Общественные организации в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения и их взаимодействие с органами государственной и муниципальной власти (историко-правовой обзор)

ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ И ИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ ОБЗОР) <*>

Е. А. ВОЙТЕНКОВ

Войтенков Евгений Алексеевич, кандидат юридических наук, докторант кафедры истории государства и права МосУ МВД России.

Эффективная деятельность государственных и муниципальных органов по обеспечению безопасности дорожного движения невозможна без взаимодействия с общественными организациями. Анализ возникновения таких организаций в отечественном автомобильно-дорожном комплексе и различные формы их работы весьма актуальны на сегодняшний день и представляют определенный научный интерес.

Ключевые слова: развитие автотранспорта, общественные организации, взаимодействие с государственными органами, формы работы, безопасность дорожного движения.

Efficient activity of state and municipal agencies with regard to ensuring security of road traffic is impossible without interaction with public organizations. The analysis of arising of such organizations in the Russian road complex and various forms of work thereof is topical at present and is of scientific interest.

Key words: development of automobile transport, public organizations, interaction with state agencies, forms of work, security of road traffic.

Появление автомобиля в конце XIX в. и зарождение автомобильной отрасли вызвали безусловный интерес общественности. В России отношение к первым автомобилям было далеко не однозначным. Консервативно настроенная общественность зачастую с осуждением отзывалась о новом виде транспорта: людей раздражал шум, высокая скорость (а значит, и опасность) автомобилей, участившиеся случаи аварий с участием автомобилей, которые происходили зачастую по вине невнимательных и неумелых водителей. В то же время наиболее прогрессивные представители нашего общества справедливо видели в появлении автомобиля зарождение новой, прогрессивной, перспективной и весьма интересной отрасли промышленности - автомобилестроения. В начале XX в. в России еще не существовало правовой базы, которая бы комплексно и эффективно охватывала и регламентировала все аспекты развивающегося автомобильно-дорожного комплекса. Однако это никак не мешало популяризации автомобильного транспорта. Уже в 1898 г. выходит книга Н. А. Песоцкого "Самодвижущиеся экипажи с паровыми, бензиновыми и электрическими двигателями". В 1902 г. начинает выходить журнал "Автомобиль", который позиционировался как "единственный в России еженедельный иллюстрированный журнал, посвященный автомобилизму, его технике и применению механических двигателей для передвижения". Позднее, в 1908 г., появился журнал "Автомобилист". В 1903 г. создается Российское автомобильное общество (РАО), ключевой задачей которого было развитие автомобильного транспорта и спорта, а также их популяризация. Основными направлениями работы этой общественной организации стали: - международная работа; - содействие распространению автомобиля внутри страны; - автомобилизация армии; - организация добровольной автомобильной дружины; - организация и проведение спортивных автомобильных соревнований; - спасение раненых в ходе военных действий <1>. -------------------------------- <1> Шляхтинский К. Автомобиль в России: история автомобиля. М., 1993. С. 11.

В 1917 г. создается профессиональный союз шоферов и специалистов по автоделу, который боролся за такие трудовые права, как обязательный минимум заработной платы, 8-часовой рабочий день, отстаивал другие интересы трудящихся в автотранспортной сфере. В 20-е годы XX в. на фоне автомобилизации народного хозяйства неоднократно высказывались мнения о необходимости создания добровольного общества содействия развитию автомобильного транспорта и дорожного строительства. Предполагалось, что такое общество должно быть массовым, охватывать в своей работе вопросы развития автомобильного транспорта, дорожного строительства, подготовки кадров. В октябре 1927 г. такое общество было создано и получило название "Автодор". Оно получило право создавать на территории РСФСР свои отделения, освещать последние достижения и знания в области автомобилестроения и дорожного дела, организовывать специализированные хозяйственные общества и предприятия, в установленном порядке проводить съезды и совещания, принимать добровольные пожертвования. Структурно общество делилось на секции, а его высшими органами являлись Всероссийский съезд и Центральный совет. С 1928 г. начинает издаваться журнал "За рулем" - печатный орган общества "Автодор". На страницах этого издания публиковались различные материалы, посвященные работе и достижениям различных автотранспортных предприятий, новости дорожного строительства, информация о новых технических решениях и научных разработках в области автомобильного транспорта. Общество "Автодор" осуществляло свою деятельность в тесном контакте с представителями органов власти и пользовалось их поддержкой. В 1928 г. было издано Постановление СНК РСФСР "О льготах, предоставляемых обществу "Автодор", которое предусматривало ряд преференций отделениям и хозяйственным организациям "Автодора". Территориальные отделения общества "Автодор" проводили широкую агитационно-массовую работу, целью которой были популяризация автомобильного транспорта, обучение навыкам вождения и обслуживания автомобилей, пропаганда изучения правил уличного движения. В 1929 г. активистами общества "Автодор" был проведен аэросанный пробег всесоюзного масштаба, который наглядно демонстрировал возможности применения такого вида транспорта, как аэросани, в северных регионах СССР и вызвал огромный интерес у населения. Другой формой работы общества "Автодор" было проведение всевозможных выставок в различных регионах СССР, целью которых было просвещение населения и пропаганда безопасности дорожного движения. При этом необходимо отметить, что это было одним из источников финансирования самого общества "Автодор" - на проведенные лекции, выставки и конференции в установленном порядке выплачивалось вознаграждение, которое шло на удовлетворение различных текущих потребностей "Автодора". В 30-е годы XX в. деятельность общества "Автодор" существенно расширилась. Были налажены тесные контакты с армией, следствием чего стала систематическая работа по обучению допризывников и военнообязанных. Большую роль общество "Автодор" сыграло в подготовке различных специалистов автодорожной отрасли для народного хозяйства. Вместе с тем в 1935 г. ЦИК СССР издал Постановление "О ликвидации Союза "Автодор СССР" и обществ "Автодор" в союзных республиках". Это управленческое решение, весьма неоднозначное, на наш взгляд, формально было мотивировано тем, что общество "Автодор" не справилось с возложенными на него задачами. Однако справедливости ради нужно заметить, что в условиях социально-экономического развития нашей страны в 20-е - 30-е годы XX в. общество "Автодор" проделало огромную работу по целому ряду направлений в области развития автомобильно-дорожного комплекса нашей страны: - агитационно-массовая работа; - образовательная деятельность; - развитие научной и конструкторской мысли; - повышение безопасности дорожного движения. Обзор общественной деятельности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения во второй половине XX в. показывает, что взаимодействие представителей общественности с государственными учреждениями и правоохранительными органами (в частности, Госавтоинспекцией МВД СССР) происходило в основном путем совместной работы инспекторов Госавтоинспекции МВД СССР и общественных инспекторов из числа наиболее опытных представителей автотранспортных предприятий. Наиболее массовыми общественными объединениями в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, которые действовали наряду с государственными, были специализированные добровольные народные дружины по обеспечению безопасности дорожного движения. Правовыми основами их деятельности является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка" <2>, а также Примерное положение о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка <3>. -------------------------------- <2> ВВС СССР. 1974. N 22. Ст. 326. <3> Одобрено Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1974 г. N 379 // СП СССР. 1974. N 12. Ст. 67.

В целях борьбы с отдельными видами правонарушений (в том числе и в сфере безопасности дорожного движения) предусматривалось создание специализированных добровольных народных дружин или специализированных групп в составе дружин. К основным задачам добровольных народных дружин были отнесены охрана прав и законных интересов граждан, охрана общественного порядка, а также предупреждение и пресечение правонарушений. Дружины осуществляли свою деятельность путем патрулирования и выставления постов, проведения индивидуальной и воспитательной работы. В соответствии с Инструкцией об организации работы ОВД по обеспечению взаимодействия с добровольными народными дружинами по охране общественного порядка <4> подразделения Госавтоинспекции при выполнении возложенных на них задач осуществляли взаимодействие с добровольными народными дружинами, организация которого осуществляется руководителями и сотрудниками Госавтоинспекции. Характер возлагаемых на дружины задач позволяет сделать вывод о том, что в целом дружинники при исполнении своих обязанностей выполняли вспомогательные функции по обеспечению безопасности дорожного движения (такие, как осуществление пропаганды безопасности движения, проведение совместных профилактических мероприятий, охрана места ДТП и оказание посильной помощи пострадавшим - при выезде на место ДТП совместно с сотрудниками ГАИ). -------------------------------- <4> Утверждена Приказом МВД СССР от 12 августа 1975 г. N 210 // Безопасность дорожного движения: Сб-к нормативных актов: В 2 ч. Ч. I. М., 1984. С. 157 - 162.

Заслуживает внимания такой опыт работы, как организация общественных постов ГАИ. Подобное начинание зародилось в 1974 г. в Оренбургской области в связи со сложной аварийной обстановкой в сельской местности, которая обусловливалась тем, что количество транспортных средств на селе увеличивалось, а силы ГАИ были малочисленны и их увеличение не предусматривалось. Высокоэффективной формой работы общественных формирований зарекомендовала себя такая форма, как внештатные подразделения дорожно-патрульной службы. Эти подразделения формировались из владельцев собственных автомобилей и мотоциклов. Изучение материалов административной практики тех лет позволяет прийти к выводу, что в тех регионах, где такие подразделения были созданы, имелась устойчивая тенденция к снижению количества ДТП. Добровольные общества автомотолюбителей не являлись общественными организациями, специально созданными для обеспечения безопасности дорожного движения, но борьба с аварийностью была одной из основных задач их деятельности. Создание подобных организаций - это было своего рода определенное гармоничное сочетание государственных, общественных и личных интересов ее членов. В 1973 г. в РСФСР было создано Всероссийское добровольное общество автомотолюбителей <5>, Устав которого определил основными задачами Общества следующие: -------------------------------- <5> Постановление Совета Министров РСФСР от 23 февраля 1973 г. N 89 "Об организации Всероссийского добровольного общества автомотолюбителей" // СП РСФСР. 1973. N 9. Ст. 35.

- проведение силами и средствами Общества профилактических и организационно-массовых мероприятий, направленных на предупреждение ДТП; - распространение передового и отечественного и зарубежного опыта в области безопасности дорожного движения; - популяризация технических и юридических знаний в области безопасности движения; - первоначальная подготовка водителей-автомотолюбителей и систематическое повышение их квалификации и ряд других <6>. -------------------------------- <6> Устав Всероссийского общества автомотолюбителей, утвержден Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 января 1974 г. N 76 // СП РСФСР. 1974. N 5. Ст. 27.

Посредством Общества проводилась систематическая воспитательная работа в отношении членов этих организаций - владельцев транспортных средств. Граждане, вступая в Общество, прежде всего рассчитывали на удовлетворение своих собственных потребностей как владельцев транспортных средств. Уставом было предусмотрено, что при непрерывном трехлетнем стаже пребывания в Обществе его члены приобретают право пользоваться льготами в оплате услуг по хранению, ремонту и эксплуатации транспортных средств. Членам Общества оказывалось содействие в области обслуживания своих автомобилей и других транспортных средств, строительства и коллективной эксплуатации коллективных гаражей, устройства стоянок. Подобное материальное стимулирование оказывало достаточно эффективное влияние на желание владельца автомобиля вступить в члены Общества. Такое положение вещей объяснимо - в период бурной автомобилизации на рубеже 70 - 80-х годов вопрос об обеспечении владельцев транспортных средств гаражами для хранения автомобилей стоял крайне остро. Финансирование деятельности Общества осуществлялось за счет: - уплаты вступительных и ежегодных членских взносов; - доходов от хозяйственной деятельности Общества. Таким образом, можно сказать, что подобные формы коллективного взаимодействия автолюбителей, с одной стороны, и государства и общества - с другой, позволяли как удовлетворять по мере возможности потребности автомобилистов, так и снижать уровень аварийности путем проведения систематической воспитательной работы. Весьма важным направлением работы представляется нам движение юных инспекторов ГАИ, которое получило свое распространение в 70-е годы XX в. Решение о создании таких отрядов было принято в 1973 г. Секретариатом ЦК ВЛКСМ, коллегией МВД СССР и коллегией Министерства просвещения СССР, которыми было утверждено Положение об отрядах юных инспекторов движения <7>. Обязанность по их становлению была вменена комсомольским организациям. Было установлено, что главная задача отрядов ЮИД - активное участие в пропаганде Правил дорожного движения среди детей и подростков и предупреждение нарушения ими этих Правил. К конкретным формам работы юных инспекторов движения относились: -------------------------------- <7> Постановление Секретариата ЦК ВЛКСМ, коллегии Министерства внутренних дел СССР, коллегии Министерства просвещения СССР от 6 марта 1973 г. N 61/3а/4км/9р-1 "О Положении об отрядах юных инспекторов движения" // Безопасность дорожного движения: Сб-к нормативных актов: В 2 ч. Ч. I. М., 1984. С. 177.

- организация изучения школьниками Правил дорожного движения; - оборудование кабинетов и уголков безопасности движения, стендов, другой наглядной агитации; - обеспечение безопасности движения детей в районе школы и местах проведения массовых мероприятий. Устанавливалось, что руководство отрядом организует выборный штаб, а общее руководство отрядами возложено на комитеты комсомола совместно с ГАИ. Устанавливался рекомендуемый возраст юных инспекторов: 12 - 16 лет. В последующем были установлены права и обязанности членов ЮИД, значки и элементы формы. Анализ результатов работы подобной формы детской самодеятельности (в том числе и по материалам Первого Всероссийского слета инспекторов ЮИД, который состоялся в 1975 г.) позволяет сделать вывод о том, что это эффективное средство привития навыков правильного поведения на улице и на дороге, а также предупреждения дорожно-транспортного травматизма. К сожалению, к концу 80-х годов в СССР в условиях перестройки и позднее, в ходе масштабных социально-экономических образований в нашей стране в конце XX в., общественные движения в сфере обеспечения безопасности на дорогах существенно сократили свою активность или прекратили свое существование - либо их функционирование оказалось невозможным и неэффективным в современных рыночных условиях. Проведенный обзор деятельности общественных организаций показывает их безусловную значимость при эффективной организации их работы. При этом очевидным является то, что механизм эффективности таких организаций во многом зависит от специфики социально-экономического развития государства на конкретном историческом этапе, состояния правовой базы и особенностей менталитета населения. Представляется, что, в современных российских условиях и учитывая современный уровень правовой культуры участников дорожного движения, деятельность общественных объединений и организаций может быть эффективной в том числе и при обеспечении прямой или косвенной экономической заинтересованности потенциальных участников таких общественных формирований. Вместе с тем в последние годы отмечается повышение активности общественности в вопросах, связанных с дорожным движением. Определенными аспектами безопасности дорожного движения в Российской Федерации занимается Общественная палата Российской Федерации (в части взаимодействия с заинтересованными органами в рамках обсуждения изменений действующего законодательства, участия в проработке региональных целевых программ повышения безопасности дорожного движения). Определенный вклад в пропаганду безопасности дорожного движения вносят представители духовенства. Созданное в 1973 г. Всероссийское общество автомобилистов (ВОА) объединяет в 75 субъектах Российской Федерации около 2 млн. граждан в 800 районных и городских, 8100 первичных организациях. С его участием проводятся различные мероприятия по профилактике аварийности на автомототранспорте. Учитывая значимость участия населения и общественных объединений в обеспечении безопасности дорожного движения, представляются разумными шаги государства в данной сфере, которые направлены на расширение представительства общественных объединений в федеральных, региональных и местных органах, осуществляющих координацию деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения; оказание государственной организационной, информационной и финансовой поддержки детским и молодежным организациям, другим общественным объединениям в проведении мероприятий по предупреждению дорожно-транспортного травматизма.

Название документа