Имплементация норм права ЕС в законодательство Украины о природном газе

ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ НОРМ ПРАВА ЕС В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО УКРАИНЫ О ПРИРОДНОМ ГАЗЕ <*>

А. С. ЛАЛЕТИНА

Лалетина Алла Сергеевна, доцент кафедры гражданского и трудового права Российского государственного торгово-экономического университета, кандидат юридических наук.

Данная статья посвящена имплементации норм Второй газовой директивы ЕС в законодательство Украины о газоснабжении и нормам нового Закона Украины от 8 июля 2010 г. N 2467-VI, "О принципах функционирования рынка природного газа".

Ключевые слова: Украина, законодательство, природный газ, газовые предприятия, Вторая газовая директива, международные договоры, транспортировка газа, распределение газа, разделение активов.

This article is dedicated to implementation of the EU 2nd gas directive standards into the Ukrainian gas distribution legislation and norms of the new Ukrainian law N 2467-VI "About natural gas marketing principals of functioning" dated 8 of July 2010.

Key words: Ukraine, legislation, natural gas, second gas directive, international treaties, gas transportation, gas distribution, legal unbundling.

С вступлением в ЕС Польши, Словакии, Венгрии, Болгарии и Румынии границы Европейского союза вплотную приблизились к границам Украины. Транзит российского газа на 80% осуществляется по территории Украины. Республика Молдова и Турецкая Республика хотя и не являются пока членами ЕС, тем не менее включают в свою правовую систему акты Европейского союза. Таким образом, любой проект, предполагающий строительство (эксплуатацию, ликвидацию) на территории Украины трансграничного объекта (в частности, транзитного газопровода), будет характеризоваться сложным правовым режимом. Предпосылкой вступления Украины в ЕС является выполнение задания по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС, как это закреплено в ст. 51 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Европейскими сообществами и Украиной от 14 июня 1994 г.; Стратегией интеграции Украины в ЕС, утвержденной Указом Президента Украины от 11 июня 1998 г. N 615/98; Законом Украины "Об общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского союза" <1>, которым (в том числе) предусмотрено создание эффективной нормативной правовой базы функционирования либерализированных энергетических рынков Украины и системы их государственного регулирования с учетом требований законодательства ЕС <2>. 1 декабря 2005 г. в рамках саммита Украина - ЕС был подписан Меморандум о взаимопонимании в отношении сотрудничества между Украиной и Европейским союзом в энергетической отрасли. -------------------------------- <1> Закон Украины "Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского союза" // Вiдомостi Вeрховноi Ради (ВВР). 2004. N 29. Ст. 367. <2> Голикова С. В. Законодательное обеспечение объединения электроэнергетического и газового рынков Украины с рынками Центральной и Восточной Европы // Энергетическое право. 2008. N 2. С. 33 - 37.

Пункт 2.3 Меморандума обязывает Украину осуществить следующие действия: создать или усилить роль уже существующих органов (организаций) (institutions), действующих на открытом газовом рынке, в частности: а) орган регулирования энергетики, независимый от газовой промышленности и имеющий полномочия (responsibilities) не меньшие, чем это предусмотрено Газовой директивой ЕС, - к концу 2006 г.; б) оператора газотранспортной системы, отвечающего критериям Газовой директивы и свободного от иных функций, не связанных с транспортировкой газа, - к концу 2006 г. 24 сентября 2010 г. Украина присоединилась к Договору об Энергетическом сообществе, приняв на себя обязательство о реформировании правового регулирования транспортировки газа по трубопроводам на основе Второй газовой директивы ЕС. При проведении реформы законодательства Украины о рынке природного газа и развития рынка электроэнергии следует разработать основные средства и механизмы образования и реформирования рынков газа и электроэнергии. Для украинского законодательства актуальность приобретает проблема соотношения норм Третьего энергетического пакета и Договора к Энергетической хартии. Конституция Украины не содержит положения относительно примата международного права (международных договоров). Международные договоры являются согласно положениям ст. 9 Конституции Украины частью национального законодательства. В соответствии с п. 2 ст. 17 Закона Украины "О международных договорах Украины" при расхождении правил международного договора Украины с правилами внутреннего законодательства следует применять правила международного договора. Второй особенностью положения международных договоров в праве Украины является то, что к международным договорам Украины относятся исключительно договоры, ратифицированные Верховной Радой Украины. Абсолютное большинство международных договоров Украины не относится к таковым, но относится к сфере так называемых исполнительных договоров. Не являются исключением и нормы международных договоров, опосредующих появление в действующем законодательстве Украины норм, аналогичных нормам Газовой директивы ЕС. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Европейскими сообществами и Украиной от 14 июня 1994 г. (далее - Соглашение 1994 г.) хотя и было ратифицировано Верховной Радой Украины, но носит базовый характер, не является юридически обязывающим для Украины <3> и является логическим продолжением подписанного 18 декабря 1989 г. Соглашения между СССР, Европейским экономическим сообществом и Европейским сообществом по атомной энергии о торговле, коммерческом и экономическом сотрудничестве, что отмечается в преамбуле и ст. 108 Соглашения 1994 г. После вступления в силу последнее заменило своими положениями Соглашение 1989 г., применявшееся к отношениям между Украиной и ЕС mutatis mutandis до вступления в силу Соглашения 1994 г. -------------------------------- <3> Так, П. А. Калиниченко называет его рамочным соглашением: "СПС имеет рамочный характер, т. к. многие его положения нуждаются в дальнейшем развитии и конкретизации в рамках специальных двусторонних соглашений по отдельным вопросам. Некоторые статьи СПС закрепляют не просто возможность, а даже необходимость заключения таких соглашений," // http:// eulaw. edu. ru/ documents/ legislation/ eea/ pcajjkraine. htm. См. также: Кашкин С. Ю., Калиниченко П. А. Россия и Европа, что впереди? // Вестник Европы. 2006. N 18.

Статья 51 Соглашения 1994 г. закрепила положения о сближении законодательства сторон в качестве важного условия для развития и укрепления экономических связей между Украиной и Сообществом. Однако данное положение не носит обязывающего характера. Как указано в упомянутой статье, Украина стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества. В соответствии со ст. 51 Соглашения 1994 г. предполагается сближение законодательства Украины и ЕС по вопросам регулирования предпринимательской деятельности и правового режима предприятий, банковской деятельности, бухгалтерского учета и налогообложения компаний, интеллектуальной собственности, охраны труда, предоставления финансовых услуг, условий конкуренции, государственных закупок, охраны здоровья и жизни людей, животных, растений, охраны окружающей среды, защиты прав потребителей, косвенного налогообложения, таможенного дела, транспорта, ядерной энергетики, установления технических норм и стандартов. В этой связи Сообщество обеспечивает Украину соответствующей технической помощью в целях имплементации этих мер. Статья 61 Соглашения 1994 г. посвящена вопросам унификации законодательства об энергетике и предусматривает сотрудничество ЕС и Украины в области энергетики в следующих направлениях: - улучшение качества и надежности энергоснабжения в приемлемых с экономической и экологической точек зрения условиях; - разработка энергетической политики; - совершенствование управления и регулирования энергетического сектора в соответствии с условиями рыночной экономики; - создание ряда институциональных, правовых, налоговых и иных условий, необходимых для стимулирования процесса расширения торговли и инвестиций в энергетической сфере; - развитие энергосбережения и эффективности использования энергии; - модернизация энергетической инфраструктуры, включая взаимодействие систем газо - и электроснабжения; - совершенствование технологий подачи и конечного потребления в сфере энергетики по всему спектру видов энергии <4>. -------------------------------- <4> ОЖ L 049 19.02.1998. С. 2 / Пер. П. А. Калиниченко.

Как видим, ничто не указывает на сколько-нибудь обязательный характер норм Соглашения 1994 г. как в общем, так и в части постепенной унификации правового регулирования газоснабжения. Меморандум о взаимопонимании в отношении сотрудничества между Украиной и Европейским союзом в энергетической отрасли 1 декабря 2005 г. в рамках саммита Украина - ЕС не является составной частью законодательства Украины, поскольку не является международным договором Украины. Стратегия интеграции Украины в ЕС, утвержденная Указом Президента Украины от 11 июня 1998 г. N 615/98, которым (в том числе) предусмотрено создание эффективной нормативной правовой базы функционирования либерализированных энергетических рынков Украины и системы их государственного регулирования с учетом требований законодательства ЕС, не является международным договором Украины. Совместная декларация Украины и ЕС о модернизации ГТС Украины от 23 марта 2003 г. также не является международным договором Украины. Таким образом, внесение изменений в законодательство Украины с формально-юридической точки зрения осуществлялось не путем принятия международного договора, а путем принятия закона. Таким образом, нормы Второй газовой директивы ЕС имеют для Украины статус закона и не пользуются приоритетом над другими законами Украины. Совершенно иной статус в правовой системе Украины у Договора к Энергетической хартии. Он был ратифицирован Верховной Радой Украины <5> и вступил в силу для Украины 27 января 1999 г. -------------------------------- <5> Закон N 89/98-ВР, 06.02.1998 "О ратификации Договора к Энергетической хартии и Протокола к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и смежных экологических аспектов".

Как следствие ДЭХ имеет приоритет над нормами Второй газовой директивы ЕС, имплементированными в украинское законодательство о газоснабжении. Брюссельская декларация о модернизации украинской ГТС 27 марта 2009 г., подписанная премьер-министром Украины и главой Европейской комиссии, в целом отвечает духу и букве "третьего пакета" <6>. Чрезвычайно распространенным является мнение о том, что как только украинская ГТС будет передана под управление одному из европейских национальных операторов, "Газпрому" придется продавать весь свой газ на границе России с Украиной и далее контролировать его движение он уже не сможет <7>. -------------------------------- <6> http:// www. eeas. eJropa. eJ/ energy/ events/ eJjJkrainej2009/ jointjdeclarationjen. pdf. <7> "Газпрому" создали пакет проблем. Либерализация газового рынка Европы ставит крест на его самых амбициозных планах // Коммерсантъ. 2009. N 73 (4128). См. также "Третий пакет" разногласий // Нефть России. 2011. N 3.

Преамбула Брюссельской декларации 2009 г. прямо говорит о готовности Украины к вступлению в Энергетическое сообщество и, в частности, о разрешении приобретать газ на территории Украины или на ее западной или восточной границах, и об имплементации Украиной норм Второй газовой директивы ЕС. В соответствии с данным документом Правительство Украины берет на себя обязательства: 1) гарантировать независимое положение оператора украинской газотранспортной сети путем создания отдельного юридического лица, передачи ему права определения внутренней структуры, передачи ему полномочий в принятии решений и банковских счетов, передачи ему права на доходы от транспортировки газа по магистральным газопроводам и хранения, так как это предусмотрено в Директиве ЕС 2003/55/ЕС (Вторая газовая директива); 2) гарантировать открытость лица, осуществляющего модернизацию ГТС, обеспечить доступ к его технической и финансовой информации, равно как и контроль над целевым расходованием средств. Трансграничное действие положений Третьего энергетического пакета ЕС достаточно неясно. Большинство аналитиков убеждены, что положение ст. 41.4 (d) Директивы 2009/73/ЕС, распространяющееся на третьи страны, может быть реально применено и к ОАО "Газпром". Особые опасения вызывает норма, в соответствии с которой оператор газотранспортной системы или вертикально интегрированная компания, принадлежащие третьим странам (вне ЕС) и не выполняющие требования этой директивы, могут быть оштрафованы на сумму до 10% от ежегодного оборота оператора газотранспортной системы <8>. -------------------------------- <8> Сапрыкин В. Газовый сектор Украины, quo vadis? // Зеркало недели. Украина. 2011. N 6. 18 февраля.

В этой связи необходимо обратить внимание, во-первых, на то, что текст Соглашения о Европейском энергетическом сообществе, к которому присоединилась Украина, формировался во время действия Второй, а не Третьей газовой директивы ЕС, так что действие Третьей газовой директивы невозможно уже в силу объективных обстоятельств. Да и сам текст указанного Соглашения указывает на нормы Второй газовой директивы, а не на правовое регулирование газоснабжения в целом. Украина, ратифицировав Соглашение о Европейском энергетическом сообществе, обязалась в соответствии с положениями ст. ст. 6, 10 - 17 и 24 "предпринять все соответствующие меры как общего, так и частного характера и обеспечить выполнение следующих обязательств: - воздерживаться от мер, которые могут помешать достижению целей данного Соглашения (ст. 6 указанного Соглашения); - имплементировать acquis communautaire в сфере энергетики в соответствии с порядком, установленным в Приложении I (ст. 6 указанного Соглашения). Acquis communautaire в соответствии со статьей 11 Соглашения ограничено Директивами 2003/54/ЕС, 2003/55/ЕС и Регламентом 1228/2003/ЕС. Таким образом, нормы Третьей газовой директивы ЕС не являются юридически обязывающими для Украины. Вторая газовая директива ЕС, отмененная Третьей газовой директивой, действует лишь для государств, присоединившихся к Договору об Энергетическом сообществе 2006 г. Нормы Второй газовой директивы ЕС имеют для Украины статус закона и не пользуются приоритетом над другими законами Украины.

Литература

1. Конституция Украины (Конституцiя Украiни) // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 1996. N 30. Ст. 141. 2. Третья газовая директива ЕС (Directive 2009/73/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/55/EC) // Official Journal L 211, 14/08/2009 P. 0094 - 0136. 3. Директива 2003/55/ЕС (утратила силу) Европейского парламента и Совета от 26 июня 2003 г. об общих правилах внутреннего рынка природного газа и отмене Директивы 98/30/ЕС // Официальный журнал Европейского союза. 2003. 15 июля. N L 176. 4. Хозяйственный кодекс Украины (Господарський кодекс Украiни) // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 2003. N 18, N 19 - 20, N 21 - 22. Ст. 144, 22.12.2010. 5. "Газпрому" создали пакет проблем. Либерализация газового рынка Европы ставит крест на его самых амбициозных планах // Коммерсантъ. N 73 (4128) от 23.04.2009. См. также: "Третий пакет" разногласий // Нефть России. 2011. N 3. 6. Голикова С. В. Законодательное обеспечение объединения электроэнергетического и газового рынков Украины с рынками Центральной и Восточной Европы // Энергетическое право. 2008. N 2. С. 33 - 37. 7. Кашкин С. Ю., Калиниченко П. А. Россия и Европа, что впереди? // Вестник Европы. 2006. N 18. 8. Малиновский А. Закон о газовом рынке: новые перспективы? // Зеркало недели. 2010. N 43. URL: http:// www. zn. ua/ newspaper/ articles/ 61492#article. 9. Сапрыкин В. Газовый сектор Украины, quo vadis? // Зеркало недели. Украина. 2011. N 6.

Название документа