Опыт администрирования дорожного комплекса в дореволюционной России

ОПЫТ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ДОРОЖНОГО КОМПЛЕКСА В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

Е. А. ВОЙТЕНКОВ

Войтенков Евгений Алексеевич, заместитель начальника управления ОАО "СТБ", кандидат юридических наук, член Ассоциации юристов России, докторант кафедры истории государства и права Московского университета МВД России.

Отечественная дорожная отрасль прошла непростой путь становления и развития. Организация быстрых и безопасных перевозок людей и грузов всегда была одной из актуальных проблем в нашей стране. Создание сети сухопутных дорог неразрывно связано с организационно-правовой работой в этой сфере, опыт которой не потерял своей актуальности и в настоящее время.

Ключевые слова: дорожное строительство, безопасность дорожного движения, дорожная инфраструктура, перевозки.

Experience of administering of road complex in pre-revolutionary Russia E. A. Vojtenkov

Russian road branch had a long history of formation and development. Organization of quick and secure shipments of people and cargos was always one of topical problems in our country. Creation of a network of land roads is inseparably connected to organizational-law work in this sphere, the experience of which has not los topicality at present.

Key words: road building, security of road traffic, road infrastructure, shipments.

История начала развития дорожного дела уходит в глубь веков - начала дорожного строительства были заложены в первой четверти XVII в. <1>. Воцарение Романовых становится одним из толчков к развитию общества. Получают развитие ремесла, торговля и экономика в целом, что делает крайне важным развитие сухопутных путей сообщения. Обстоятельством, указывающим на несомненную значимость дорожного дела, является глава "О мытах, и о перевозах, и о мостах" Соборного уложения 1649 г., которая состояла из 20 статей <2>. -------------------------------- <1> См.: Квитчук А. С. Система обеспечения безопасности дорожного движения в России (историко-правовое исследование): Дис. ... д. ю.н. СПб., 2006. С. 22. <2> Российское законодательство X - XX вв.: В 9 т. Т. 1. Акты Земских соборов. М., 1984. С. 83 - 100.

С конца XVII в. наблюдается расширение городов за пределы крепостей, увеличение гужевого транспорта, повышение интенсивности движения по улицам городов. Именно эти обстоятельства породили первые правовые акты, регламентирующие определенные ограничения в сфере дорожного движения. Так, И. В. Питеркин в своем научном исследовании <3> указывает на Именной указ с Боярским приговором от 20 октября 1676 г., который содержит ограничение на въезд в Кремль извозчиков с седоками и с порожними санями. Эта мера должна была способствовать установлению порядка в дорожном движении. Этот документ фактически олицетворял собой первую попытку ограничить число транспортных средств в городе. В дальнейшем царь Федор Алексеевич своим Указом от 28 декабря 1681 г. определял, что боярам, окольничим и "думным людям" следует летом ездить в каретах, а зимой в санях на паре лошадей. Увеличение количества лошадей в повозке допускалось только по праздничным дням. Стольники, стряпчие и остальные дворяне зимой обязаны были ездить с одной лошадью, а летом - верхом <4>. 3 января 1683 г. был издан царский Указ о введении режима въезда и выезда в Москве в ночное время <5>. -------------------------------- <3> Питеркин И. В. Организация уличного движения и безопасности в Санкт-Петербурге (Ленинграде) в XVIII - первой трети XX в. Историко-правовой аспект: Дис. ... к. ю.н. СПб., 1997. С. 31. <4> ПСЗ. Т. II. 1676 - 1688. СПб., 1830. N 902. С. 367. <5> Там же. С. 490.

Конец XVII в. ознаменовался принятием еще целого ряда документов в данной сфере, которые ввели запрет на управление лошадью сидя с вожжами в санях, установили ответственность за нарушение данного указания, был установлен особый для передвижения статус Кремля. Совсем скоро - спустя год были ужесточены меры ответственности за нарушение царских предписаний в сфере безопасности дорожного движения, вплоть до ссылки в Сибирь на вечное поселение <6>. Чуть позже были приняты правовые нормы, устанавливающие наказания в виде денежного штрафа. За привод в Стрелецкий приказ за нарушения требований вышеназванных Указов с человека взимали по 6 денег, а "если в приводе была лошадь, то за каждую по 4 алтына" <7>. Однако желаемого результата такие меры не давали, несмотря на то, что караулы Стрелецкого приказа (который осуществлял все полицейские функции), круглосуточно наблюдали за порядком в городе. -------------------------------- <6> См.: Питеркин И. В. Указ. соч. С. 34. <7> См.: ПСЗ. Собр. 2. Т. II. Ст. N 1094; Квитчук А. С. Указ. соч. С. 45.

Представляется, что обстоятельствами, толкнувшими на издание такого Указа, были факты частого увечья горожан от экипажей и всадников. XVIII в. характеризуется глубинными преобразованиями во всех сферах жизни нашей страны, основу которым заложил Петр I. Одними из основных приоритетов были централизованное управление государством, развитие внутренней и внешней торговли, современная транспортная инфраструктура, магистральная сеть сухопутных путей сообщения. Немаловажное значение имело повышение требований к транспортным средствам и дорогам со стороны вооруженных сил, ввиду появления тяжелой артиллерии. Новгород стал местом сосредоточения русских войск во время Северной войны и требовал качественного транспортного обеспечения, что дало толчок к развитию Новгородской дороги и повышению ее значения в существующей на тот момент дорожно-транспортной инфраструктуре северо-западных регионов России. Появление основанного Петром I г. Санкт-Петербурга потребовало создания транспортной связи между ним и Москвой. Согласно Указу Сената от 1 июня 1722 г. предписывалось приступить к сооружению "перспективной" дороги между Москвой и Санкт-Петербургом <8>. Для сообщения между этими городами был выполнен огромный объем работ, построены переправы и мосты, дорога была оснащена верстовыми столбами, придорожными постоялыми дворами и гостиницами. В работе принимали участие иностранные специалисты - инженеры и архитекторы. -------------------------------- <8> ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. Ст. N 4025.

Для обеспечения дорожного строительства и организации почтовой связи были затрачены существенные средства, и к середине XVIII в. общая протяженность всех почтовых дорог составляла около 16 - 17 тыс. км и охватывала значительную часть территории России <9>. Немаловажное значение придавалось борьбе с разбоем на дорогах и обеспечению безопасности передвижения по ним. Управление дорожным хозяйством было возложено на Камер-коллегию, а на местах - на губернаторов и воевод. Впоследствии эти функции были переданы земским комиссарам, но после смерти Петра I эта должность была упразднена. -------------------------------- <9> Рифицкий Г. П. Безопасность дорожного движения в России: история и современность: Учебно-практическое пособие. М., 2005. С. 7.

Ввиду особого статуса строящейся дороги между Москвой и Санкт-Петербургом была создана специальная канцелярия строительства этой дороги, которая входила в состав Камер-коллегии. В 1755 г. канцелярия была реорганизована в Канцелярию от строения государственных дорог. Именно эта Канцелярия стала первым специализированным дорожным органом в России по управлению всеми большими дорогами страны. В последующие годы этот орган неоднократно расформировывался и создавался вновь. Строительство дороги между Москвой и Санкт-Петербургом фактически ознаменовало собой зарождение в России новой - дорожной отрасли. Значение этой отрасли в XVIII в. постоянно возрастало, поскольку постоянно росло значение инженерно-дорожного дела для нужд русской армии. Именно в войсках Петром I была организована инженерная школа, где в составе курса по инженерно-строительному делу изучалось дорожное обеспечение, строительство и ремонт дорог, мостов и переправ на пути следования войск. В течение всего XVIII в. неоднократно менялись подходы к возведению этой трассы, на работы в период с 1740 по 1764 г. было потрачено более миллиона рублей <10>. -------------------------------- <10> Квитчук А. С. Указ. соч. С. 25.

Во второй половине XVIII в. Российская империя расширяла свои границы, развивалась торговля, промышленность, что, безусловно, повысило актуальность вопроса строительства дорог. Екатерина II, осознавая важность обеспечения Империи надлежащей дорожной инфраструктурой, приступила к строительству дороги до Тобольска, отдала поручение на развитие дорожной сети в Новороссийской губернии. Покорение Кавказа породило необходимость строительства дороги через Главный Кавказский хребет (Военно-Грузинская дорога). Происходят изменения как в технологии строительства, так и в видах применяемых материалов: на смену бревнам приходит каменное мощение. Развитие дорожной отрасли и сухопутного передвижения в целом породило новые задачи в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. В XVTII в. эти функции выполняла Полицмейстерская канцелярия, а позднее - Генерал-полицмейстерское управление, в которое она была преобразована. В 1720 г. Указами Петра I были введены ограничения, которые обязывали передвигаться по Санкт-Петербургу только на взнузданных лошадях, ввиду их большой общественной опасности, устанавливался режим въезда в Санкт-Петербург и запрет передвижения без фонарей <11>. Эти Указы были объявлены населению генерал-адъютантом Д. Э. Девиером, который в то время возглавлял Генерал-полицмейстерское управление. -------------------------------- <11> ПСЗ. Т. 6. СПб., 1830. N 3633. С. 233; Там же. N 3676. С. 264.

Принятая в 1722 г. Табель о рангах в развитие более ранних указов обязала каждое сословие иметь соответствующие размеры экипажей и количество лошадей <12>. Таким образом, этот документ в определенной степени регламентировал дорожное движение, поскольку фактически вводил право преимущественного проезда. -------------------------------- <12> ПСЗ. Т. 6. СПб., 1830. N 3890. С. 493.

В послепетровское время в России (особенно - в Санкт-Петербурге) происходит быстрое увеличение количества экипажей и наездников, что, безусловно, обострило вопросы организации дорожного движения на улицах. Несмотря на издаваемые указы и устанавливаемые наказания за их нарушение (от денежных штрафов и телесных наказаний до смертной казни), принимаемые меры, направленные на обеспечение безопасности, положительных результатов практически не давали. При этом одним из наиболее распространенных нарушений было превышение скорости движения. Необходимо отметить, что документы не предписывали четкого ограничения скорости движения. Указом от 25 января 1732 г. "О том, чтобы всяких чинов люди ездили смирно и на лошадях не скакали" запрещались "скорая езда", "необыкновенно скакать", вводилось предписание "ездить смирно" <13>. -------------------------------- <13> ПСЗ. Т. 6. СПб., 1830. N 5940. С. 621; ПСЗ. Т. 10. СПб., 1830. N 7460. С. 42.

С повышением интенсивности движения на улицах Санкт-Петербурга к борьбе с нарушителями стали привлекать население. Такие караулы следили за порядком на дорогах и доставляли нарушителей в полицию. Полиция была наделена правом задержания нарушителей и применения к ним мер физического воздействия и материального наказания (битье кошками лакеев и взимание штрафов с владельцев экипажей) <14>. -------------------------------- <14> ПСЗ. Собр. 2. Т. X. Ст. N 7170.

На законодательном уровне были предприняты меры по дифференциации ответственности владельцев экипажей и их возниц, уличенных в нарушении правил езды по улицам. При этом владельцы наказывались денежными штрафами, а возницы более сурово - вплоть до ссылки на каторгу. Позднее, во времена царствования Елизаветы Петровны, в 1742 г. Указ "О воспрещении ездить в Москве по улицам на резвых лошадях" установил еще одну форму наказания за нарушение императорских предписаний в сфере безопасности движения - конфискация лошадей и передача их на конюшню императрицы. Необходимо отметить, что до середины XVIII в. правовая база по обеспечению безопасности дорожного движения, предписаний для участников такого движения состояла из практически бессистемных, нерегулярно издаваемых указов и распоряжений. Несмотря на предпринятые меры, запрет на "скорую езду" продолжал нарушаться (зачастую - самими извозчиками сознательно за определенную плату), что приводило к многочисленным столкновениям экипажей. В определенной степени этому также способствовала практически полная безнаказанность извозчиков - установить и найти нарушителя среди них было практически невозможно. Определенный научный интерес представляет Указ Императрицы Елизаветы Петровны от 27 декабря 1752 г. "О нескорой езде и неимении лакеям плетей; о нескакании у дуги верховым; о давании дороги встречающимся и о наказании виновных в нарушении сего Указа". Действие данного документа распространялось на все дороги и города России. Этот документ закреплял обязанность уступать дорогу, фактически устанавливал приоритет движения. В случае дорожно-транспортного происшествия его виновниками признавались все его участники. Документ содержал широкий перечень санкций за нарушение указанных правил - предписывалось "лакеев сечь... отсылать в рекруты... хозяев штрафовать деньгами..." <15>. -------------------------------- <15> ПСЗ. Собр. 2. Т. XIII. Ст. N 10065.

Екатерина II в 1775 г. издает Манифест "Об экипажах и ливреях, какие разных классов чиновникам дозволяется иметь". В этом документе был определен тип экипажа и число разрешенных в запрягание лошадей для чиновников различных классов. Манифест предписывал красить наемные экипажи желтым цветом, позволяя в ряде случаев идентифицировать участников и виновников дорожно-транспортных происшествий. В 1785 г. Екатерина II издает "Жалованную грамоту городам", где среди прочих вопросов рассматривается использование экипажей жителями, не принадлежащими к дворянству. Документ детально описывает, какое количество лошадей, в каких случаях и с использованием какого экипажа разрешается использовать тому или иному сословию. Тем самым обеспечивалась в определенной мере регламентация дорожного движения, определялся приоритет проезда, исходя из социального статуса владельца экипажа. Несмотря на то что на полицию была возложена обязанность за соблюдением общественного порядка в том числе и на дорогах, дисциплина участников дорожного движения была на крайне низком уровне - помимо уже упоминавшихся бесчисленных нарушений скоростного режима, в случае совершения дорожно-транспортного происшествия виновные скрывались и их поиск был крайне затруднен. Этому способствовало отсутствие каких-либо специальных отличительных признаков, позволяющих определить хотя бы социальную принадлежность владельца экипажа. Зачастую причиной дорожных происшествий было то, что экипажи были достаточно ветхими, изношенными, а единые требования к их техническому состоянию отсутствовали. Анализ исторических, правовых и технико-прикладных источников показывает, что именно во второй половине XIX в. происходит накопление знаний о свойствах дорожного полотна и материалов, применяемых в качестве дорожного покрытия. Предпринимаются первые попытки создания специализированной дорожной техники, расширяется ассортимент специальных строительных материалов. В дорожной отрасли получает широкое распространение практическое применение имеющихся научных знаний в области химии для разработки вяжущих материалов. При этом зачастую многие эффективные решения добывались опытным путем, а их научное обоснование было получено гораздо позднее. Подобные наработки, несмотря на сокращение объемов дорожного строительства, к концу XIX в. вывели Россию в число стран, обладающих одной из наиболее эффективных методик дорожного строительства и техники прокладки дорог. Немаловажным элементом развития дорожного дела в России является дорожная инфраструктура, существование которой изначально предполагало обеспечение передвижения княжеских гонцов. При Иване III для обеспечения регулярных сообщений между Москвой и другими городами государства создается специальная государственная служба, что привело к организации сети специальных дорожных станций - "ям", которые представляли собой избу для размещения путешественников, которая находилась в ведении ямщика - государственного служащего, в чьи обязанности входило обеспечение для проезжающих беспрерывного движения по пути следования. Впоследствии государственная служба передвижения по дорогам неоднократно претерпевала изменения - была преобразована в Ямскую избу, затем - в Приказ. Правовой статус ямщиков был впервые нормативно определен Уложением о ямской гоньбе и ямских слободах <16>. В течение XVII в. сформировался целый комплекс законов, норм и правил, которые определяли порядок пользования дорогами, а также роль местного населения по поддержанию дорог в исправном состоянии и их благоустройству. К концу XVII в. все более актуальным становилось увеличение скорости движения по дорогам, а во времена Петра I этот вопрос приобрел еще большую актуальность. Это потребовало совершенствования как самих дорог, так и дорожной инфраструктуры. Указом Камер-коллегии решено было строить казенные дома для отдыха проезжающих <17>. Как отмечает А. С. Квитчук, такие дома просуществовали до 1823 г., а затем по указанию Александра I были усовершенствованы <18>. Такие дома были разделены на три разряда в зависимости от степени их комфортабельности. -------------------------------- <16> Иванов П. Ямская гоньба от монголов до железных дорог // Родина. 2001. N 12. С. 8 - 9. <17> ПСЗ. Собр. 2. Т. VII. Ст. N 4504. <18> Квитчук А. С. Указ. соч. С. 37.

В XIX в. в условиях повышения интенсивности движения актуальным стал вопрос безопасности перевозимых грузов и пассажиров. Именно по этой причине начинается возведение специальных казарм для размещения сторожей и солдат. Во второй половине XIX в. эти казармы усовершенствовали - в их состав стали входить как специальные служебные, так и отдельные жилые помещения. Построение дорожной инфраструктуры стало вынужденной мерой в условиях интенсификации движения по дорогам Российской империи в первой половине XIX в. Развитие дорожного строительства и дорожной инфраструктуры происходило параллельно и фактически являлось признаком успешного экономического развития государства. Вместе с тем в связи с началом широкого железнодорожного строительства, основное внимание было уделено именно ему, а шоссейные дороги и их инфраструктура отошли на второй план. Вопрос организации дорожного движения и его правовое регулирование в России берет начало в середине XIX в. и первоначально никак не связан с изобретением автомобиля. Регулирование дорожного движения в России связано с организацией деятельности извозчиков. Необходимость упорядочивания их деятельности побудила Санкт-Петербургскую городскую Думу создать комиссию для разработки Положения об устройстве извозчичьего промысла. Первая редакция этого документа была разработана в 1861 г. и состояла из 139 параграфов, при этом организации дорожного движения внимание уделялось лишь в семи из них, а остальные затрагивали административно-экономические аспекты работы извозчиков. Индустриальное развитие городов, увеличение интенсивности движения по улицам, появление во второй половине XIX в. конно-железных дорог на улицах таких городов, как Санкт-Петербург, Москва, Воронеж, Минск, потребовало повышенного внимания к обеспечению безопасности на дорогах и улицах. Четвертая четверть XIX в. отмечена активной правотворческой деятельностью в сфере безопасности дорожного движения. В первую очередь это коснулось столицы России - Санкт-Петербурга, что в целом объяснимо. Таким образом, масштабная поступательная индустриализация России, развитие городов, ремесел и экономических связей привели к значительному увеличению объемов сухопутных перевозок по всей стране и повышению деловой активности в городах. Это и другие обстоятельства диктовали необходимость строительства разветвленной сети сухопутных дорог. В процессе интенсификации перевозок стали актуальными вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, его регулирования и развития дорожной инфраструктуры. Постоянное увеличение единиц транспорта на дорогах потребовало принятия специальных правовых актов, регламентирующих как коммерческую составляющую деятельности перевозчиков, так и введение специальных правовых норм, устанавливающих обязательные требования к участникам дорожного движения и санкций за их нарушения. Все вышеперечисленные (и ряд других) шаги в своей совокупности и заложили основные направления работы современной системы обеспечения безопасности дорожного движения.

Название документа