Организационно-правовые аспекты деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в области железнодорожных перевозок

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ТРАНСПОРТА В ОБЛАСТИ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫХ ПЕРЕВОЗОК

С. Н. БРАТАНОВСКИЙ, О. Г. ОСТАПЕЦ, Д. Х. БЕККАЛИЕВ

Братановский Сергей Николаевич, профессор Поволжского института управления имени П. А. Столыпина РАНХиГС, доктор юридических наук.

Остапец Оксана Григорьевна, доцент Поволжского института управления имени П. А. Столыпина РАНХиГС, кандидат юридических наук.

Беккалиев Дмитрий Хажимратович, аспирант Поволжского института управления имени П. А. Столыпина РАНХиГС.

В научной публикации рассматриваются вопросы организационного построения и реализации полномочий Федеральной службы по надзору в сфере транспорта применительно к сфере железнодорожных перевозок. Исследуются законодательство и мнения ведущих отечественных исследователей, связанные с качеством реализации этим органом своих полномочий, в связи с вступлением России в ВТО предлагается наделение его дополнительными функциями.

Ключевые слова: контроль, надзор, управление, государственный орган, железнодорожный транспорт, полномочия, транспортная безопасность.

Organizational and legal aspects of activity of Federal Service for the Oversight of Transport in the field of rail transportation S. N. Bratanovsky, O. G. Ostapets, D. H. Bekkaliyev

In the scientific publication questions of organizational construction and realization of powers of Federal Service for the Oversight of Transport in relation to the sphere of rail transportation are considered. The legislation and the opinions of leading domestic researchers connected with quality of realization by this body of the powers is investigated, in connection with Russia's accession to the World Trade Organization investment with its additional functions is offered.

Key words: control, supervision, management, government body, railway transport, powers, transport safety.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере железнодорожного и иного транспорта, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене (п. 1 Положения о Ространснадзоре <1>). Признавая специфичность этого органа в системе исполнительной власти, Б. М. Лапидус отмечает, что на службу возложены комплексные задачи по обеспечению законности сразу на четырех видах транспорта, которые, исходя из особенностей перевозочной деятельности, образуют естественные подотрасли. Последовательная реализация разрешительных, контрольных и надзорных функций способствует укреплению и развитию системы государственного управления отечественным транспортом <2>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 32. Ст. 3345. <2> См.: Лапидус Б. М. Концепция корпоративной системы управления качеством в ОАО "РЖД" // Экономика железных дорог. 2005. N 12. С. 103.

Из приведенной выше правовой нормы следует, что законодатель уравнивает по содержанию контроль и надзор. Аналогичный вывод можно сделать при анализе определений государственного контроля (надзора) и федерального государственного контроля (надзора), отраженных в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <3>. -------------------------------- <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (часть I). Ст. 6249.

Между тем в теории административного права ученые склонны разделять эти категории. Вопрос о содержании данных дефиниций, в том числе и их соотношении, является предметом давней дискуссии. Еще в середине прошлого века польский административист Е. Старосьцяк указывал, что контроль - это "наблюдение, определение и выявление фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, выступление против неблагоприятных явлений и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях - однако без права принимать решения об изменении направления деятельности обследованной ячейки" <4>. Ю. А. Тихомиров отмечает, что объектом контроля "всегда являлась и является проверка не законов, а подзаконных актов, издаваемых исполнительно-распорядительными органами" <5>. Целями контроля "выступают стимулирование соблюдения норм права подконтрольными органами и должностными лицами и достижение законности" <6>. В контексте рассматриваемого нами вопроса можно отметить схожесть позиций Ю. Н. Старилова и Г. В. Атаманчука, которые в общих чертах определяют государственный контроль как совокупность мер, условий, способов, институтов, необходимых для обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении <7>. -------------------------------- <4> Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965. С. 199. <5> См.: Тихомиров Ю. А. Государственная власть и проблемы управления в советском обществе: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1968. С. 477. <6> См.: Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. N 2. С. 103. <7> См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. M.: НОРМА, 2002. Т. I; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юридическая литература, 1997.

Как отмечает С. С. Алексеев, надзор - это форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписаниями закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях обеспечения законности и правопорядка <8>. Надзор, по мнению Н. М. Конина, представляет собой специфическую форму деятельности государственных органов, связанную с систематическим наблюдением и постоянным присмотром за осуществлением управленческих административно-правовых процедур с целью проверки их соответствия нормам действующего законодательства <9>. "Надзор, - высказывается В. П. Беляев, - это форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений" <10>. -------------------------------- <8> Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 177. <9> Конин Н. М. Административное право Российской Федерации. М., 2005. С. 331. <10> См.: Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 34.

Как следует из приведенных позиций, большинство признаков контроля и надзора совпадают: наличие единых целей и задач, специального объекта деятельности, предусмотренная законодательством гласность проводимых мероприятий, одинаковые методики проведения проверок, получения объяснений, истребования и анализа документации, использования экспертных оценок и т. д. В то же время, как отмечает Д. Н. Бахрах, основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует цели не только достижения законности и обеспечения правопорядка, но и обеспечения эффективности и целесообразности. А целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора <11>. -------------------------------- <11> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 608.

На наш взгляд, указанное выше полностью применимо к сфере железнодорожного транспорта. Признавая правоту исследователей, утверждающих, что надзор и контроль по своей юридической природе самостоятельны, мы все же должны указать, что подобная концепция должна иметь правовую основу и быть закрепленной во всех нормативных актах, связанных с этой деятельностью. Однако в настоящее время законодатель объединяет значение этих категорий и говорит о существовании контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, в свою очередь, является частью системы контрольно-надзорных органов, обеспечивающих в стране законность и правопорядок. Исследуя внутреннюю структуру Ространснадзора, обратим внимание на Приказ от 20 января 2010 г. N ГК-20фс <12>, в соответствии с которым увеличена штатная численность центрального аппарата Службы с 263 до 273 единиц должностей (п. 1). Кроме того, Административное управление переименовано в Управление государственной службы, кадров и документационного обеспечения, в его структуре сокращены отдел наград и социально-трудовых отношений и отдел административно-инспекторской работы и профилактики коррупционных и иных правонарушений. Вместо этих структурных подразделений создан отдел профилактики коррупционных и иных правонарушений и социально-трудовых отношений (п. 3). Эти внутриорганизационные преобразования осуществлены в рамках реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. N 1033 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 сентября 2009 г. N 1033 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации" <13> и железнодорожного транспорта не коснулись. В соответствии с приложением N 1 к Приказу Ространснадзора от 20 января 2010 г. N ГК-20фс в структуру центрального аппарата входят 8 управлений и 35 отделов. Управлению государственного железнодорожного надзора (Госжелдорнадзор), как и ранее, подчинены отдел контроля и надзора на железнодорожном транспорте, отдел по опасным грузам и чрезвычайным ситуациям, а также отдел лицензирования и анализа. Согласно приложению N 2 всего в этом Управлении и отделах имеется 18 штатных единиц инспекторов и 2 - технического персонала. Как видим, количество структурных подразделений центрального аппарата Ространснадзора, осуществляющих организацию контрольно-надзорных мероприятий на железнодорожном транспорте, весьма небольшое, число ведущих специалистов, осуществляющих инспекторские функции, также невелико. Логично предположить, что в данном случае в масштабах всей страны эффективность деятельности подобных малочисленных подразделений вызывает сомнения. Вместе с этим из анализа Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта вытекает, что центральный аппарат, равно и как вся Служба, наделен всего тремя полномочиями применительно к сфере нашего исследования. Так, данный орган осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации: о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а также промышленной безопасности на железнодорожном транспорте (п. 5.1.5); об организации, обеспечении и выполнении организациями железнодорожного транспорта перевозок высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств (п. 5.1.6); об обеспечении пожарной безопасности при эксплуатации железнодорожного подвижного состава (п. 5.1.7). При этом последнее положение не является, по нашему мнению, самостоятельным, а вытекает из указанного выше п. 5.1.5. Таким образом, отмеченная неразвитая структура Ространснадзора и малочисленность подразделений, задействованных в контрольно-надзорной сфере по отношению к железнодорожным перевозкам, вполне объяснима небольшим количеством их полномочий, а соответственно, и управленческих функций. -------------------------------- <12> См.: Приказ Ространснадзора от 20 января 2010 г. N ГК-20фс "Об увеличении штатной численности, изменении структуры и штатного расписания центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" // СПС "КонсультантПлюс". <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 51. Ст. 6332.

Анализируя сложившуюся ситуацию, Р. Г. Леонтьев и А. Н. Бессонова дают следующую оценку работе этой структуры: "проводимое в ходе административной реформы сокращение функций ряда контролирующих органов совпало с другими важнейшими преобразованиями - поэтапным введением технического регулирования и выполнения его задач саморегулируемыми организациями. Результатом этих нововведений явилось постепенное понижение роли специального органа государственного железнодорожного надзора в организационных процессах, связанных с модернизацией рынка перевозок пассажиров и грузов и отстранение его от участия в контроле минимально необходимых объемов оказания услуг и их стандартов" <14>. -------------------------------- <14> См.: Леонтьев Р. Г., Бессонова А. Н. Интеграция железнодорожной отрасли с малым бизнесом. Хабаровск: ДВГУПС, 2008. С. 43.

Достаточно точную оценку сложившейся ситуации дает Ф. И. Хусаинов, который высказывается о том, что при создании ОАО "Российские железные дороги", появлении дочерних и зависимых обществ этой организации львиная доля государственных контрольных полномочий сразу же неформально перешла к ним и замкнулась на соответствующих уровнях внутрикорпоративного управления. Поощряемая высшими эшелонами власти деятельность ОАО "РЖД" и ОАО "Федеральная пассажирская компания" в области самостоятельного контроля исполнения законодательных требований фактически свела работу Ространснадзора к минимуму. Подобное стало возможным ввиду отсутствия в свое время соответствующих инициатив со стороны руководства Минтранса РФ <15>. -------------------------------- <15> См.: Хусаинов Ф. И. Реформа железнодорожного транспорта: достижения и проблемы // Вестник транспорта. 2011. N 4. С. 10.

Вместе с этим Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 г. N 877-р, указывает на многочисленные аспекты рассматриваемой деятельности, необходимые для улучшения качества предоставления транспортных услуг. В частности, в данном документе отмечено, что необходимо ввести определенные ограничения на передачу в эксплуатацию зарубежным компаниям новых железнодорожных линий и определить направления контроля и надзора за этими процедурами. Требуется внедрение системы контроля организации недискриминационного доступа перевозчиков к железнодорожным линиям общего пользования, механизмов технического и технологического контроля, а также организации перевозок на линиях всех типов, внедрение специальных подвижных средств для автоматизации контроля инфраструктуры, внедрение технологий дистанционного автоматического контроля несъемных устройств микроэлектронного пломбирования вагонов и контейнеров. Также в Стратегии указывается на организацию автоматизированного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, проведение мониторинга состояния транспортной безопасности на железнодорожном транспорте, включая создание и эксплуатацию центра контроля состояния транспортной безопасности, создание специальных центров приема и обработки информации со спутников о состоянии инфраструктуры для основных направлений (контроль основных направлений на участках с пассажирским движением) и т. д. Разумеется, практическое решение этих вопросов требует введения новых форм контроля и надзора, которые, в свою очередь, предполагают наделение Ространснадзора соответствующими полномочиями. Однако до настоящего времени эти положения Стратегии не реализованы, и необходимых изменений в Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта не внесено. Особого внимания заслуживает отраженная в этом нормативном акте важность создания системы формирования и контроля нормативных требований к транспортным средствам и оборудованию, которые разрабатываются, производятся или импортируются в Российскую Федерацию. 16 декабря 2011 г. в Женеве Россия подписала Протокол о присоединении к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации <16>. Полноправным членом ВТО Россия стала 22 августа 2012 г. Этому событию предшествовали бурные дискуссии, которые имели место практически во всех органах законодательной и исполнительной власти. -------------------------------- <16> См.: Марракешское соглашение о создании Всемирной торговой организации (Марракеш, 15 апреля 1994 г.) // Сборник международных документов. М., 2000.

Отмечая последствия присоединения к указанному Соглашению для железнодорожного транспорта, И. Дмитриева указывает, что более качественная и разработанная по новым стандартам иностранная железнодорожная техника, произведенная в Японии, Франции, Италии и Германии, которая в ближайшем будущем появится на отечественных железных дорогах, серьезно повлияет на конкурентоспособность и повышенный износ (более 73%) подвижного состава ОАО "РЖД". Парк частных грузовых вагонов более "молодой", но и он содержит более 5 тыс. грузовых вагонов с просроченным сроком службы. Модернизироваться в кратчайшие сроки отечественная вагоно - и локомотивостроительная промышленность не сможет. Естественной реакцией российских перевозчиков будет являться приобретение более дешевых их аналогов в Китае, Индии и других странах. Поэтому без прямого участия государственных контролирующих структур в организации ввоза в Россию и введения в эксплуатацию зарубежного подвижного состава весьма сложно прогнозировать дальнейшее состояние безопасности перевозок <17>. -------------------------------- <17> См.: Дмитриева И. ВТО: хитросплетения слияний и вступлений // Транспорт России. 2012. 30 августа. N 35.

В научной литературе отмечается, что для железнодорожной инфраструктуры присоединение к ВТО повлечет за собой рост транспортных потоков и, как следствие, увеличение грузооборота. Эти процессы потребуют внедрения новых технических средств управления движением составов, которые в нашей стране не производятся и неизбежно будут импортироваться. Каких-либо средств и способов их технологической оценки не имеется, органы, отвечающие за целевое использование и обслуживание автоматизированных многофункциональных систем и контролирующие их применение, отсутствуют <18>. -------------------------------- <18> См.: Ласкина Н. В., Степаненко О. В. Комментарий к Федеральному закону от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СПС "ГАРАНТ". 2011.

В этом аспекте отметим, что процесс вступления России в ВТО и возможные негативные последствия появления некачественных технических средств транспортной логистики в области железнодорожных перевозок надлежащей реакции со стороны Ространснадзора и Минтранса РФ не получили. Каких-либо нормативных актов, устанавливающих дополнительные полномочия Службы и направленных на повышение уровня безопасности жизнедеятельности анализируемого транспорта после подписания Протокола о присоединении к Марракешскому соглашению до настоящего времени не принято, что, по нашему мнению, недопустимо. В этой связи необходимо наделить указанный орган полномочиями по контролю ввоза на территорию Российской Федерации и введения в эксплуатацию подвижного состава иностранного производства, а также импорта технологических средств и оборудования, обеспечивающего автоматизированное управление движением железнодорожного транспорта. Также целесообразно создать в структуре Госжелдорнадзора специализированный отдел с наделением его соответствующими полномочиями.

Литература

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 32. Ст. 3345. 2. Приказ Ространснадзора от 20 января 2010 г. N ГК-20фс "Об увеличении штатной численности, изменении структуры и штатного расписания центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" // СПС "КонсультантПлюс". 3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 51. Ст. 6332. 4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (часть I). Ст. 6249. 5. Марракешское соглашение о создании Всемирной торговой организации (Марракеш, 15 апреля 1994 г.) // Сборник международных документов. М., 2000. 6. Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. 7. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Юридическая литература, 1997. 8. Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. 9. Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2006. 10. Дмитриева И. ВТО: хитросплетения слияний и вступлений // Транспорт России. 2012. 30 августа. N 35. 11. Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. N 2. 12. Конин Н. М. Административное право Российской Федерации. М., 2005. 13. Лапидус Б. М. Концепция корпоративной системы управления качеством в ОАО "РЖД" // Экономика железных дорог. 2005. N 12. 14. Ласкина Н. В., Степаненко О. В. Комментарий к Федеральному закону от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СПС "ГАРАНТ", 2011. 15. Леонтьев Р. Г., Бессонова А. Н. Интеграция железнодорожной отрасли с малым бизнесом. Хабаровск: ДВГУПС, 2008. 16. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. М.: НОРМА, 2002. Т. I. 17. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965. 18. Тихомиров Ю. А. Государственная власть и проблемы управления в советском обществе: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1968. 19. Хусаинов Ф. И. Реформа железнодорожного транспорта: достижения и проблемы // Вестник транспорта. 2011. N 4.

Название документа