Рэйх А. Зарубежный опыт "выведения" сельского хозяйства из-под антимонопольного законодательства

РЭЙХ А. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ "ВЫВЕДЕНИЯ" СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА ИЗ-ПОД АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>

Е. ЛАЗАРЕВА

Лазарева Е., студентка юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова <1>. -------------------------------- <1> Научный консультант к. ю.н. А. Е. Молотников.

Стоит отметить, что исключение агропромышленной сферы из-под действия норм о недобросовестной конкуренции не является новой мировой тенденцией. Однако от этого тема не теряет своей актуальности, так как работа в данном направлении длительна и уже стала традиционной для всех развитых стран, в которых сельскохозяйственный сектор считается особой частью экономики, требующей активного государственного вмешательства и поддержки (посредством предоставления квот, субсидирования, защиты от импорта и пр.). В США первый закон, "выводящий" сельхозпроизводителей из-под антимонопольных норм, появился в 1922 г. (the Capper-Volstead Act <2>). В Великобритании в 1956 г. был принят the Restrictive Trade Practices Act. В ЕС аналогичные нормы действуют с 1957 г., когда еще на стадии создания союза они были закреплены в The Treaty Establishing the EC <3> (далее - Договор). -------------------------------- <2> Capper-Volstead Act (1922), 7 U. S.C. § 291 - 292. <3> The Treaty Establishing the EC, in Article 36 (ex Article 42).

В случае если страна не имеет достойной национальной практики регулирования какого-либо вопроса или стремится ее улучшить, использование сравнительно-правового метода и анализ уже накопленного мирового опыта могут быть чрезвычайно полезны. Однако при их неудачном использовании все плюсы могут быть сведены практически к нулю. В частности, замена анализа норм их копированием дает обратный эффект: происходит отторжение чужеродных механизмов, плохо адаптированных к социальным и экономическим реалиям страны. Кроме того, существует опасность, что выборочные ссылки на позитивный зарубежный опыт могут быть использованы для оправдания принятия лоббированных и малоэффективных законов.

США

На законодательном уровне исключение агропромышленного сектора США из-под действия антимонопольных норм произошло с принятием the Capper-Volstead Act (1922 г.), предвестником которого был the Clayton Antitrust Act (1916 г.) <4>. К началу XX в. в стране сложился целый ряд вопросов, делавших государственное вмешательство в отрасль вопросом времени. Среди них: неспособность одиночных фермеров при продаже товара успешно конкурировать с посредниками-перекупщиками; невозможность прогнозирования мелкими производителями будущего спроса и, соответственно, сложность в определении оптимальных объемов посева и выборе культур; отсутствие складов и неразвитость логистической системы. Эти обстоятельства подтолкнули фермеров к объединению в кооперативы. Однако их цели: установление фиксированных цен на продукцию и облегчение ее сбыта - противоречили закону <5> в части заключения соглашений, ограничивающих торговлю. Несколько кооперативов даже были признаны виновными в нарушении антимонопольных норм. -------------------------------- <4> Clayton Antitrust Act (1916), 15 U. S.C. § 12 - 27. <5> Sherman Antitrust Act (1890), 15 U. S.C. § 1.

Однако законодателями было принято во внимание, что фермерские объединения по своим целям схожи с профсоюзами: и те и другие выравнивают баланс сил в отношениях, где стороны изначально не равны. Поэтому шестой статьей the Clayton Antitrust Act Конгресс установил, что труд человека не является товаром и потому не может быть предметом торговли, следовательно, антимонопольные законы не должны использоваться для его регулирования; равно как и для запрета деятельности сельскохозяйственных, садоводческих организаций, созданных для взаимопомощи их участников, а также не имеющих капитала и не ставящих своей целью извлечение прибыли. Знаковым событием стало принятие the Capper-Vollstead Act, в соответствии с которым производители были определены как лица (фермеры, плантаторы, владельцы ранчо и ореховых посевов, производители молочных продуктов, садоводы), производящие сельскохозяйственную продукцию. Сфера деятельности кооперативов (ассоциаций) была ограничена переработкой сельхозтоваров и подготовкой их к продаже. Также они получили право привлечения дополнительного капитала с помощью выпуска акций, однако были введены некоторые ограничения. Так, вне зависимости от количества акций, принадлежащих одному лицу, или размера его вклада в общий капитал, при голосовании оно могло иметь не более одного голоса. Размер ежегодно выплачиваемых дивидендов был ограничен 8%. Вознаграждение ассоциации за оказание услуг лицам, не являющимся ее членами, не могло превышать размер взимаемого с ее участников за аналогичные услуги. Организациям, отвечающим требованиям нового закона, разрешалось продолжить деятельность, а также сотрудничать с другими объединениями. При этом Министерство сельского хозяйства получало право издавать декреты против участников рынка, искусственно завышающих цены, так как их действия негативно сказывались на потребителях и потому снова подпадали под the Sherman Antitrust Act. Суды, наряду с министром, были уполномочены воздействовать на нарушителей и привлекать организации к ответственности. Кроме того, Верховный суд <6> ограничил the Capper-Volstead Act, постановив, что данный закон не распространяется на действия, целью которых изначально является подавление свободной конкуренции. -------------------------------- <6> Maryland & Virginia Milk Producers Ass'n, 362 U. S. 472.

Европейский союз

В Европейском сообществе существует устойчивый механизм регулирования, а также развитое субсидирование сельскохозяйственного сектора. Законодательство ЕС во многом схоже с американским, однако его особенностью является больший приоритет протекционистских норм, способствующих развитию сектора, над антимонопольными <7>. Несмотря на проводимую политику, Евросоюз прилагает усилия для поддержания конкуренции, однако главным ее условием является потенциальное равенство сил сторон - участников отношений. -------------------------------- <7> EC Treaty, supra note 4; Case C-280/93, Germany v. EU Council, 1994 E. C.R. 1-04973 (вывод о том, что п. 1 ст. 42 Договора устанавливает приоритет проводимой аграрной политики над антимонопольными нормами и ограничивает полномочия The EC Council в принятии решений по данным вопросам).

В соответствии с принятым в 1962 г. Постановлением Совета ЕС N 26/62 <8> ст. 81 (I) <9> Договора не распространяется на соглашения, решения и практики, касающиеся производства или торговли товарами, являющимися неотъемлемой частью национального рынка. Поэтому под действие ст. 81 не подпадают договоры между фермерскими хозяйствами, их ассоциациями и объединениями таких ассоциаций, расположенными на территории одного государства - члена союза и занимающимися производством или продажей сельскохозяйственной продукции или совместно использующими помещения для ее хранения или переработки, если только это не нарушает принципов свободной конкуренции <10>. При заключении фермерами или ассоциациями соглашения им также придется доказать, что оно является наиболее рациональным средством достижения сторонами своих целей; и не существует иного пути, менее затрагивающего антимонопольные нормы. Последнее может вызвать ряд сложностей. Однако достоинство этой нормы в том, что, будучи основанной на здравом смысле, она интуитивно понятна участникам отношений, а также сводит к минимуму возможность появления сложностей с толкованием. -------------------------------- <8> Council Regulation 26/62, Applying Certain Rules of Competition to Production of and Trade in. <9> Статья 81 Договора запрещает соглашения между предприятиями [которые могут включать индивидуальные фермерские хозяйства], их ассоциациями, согласованные действия которых имеют целью или результатом: предотвращение, ограничение или нарушение конкуренции, в частности (a) прямо или косвенно фиксируют цены купли или продажи или другие условия сделки. Сноска 4, ст. 81 Договора гласит, что отдельные фермеры, объединяющиеся в кооперативы из маркетинговых соображений, обычно устанавливают свои отпускные цены на продукцию и иные условия будущих сделок, таким образом, по сути, нарушая принципы свободной конкуренции. Поэтому действие ст. 81 не должно распространяться на них. <10> Council Regulation 26/62, supra note 27, art 2(1).

Интересно, что Европейский суд <11> (видимо, в целях поддержания баланса на внутренних рынках торговли сельскохозяйственной продукцией) дал ограничительное толкование Постановления N 26/62: оно касается только товаров, указанных в приложении N 1 к Договору, а не всей сельхозпродукции, чье производство хотя бы теоретически возможно в странах Европейского сообщества <12>. -------------------------------- <11> Michel Waelbroeck & Aldo Frignani. European competition law. F. Gamet-Poltrans, 1999. С 51. <12> Case 61/80, Cooperatieve Stremsel-en Kleurselfabriek v. Comm'n, 1981 E. C.R. 851 и Case T-61/89, Dansk Pelsdyravlerforeningv. Comm'n, 1992 E. C.R. 11 - 1931.

Кроме того, действие остальных статей Договора в полной мере распространяется и на агропроизводителей. Так, в случае злоупотребления доминирующим положением (ст. 82 Договора) они несут ответственность наравне с компаниями из других секторов. Еще одним значимым документом ЕС в рассматриваемой области является Постановление 2200/96 <13> "Об общей организации рынка сбыта фруктов и овощей". Одной из его целей является укрепление практики прямых закупок, совершаемых оптовиками и ритейлерами у производителей без привлечения посредников. Способствовать этому должно создание государствами специализированных организаций, имеющих широкие полномочия: право вмешательства и регулирования спроса и предложений на внутреннем рынке страны. Выполнение трансфертной функции: осуществление получения фермерам государственных субсидий. Право изъятия с рынка определенного количества продукции в целях защиты интересов национальных производителей (может осуществляться путем покупки и уничтожения товара, субсидирования экспорта или с использованием других возможностей). Однако правила и стандарты, устанавливаемые такой организацией, должны быть доведены до сведения Комиссии ЕС. Если Комиссия признает их препятствующими, ограничивающими или нарушающими принципы свободной конкуренции, необходима будет их корректировка. -------------------------------- <13> Council Regulation 2200/96, On the Common Organization of the Market in Fruit and Vegetables, 1996. O. J. (L 297) 1 (EC) (applying to all the fruits and vegetables produced in the EC, except for potatoes, wine, grapes, bananas, sweet corn, olives and peas and beans for animal feed).

Подводя итоги, в ЕС, как и в США, "поддерживающие" меры по исключению из-под действия законов о конкуренции распространяются только на частные фермерские хозяйства, их ассоциации и объединения ассоциаций, не затрагивая деятельность "сервисных" компаний, участвующих в сбыте сельхозпродукции, но не являющихся ее производителями. В еврозоне знаковым служит решение по делу Meldoc <14>, когда Комиссией было признано, что на соглашение, заключенное между пятью сторонами, четыре из которых являлись фермерскими ассоциациями, а пятая - нет, не распространяются льготы, предусмотренные для производителей. Компаниями была предпринята попытка оспорить это решение в Европейском суде <15>, однако она не увенчалась успехом. -------------------------------- <14> Commission Decision 86/596/EEC (Meldoc), 1986. O. J. (L 348) 50. <15> Joined Cases 19/62-22/62, Federation Nationale De La Boucherie En Gros et du Commerce en Gros Des Viandes and Others v. Council of the European Economic Community, ECR 491-92 (English ed.) 491.

Также стоит отметить, что в Евросоюзе в ассоциацию производителей могут входить только фермеры одного государства - члена ЕС (аналогичные правила распространяются и на объединения ассоциаций). Это является своеобразным защитным механизмом, предотвращающим возможность создания и доминирования на общеевропейском рынке какого-либо крупного панъевропейского фермерского союза. Кроме того, в ЕС соглашения, заключаемые между сельхозпроизводителями, могут касаться не только создания и функционирования ассоциации (как это принято в США), но и закреплять любые их договоренности, не противоречащие закону. Однако участникам таких сделок запрещена фиксация цен на товары при горизонтальных отношениях <16>. При этом в случае расширения действия запрета и на вертикальные соглашения это начнет противоречить самой цели всех ранее предпринятых мер по поддержке сельскохозяйственного сектора, поэтому возможность такого его расширения фактически исключена. -------------------------------- <16> Bellamy & child, supra note 33, at 829; Papadias, supra note 37, 15 - 12 n. 26.

Наконец, как в США, так и в Евросоюзе существует орган, контролирующий непротиворечие принципам честной конкуренции соглашений, заключаемых фермерами и ассоциациями, и наряду с судами имеющий право признавать их противозаконными.

Название документа