Некоторые проблемы правового регулирования территориального планирования

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ <1>

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 сентября 2011 года

Г. Л. ЗЕМЛЯКОВА

Землякова Галина Леонидовна, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.

Управление развитием территории представляет собой регулирование изменений состояния и использования территории как среды жизнедеятельности человеческого сообщества посредством осуществления мер, обеспечивающих поддержание баланса интересов различных слоев общества, связанных с использованием территории <2>. Управление развитием территории обусловлено необходимостью решения задач устойчивого развития общества путем осуществления комплексного территориального планирования. -------------------------------- <2> Вильнер М. Я. Одной из важнейших сторон управления территорией всегда было и остается управление процессом ее развития // Управление развитием территории. 2007. N 1.

Принципиальное изменение социально-экономического базиса развития России, урбанизация привели к возникновению таких сложных проблем, как утрата целостности социально-экономического пространства, стагнация городов и целых территорий, неравномерность развития городов и поселений, зачастую переходящая в необратимую деградацию, увеличение миграционного оттока из периферийных центров, малых городов, рост числа депрессивных территорий и поселений, что повлекло за собой удорожание жилищного строительства, усложнение решения транспортных, инженерно-технических, экологических проблем, коммерциализацию застройки, вызывающую острые социальные конфликты <3>. Представляется, указанные проблемы во многом вызваны тем, что Градостроительный кодекс РФ заложил отраслевой подход при территориальном планировании, который позволяет органам государственной власти и местного самоуправления принимать документы территориального планирования, которые направлены на решение отдельных краткосрочных экономических задач в ущерб задачам комплексного устойчивого развития территорий. Кроме того, российское законодательство не предусматривает единство стратегического социально-экономического и территориального планирования, не содержит нормы об обязательности комплексной схемы территориального планирования Российской Федерации и определяет пути развития страны посредством принятия отдельных ведомственных схем <4>. -------------------------------- <3> См.: Шнайдер И. М. Российская парадигма пространственного планирования // Управление развитием территории. 2007. N 1. <4> Береговских А. Н. Об итогах III Всероссийского научно-практического семинара градостроительных проектировщиков 2 - 4 февраля 2010 г., город Омск // Управление развитием территории. 2010. N 2.

Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ <5> в Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ) внесены значительные изменения в части регулирования вопросов территориального планирования, направленные на упрощение требований к документам территориального планирования <6>. Причем, согласно п. 28 Плана законопроектной деятельности Правительства РФ на 2010 год, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 23 декабря 2009 года N 2063-р <7> предполагалось осуществить разработку проекта федерального закона о внесении изменений в ГрК РФ в части совершенствования территориального планирования. -------------------------------- <5> Российская газета. 25 марта 2011 г. N 63. <6> Пояснительная записка "К проекту Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования" // СПС "КонсультантПлюс". <7> СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. II). Ст. 6672.

Возникает вопрос, является ли упрощение требований к документам территориального планирования совершенствованием данного института, которое изначально предполагалось. Согласно новой редакции п. 2 ст. 1 ГрК РФ территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения. Под объектами федерального, регионального и местного значения понимаются объекты капитального строительства, а также иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления, соответственно, полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ и органов государственной власти субъекта РФ, и которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий (п. п. 18, 19, 20 ст. 1 ГрК РФ). Виды объектов, которые должны отображаться в документах территориального планирования различных уровней, должны быть определены соответствующими нормативными правовыми актами. В частности, виды объектов регионального и местного значения будут определяться законом субъекта РФ. При этом в действующем законодательстве отсутствует однозначное юридическое определение терминов "территория" и "объект капитального строительства". В новой редакции ГрК РФ из определения понятия "территориальное планирование" исчезли зоны с особыми условиями использования территорий, т. е. охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов и т. п. Границы таких зон теперь согласно ГрК РФ не отображаются в документах территориального планирования. В указанных документах должны указываться характеристики зон с особыми условиями использования территорий, если установление таких зон требуется в связи с размещением соответствующих объектов. Однако зоны с особыми условиями использования (но не их границы!) отображаются в материалах по обоснованию документов территориального планирования всех уровней. Также в документах территориального планирования теперь не будут отражены границы территорий объектов культурного наследия; границы особых экономических зон, границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства в соответствии с документами территориального планирования других уровней. Все эти объекты (но не их границы или границы зон или земельных участков!) должны отображаться в картах, включаемых в состав материалов по обоснованию документов территориального планирования. Таким образом, на картах документов территориального планирования должны быть отображены только планируемые для размещения объекты соответствующего уровня. В связи с вышесказанным возникает несколько немаловажных вопросов. Например, каким образом планируемые к размещению объекты федерального, регионального и местного значения должны отображаться в картах документов территориального планирования. При этом не надо забывать, что речь идет не только об объектах капитального строительства, но и о территориях. Аналогичный вопрос возникает относительно отображения указанных выше зон и объектов в картах, включаемых в состав материалов по обоснованию документов территориального планирования. Согласно ч. 13 ст. 9 ГрК РФ требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального, регионального, местного значения устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Министерством регионального развития РФ). Но это ответ только на первый вопрос. На второй вопрос ГрК РФ ответа не дает. Часть 2 ст. 16 и ч. 4 ст. 21, ч. 3 ст. 25 ГрК РФ предусматривают обязательное согласование проектов документов территориального планирования субъекта РФ с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, имеющих общую границу с субъектом РФ, подготовившим проект такого документа, а также муниципального образования - с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с муниципальным образованием, подготовившим проект такого документа, в целях соблюдения интересов, соответственно, указанных субъектов РФ и населения муниципальных образований, при установлении на их территориях зон с особыми условиями использования территорий. Каким образом будут согласовываться проекты документов территориального планирования, в соответствии с которыми должны будут устанавливаться зоны с особыми условиями использования территорий вокруг планируемых к строительству объектов на территориях соседних субъектов РФ или муниципальных образований, если ни эти зоны, ни их границы в документах территориального планирования не отображаются? По всей видимости, на основе характеристик указанных зон, содержащихся в положениях о территориальном планировании соответствующих документов, а также прилагаемых материалов по их обоснованию. Надо отметить, что определение понятия "функциональная зона", содержащееся в ГрК РФ, осталось неизменным, т. е. не раскрывающим сути понятия. Тем не менее из норм ч. 2 ст. 19 и ч. 4 ст. 23 ГрК РФ можно сделать вывод о том, что функциональные зоны устанавливаются только применительно к территориям планируемого размещения объектов федерального, регионального или местного значения. Параметры этих зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального, регионального, местного значения должны содержаться в положении о территориальном планировании, содержащемся в схеме территориального планирования муниципального района и генеральном плане поселения или городского округа. В картах функциональных зон, содержащихся в схемах территориального планирования муниципального района и в генеральных планах должны отображаться границы и описание функциональных зон. Каким образом в картах должно отображаться описание функциональных зон (а не их границ!), ГрК РФ не разъясняет. Также не совсем понятно, что подразумевается под параметрами этих зон. В ранее действовавшей редакции соответствующих норм ГрК РФ речь шла о параметрах их планируемого развития, т. е. о возможном расширении. Теперь в документах территориального планирования не будут отображаться границы земель различных категорий. Только в материалах по обоснованию схемы территориального планирования муниципального района или генерального плана должны содержаться перечни земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования (п. 5 ч. 5 ст. 19, п. 7 ч. 7 ст. 23 ГрК РФ). Думается, что формирование указанных перечней земельных участков едва ли легко реализовать практически, исходя из определения понятия земельного участка, содержащегося в ст. 11.1 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), и принимая во внимание огромное количество не учтенных в соответствии с действующим законодательством участков, в частности, в связи с так называемой "дачной амнистией". Исключение отображения границ земель различных категорий в документах территориального планирования, по мнению А. Н. Береговских, является "первым серьезным шагом к исполнению поручения Правительства РФ об отмене института "категорий земель" и замене его функциональным и градостроительным зонированием" <8>. Включение в содержание схемы территориального планирования муниципального района "карты функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов)" - это половинчатая мера. Было бы лучше определить сплошное функциональное зонирование, которое постепенно заменило бы "категории земель" <9>. -------------------------------- <8> Перенос Второго чтения поправок в Градкодекс на 11.02.11. Мнение А. Береговских о новеллах законопроекта // Геоинформационный портал ГИС-Ассоциации: http://www. gisa. ru/71709.php. <9> А. Береговских (ИТП "Град"): О достоинствах и недостатках поправок в Градостроительный кодекс по территориальному планированию // Геоинформационный портал ГИС-Ассоциации: http://www. gisa. ru/72334.php.

Приведенное мнение А. Н. Береговских представляется весьма спорным по следующим соображениям. Во-первых, правовой режим земель соответствующих категорий достаточно четко определен в главах 14 - 18 ЗК РФ. Во-вторых, как указывалось выше, в настоящее время законодательством не определено понятие "функциональная зона", не определен правовой режим земель, относящихся к соответствующим зонам. Единственное, что следует из действующего законодательства, это то, что функциональные зоны "привязываются" к планируемым объектам федерального, регионального или местного значения. В-третьих, согласно ч. 1 ст. 34 и ч. 2 ст. 36 ГрК РФ с учетом функциональных зон и параметров (характеристик) их планируемого развития должны устанавливаться границы территориальных зон при подготовке правил землепользования и застройки и градостроительные регламенты. Но при этом в документах территориального планирования теперь не содержится сведений о параметрах планируемого развития функциональных зон. В-четвертых, в соответствии с ч. 12 ст. 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Таким образом, из действующего законодательства следует, что категории земель и функциональные зоны (а тем более территориальные зоны) - это явления различного порядка. Вступление в силу нормы ч. 4 ст. 9 ГрК РФ о недопущении принятия органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования перенесено на 31 декабря 2012 г. По мнению Галиновской Е. А., в целом указание п. 4 ст. 9 ГрК РФ "позволяет сделать вывод и о том, что территориальное планирование устанавливает ограничения в области управления и оборота земель и недвижимого имущества, а поскольку такое ограничение имеет существенное правовое значение, цели и основания территориального планирования должны быть обоснованы весьма четко" <10>. -------------------------------- <10> Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Боголюбов, Е. А. Галиновская, Н. А. Игнатюк и др.; под ред. С. А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009 (автор комментария к ст. 9 - Галиновская Е. А.) // СПС "КонсультантПлюс".

Тем не менее изменениями, внесенными в ГрК РФ, из положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования всех уровней, исключены цели и задачи территориального планирования, а также перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения. По логике цели и задачи планирования должны быть определены в составе стратегического документа социально-экономического развития. Но согласно ч. 5 ст. 9 ГрК РФ подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов РФ, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет бюджетных средств, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования. Из приведенной нормы, а также ч. 8 ст. 10, ч. 8 ст. 14, ч. 5 ст. 19, ч. 7 ст. 23 ГрК РФ следует, что наличие всех перечисленных выше стратегий, программ и планов не обязательно. В то же время согласно ч. ч. 2 - 5 ст. 26 ГрК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными соответствующими исполнительными органами государственной власти или местного самоуправления и реализуемыми за счет бюджетных средств, или нормативными правовыми актами соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления или в установленном соответствующими органами порядке решениями главных распорядителей средств бюджета. Исходя из приведенных норм ГрК РФ, сложно сделать вывод относительно того, на чем же должны основываться документы территориального планирования. При этом согласно ч. 6 ст. 26 ГрК РФ в случае, если программы, реализуемые за счет бюджетных средств, предусматривающие создание объектов федерального, регионального или местного значения, приняты до утверждения документов территориального планирования, но в документах территориального планирования создание таких объектов не предусмотрено, такие программы и решения подлежат в двухмесячный срок с даты утверждения указанных документов территориального планирования приведению в соответствие с ними. Из указанной нормы не совсем понятно: если документы территориального планирования принимались на основании ранее принятых программ, то почему соответствующие планируемые к созданию в этих программах объекты не отражены в документах территориального планирования, в то время как из закона вытекает, что эти документы должны подготавливаться именно на основании программ. Кроме того, в данном вопросе градостроительное законодательство тесно связано с бюджетным законодательством. Так, согласно п. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ долгосрочные целевые программы утверждаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования и финансируются из средств соответствующего бюджета. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу. Таким образом, если вносятся изменения в программу в связи с исключением из нее мероприятий, связанных с размещением какого-либо государственного или муниципального объекта, то, соответственно, необходимо внесение изменений и в закон (решение) о бюджете на соответствующий год (п. 24 Постановления Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" <11>). Какое-то время займет подготовка законопроекта. Далее, например, проект федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период рассматривается Государственной Думой во внеочередном порядке в течение 25 дней в трех чтениях. А если средства уже выделены из бюджета? -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2010. N 32. Ст. 4329.

Бюджетным кодексом РФ указанная ситуация не регулируется. В то же время п. 3 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ предусмотрена ситуация, когда по результатам годовой оценки эффективности реализации долгосрочной целевой программы Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. В этом случае при наличии заключенных во исполнение соответствующих программ государственных (муниципальных) контрактов в бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрактов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении. Исходя из логики данной нормы Бюджетного кодекса РФ выделенные из бюджета средства обратно возвращены не будут. В соответствии с ч. 7 ст. 26 ГрК РФ если программы, реализуемые за счет бюджетных средств, предусматривающие создание объектов федерального, регионального или местного значения, приняты после утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального, регионального, местного значения, подлежащих отображению в указанных документах, но не предусмотренных таковыми, то в документы территориального планирования в пятимесячный срок с даты утверждения таких программ должны быть внесены соответствующие изменения. Но, во-первых, потребуется некоторое время для подготовки проекта изменений. А, во-вторых, согласно ст. ст. 12, 16, 21, 25 документы территориального планирования в определенных законом случаях подлежат согласованию с уполномоченными органами государственной власти или местного самоуправления. Срок согласования не должен превышать 3 месяцев. Если на проект документа территориального планирования поступают от соответствующих органов заключения о несогласии с проектом, то должна быть создана согласительная комиссия, срок работы которой не должен превышать трех месяцев. Таким образом, сроки внесения изменений в документы территориального планирования могут выйти далеко за пределы пятимесячного срока. Представляется, достаточно прогрессивной является ст. 57.1 ГрК РФ, которая вступила в силу с 1 сентября 2011 г., предусматривающая создание Федеральной государственной информационной системы территориального планирования, которая должна обеспечить доступ к проектам, а также к самим документам территориального планирования и материалам по обоснованию их проектов, правилам землепользования и застройки, цифровым топографическим картам, к информации о зонах с особыми условиями использования территорий, о территориях объектов культурного наследия, об особо охраняемых природных территориях и т. п. Не совсем понятно, будет ли соответствующий электронный ресурс общедоступен или нет, т. к. формулировка ч. 2 ст. 57.1 ГрК РФ указывает на то, что для органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц должен обеспечиваться доступ на официальный сайт в сети Интернет к необходимой для подготовки документов территориального планирования информации. Скорее всего, речь идет о доступе к указанным информационным ресурсам только для лиц, которые участвуют в подготовке документов территориального планирования. Об этом свидетельствует норма, содержащаяся в ч. 5 ст. 57.1 ГрК РФ, согласно которой Правительство РФ должно установить порядок предоставления доступа именно указанным лицам к информации, содержащейся в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования, с использованием официального сайта, а также порядок обеспечения доступа к проектам документов территориального планирования, материалам по обоснованию таких проектов, утвержденным документам территориального планирования в информационной системе территориального планирования. Интересно, что приведенная норма, предусматривающая для Правительства РФ обязанность по принятию соответствующих нормативных правовых актов, также вступила в силу с 1 сентября 2011 г., т. е. с указанной даты Правительство РФ только приступило к разработке необходимых документов. А следовательно, с 1 сентября 2011 г. вышеобозначенная информационная система функционировать не начала. В то же время согласно ч. 9 ст. 9 ГрК РФ начиная с 1 сентября 2011 г. доступ к утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и материалам по их обоснованию в информационной системе территориального планирования должен быть обеспечен с использованием официального сайта соответствующими уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления в срок, не превышающий десяти дней со дня утверждения таких документов. Таким образом, представляется, что создание указанной информационной системы будет действительно прогрессивным шагом в сфере управления развитием территорий и использованием земель только при наличии следующих условий: - Интернет-сайт с информационной системой территориального планирования будет общедоступен; - документы, размещаемые на сайте, будут в виде карт (а не картинок), на которых каждый желающий сможет с точностью до конкретного земельного участка определить, где и какой объект государственного или муниципального значения предполагается разместить. Это касается не только документов территориального планирования, но и правил землепользования и застройки. В нормах ГрК РФ неоднократно подчеркивается, что документация по планировке территорий подготавливается на основании и в соответствии с документами территориального планирования (ч. 1 ст. 26, ч. ч. 6, 10, 11 ст. 45), поэтому было бы логично, если бы документация по планировке территорий размещалась не только на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) (ч. 16 ст. 45 ГрК РФ), но и в информационной системе территориального планирования на официальном Интернет-сайте. Проведенный беглый анализ изменений ГрК РФ, внесенных Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ, показывает, что упрощение требований к документам территориального планирования ведет к утрате системности и комплексного подхода при их подготовке. Как и прежде, в ГрК РФ не указано, чем должны руководствоваться соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления при подготовке документов территориального планирования (кроме государственных и муниципальных программ, если таковые имеются). Учитывая то, что в законодательстве не указано, что при подготовке документов территориального планирования должны учитываться такие важные факторы, как природный потенциал территории, экологическая ситуация, представляется, исключение из числа элементов, отражаемых в этих документах, границ категорий земель может привести к нарушениям конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Принятие документов территориального планирования без учета принципа комплексного развития территорий будет все сильнее усложнять транспортные, инженерно-технические, экологические проблемы. Думается, утверждение документов территориального планирования любого уровня без надлежащего обоснования целей и задач планирования размещения каких-либо объектов, а также без предварительного комплексного изучения существующей обстановки и подготовки целевых ориентиров социально-экономического развития отдельных муниципальных образований, регионов и страны в целом, может привести к злоупотреблениям и нерациональному использованию земель и бюджетных средств. Таким образом, новеллы градостроительного законодательства не разрешили, а только усугубили существовавшие проблемы в сфере территориального планирования, связанные с отсутствием комплексного подхода при формировании документов территориального планирования, отсутствием нормативно закрепленных требований к составу и источникам исходных данных, к отображению на картах документов территориального планирования и обосновывающих их материалов соответствующих зон, территорий, объектов.

Название документа