нормы о целях, видах, полномочиях саморегулируемых организаций в сфере инженерных изысканий, проектной документации, строительства. В последующем в Градостроительный кодекс еще 14 раз вносились изменения, которые охватывают понятийный аппарат, вопросы, касающиеся разрешения на строительство, на ввод объекта в эксплуатацию, саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Помимо законодательства в сфере электроэнергетики, градостроительства, нельзя не обратить внимание на происходящие изменения законодательства в области промышленной безопасности, а также в области технического регулирования, которое также касается энергетических объектов. Изменения в государственном регулировании отразились и на полномочиях соответствующих государственных органов, в частности Министерства энергетики, Федеральной антимонопольной службы, а также Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая является органом государственного энергетического надзора, государственного строительного надзора, уполномоченным органом в области промышленной безопасности. Согласно официальным данным Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на 1 июля 2011 г. <2>, к сфере деятельности службы относятся 67 федеральных законов, 11 указов Президента РФ, 144 постановления Правительства РФ, а также большое количество нормативных правовых актов различных федеральных органов исполнительной власти, в том числе действующие нормативные документы органов исполнительной власти СССР, среди которых 31 нормативный акт касается безопасности различных объектов электроэнергетики, 81 акт регламентирует различные аспекты безопасности электрических установок и сетей, 20 актов - безопасность тепловых установок и сетей. Следует обратить внимание и на начальный временной промежуток принятия таких актов - 1966 год. -------------------------------- <2> Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28.07.2011 N 435 "Об утверждении раздела I "Технологический, строительный, энергетический надзор" Перечня нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по состоянию на 1 июля 2011 г." // ИС "Техэксперт".

Учитывая данные обстоятельства, нельзя не согласиться с выводом В. Ф. Яковлева, П. Г. Лахно о том, что создание комплексной и эффективной законодательной базы для регулирования энергетических отношений невозможно без разработки прочной научной основы, в связи с чем в перспективе перед законодателем стоит весьма актуальная задача по созданию целостной взаимодополняющей, внутренне непротиворечивой системы законодательных актов, своеобразного свода законов, регулирующих различные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования топливно-энергетического комплекса страны <3>. Рассматривая вопросы, связанные с принятием единого унифицированного акта в сфере энергетики, В. Ф. Попондопуло верно отмечает, что кодификационный акт не подходит для такой цели по форме, так как единый "энергетический" акт должен быть комплексным и состоять из правовых норм разной отраслевой принадлежности, и предлагает принять единый "энергетический" (унифицированный) акт в форме федерального закона <4>. -------------------------------- <3> Яковлев В. Ф., Лахно П. Г. Энергетическое право России и Германии: Сравнительно-правовое исследование / Под ред. П. Г. Лахно, Ф. Ю. Зеккера. М.: Юрист, 2011. С. 57, 61. <4> Попондопуло В. Ф. Энергетическое право и энергетическое законодательство: общая характеристика, тенденции развития // Энергетика и право. 2008. С. 205.

Потребности унификации энергостроительного законодательства продиктованы объективным состоянием данного законодательства на сегодняшний день и происходящим развитием электроэнергетики согласно Энергетической стратегии России до 2030 года. В августе 2011 г. на заседании Правительственной комиссии по вопросам развития электроэнергетики была представлена концепция Программы модернизации электроэнергетики на период до 2020 года, согласно которой основной целью модернизации отрасли является обновление электроэнергетики на базе современного отечественного и мирового опыта, повышение надежности энергоснабжения и энергетической безопасности страны. Программа основывается на внедрении унифицированного мощностного ряда оборудования, технологических решений и комплектации, типизации проектных решений <5>. Данная унификация законодательства только в части технологических решений не разрешит имеющиеся проблемы в правовом регулировании, поскольку не охватывает все многообразие правовых аспектов регулирования энергостроительства, однако является важной составляющей в разработке и систематизации энергостроительного законодательства. -------------------------------- <5> www. minenergo. gov. ru.

Особенности объекта энергостроительства, специфика деятельности по строительству, модернизации энергетических объектов обусловливают необходимость унификации энергетического законодательства в сочетании с актуализацией специальных законодательных актов. Правовое регулирование энергостроительства не должно допускать доминирования какого-либо одного из направлений: "энергетического" либо "градостроительного", а должно обеспечиваться сбалансированным энергостроительным законодательством. Унификация энергостроительного законодательства возможна на основе совместимости принципов градостроительного законодательства и принципов организации экономических отношений в сфере электроэнергетики, в частности, таких принципов градостроительного законодательства как: обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования; обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; и таких принципов энергетического законодательства, как: обеспечение бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики; обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации; обеспечение экологической безопасности электроэнергетики. Совершенствование правового регулирования энергостроительства возможно только при многоаспектном подходе к данному понятию, которое охватывает соответствующее направление государственной политики в области экономического развития; предпринимательскую деятельность, опосредуемую различными гражданско-правовыми отношениями субъектов предпринимательской деятельности и публично-правовыми отношениями, самостоятельный вид предпринимательской деятельности определенных субъектов предпринимательства, часть инвестиционного процесса субъектов электроэнергетики. Унификация норм, регулирующих строительство и модернизацию энергетического оборудования, должна охватывать нормы, предусматривающие: основной понятийный аппарат; порядок заключения договоров в сфере энергостроительства, учитывающий инвестиционные и технологические особенности, характерные для данного вида предпринимательской деятельности; порядок предоставления необходимых для строительства и модернизации энергетических объектов земельных участков; основания и порядок регистрации прав на энергетический объект по результатам строительства, модернизации; порядок и способы разрешения споров в энергостроительстве; ответственность лиц, осуществляющих строительство, модернизацию энергетических объектов; порядок внесудебной защиты прав лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере энергостроительства, эффективность которого находится в прямой зависимости от органичной имплементации норм стандартов и правил саморегулируемых организаций в энергостроительное законодательство. По понятным причинам требуемая унификация энергостроительного законодательства, а также актуализация огромного массива специального законодательства не может быть осуществлена молниеносно, так как требует глубокого анализа и тщательного переосмысления. Нельзя не отметить динамичное развитие как энергетического, так и градостроительного законодательства в период с момента утверждения Энергетической стратегии России по настоящее время. В принятых законодательных актах наглядно отражаются новые ориентиры развития энергетического сектора. Эффективное правовое регулирование строительства и модернизации энергетических объектов должно способствовать успешной реализации последующих этапов Энергетической стратегии, в соответствии с которыми предусматривается широкое инновационное обновление отраслей топливно-энергетического комплекса за счет отечественных технологий, материалов и оборудования, а также постепенный переход к энергетике будущего с принципиально иными технологическими возможностями дальнейшего развития. Вышеизложенные обстоятельства подтверждают необходимость разработки концепции правового регулирования строительства и модернизации энергетических объектов, охватывающей не только проблемы, возникающие в сфере договорного регулирования, но также учитывающей современные тенденции государственного регулирования в области строительства и модернизации энергетических объектов, актуальные формы и методы государственного регулирования, особенности саморегулирования исследуемых видов деятельности, анализ правоприменительной практики, направленной на обеспечение системного функционирования и развития энергетической отрасли.

Название документа