Государственная политика в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения в условиях глобализации

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

К. Х. ИБРАГИМОВ

Ибрагимов К. Х., заместитель директора Комплексного НИИ им. Х. И. Ибрагимова РАН, доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются основные положения земельно-правовой политики Российского государства в области сохранения, воспроизводства и рационального использования плодородия земель сельскохозяйственного назначения в условиях глобализации. Дана классификация типов процессов глобализации и оценка современной земельно-правовой политики Российской Федерации. Предложено адаптированное к возможным сценариям развития глобализационных процессов определение земельно-правовой политики государства в данной области, сформулированы основные цели, задачи, принципы и направления государственного управления плодородием земель сельскохозяйственного назначения. Вскрыты некоторые недостатки действующего земельного законодательства в сфере охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, плодородие почв, земельно-правовая политика, глобализация, изменение климата, земельное законодательство.

State policy in the sphere of use and protection of lands of agricultural purpose in conditions of globalization K. Kh. Ibragimov

Ibragimov K. Kh., deputy director of the Complex Science Research Institute named after K. I. Ibragimov of the Russian Academy of Sciences, doctor of agricultural sciences, candidate of juridical sciences.

This article provides an outline of land and legal policy of the Russian state in the field of conservation, reproduction and rational use of agricultural land fertility in the context of globalization. The classification of the types of processes of globalization and the assessment of the current land and legal policy of the Russian Federation. Proposed adapted to possible future global processes of land and legal definition of state policy in this area, out the main aims, objectives, principles and directions of government fertile agricultural land. Revealed some shortcomings of the land laws for the protection and sustainable use of agricultural land.

Key words: agricultural land, soil fertility, land and legal policy, globalization, climate change, land law.

Несмотря на то что значение земельной политики в правовом установлении демократически ориентированной земельно-правовой жизни российского общества является ключевым, до последнего времени разработке теоретико-правовых основ земельной политики в контексте возможных глобализационных сценариев развития страны в отечественной науке не уделялось должного внимания. В связи с этим трудно не согласиться с И. И. Лукашук, что положение с изучением влияния глобализации на государство и право не может не вызывать озабоченности, поскольку это влияние возрастает, сказывается на их характере и функциях <1>. -------------------------------- <1> См.: Лукашук И. И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000. С. 44.

Между тем без разработки научно обоснованной и синергетически системной земельно-правовой политики, отвечающей современным глобализационным вызовам, невозможно рассчитывать на долговременную эффективность земельного права и законодательства, на создание отвечающего земельно-правовым интересам российских граждан и государства действенного механизма правового регулирования земельных отношений. Процессы глобализации могут вызывать труднопрогнозируемое негативное влияние на долгосрочную политику охраны и использования земельных ресурсов страны. Эта деструкция может иметь прямое и косвенное проявление. Примером прямого проявления глобализационного негатива может быть такое, которое в планетарном масштабе возникает и продолжает действовать по воле человека. Его образцом, например, является вступление России в ВТО 22 августа 2012 г. Подводя итог результатам годового влияния этого вступления, в своем интервью "Голосу России" Министр сельского хозяйства России Николай Федоров 5 июля 2013 г. отметил, что оно создало неравенство в реализации сельскохозяйственной продукции для нашей страны сравнительно с западными странами, широко дотирующими свое аграрное производство. Это напрямую касается эффективности охраны и использования сельскохозяйственных земель России, поскольку наша продукция полей остается невостребованной из-за высокой себестоимости ее производства, а соответственно, сельский товаропроизводитель оказывается не в состоянии направлять часть прибыли на сохранение и воспроизводство почвенного плодородия (вносить удобрения, соблюдать севообороты, внедрять экологичные системы земледелия и т. д.). Примером косвенного негативного влияния глобализации на состояние земель сельскохозяйственного назначения являются глобальное изменение климата и кислотные дожди. Изначально возникая по воле человека, в дальнейшем они наносят ущерб землям и остальным объектам природы помимо воли человека. Как никогда ранее в истории, земли сельскохозяйственного назначения России выступают серьезнейшим акцептором глобализации, обусловливающим продовольственную безопасность не только россиян, но и значительной части человечества. Располагая 9% площади черноземов мира, Россия при разумном их использовании могла бы прокормить каждого четвертого жителя планеты Земля. Актуальность рационального использования земель сельскохозяйственного назначения России обусловлена и тем, что человечество переживает самую драматическую страницу своей истории, наполненную непредсказуемыми негативными последствиями изменения климата. Может случиться так, что из-за обвального наводнения, или засухи, или нашествия насекомых или грызунов на агропроизводящих территориях Запада и других континентов погибнет урожай сельхозкультур. Россия же, в случае должного развития сельского хозяйства, могла бы выступить спасительницей человечества. В этом контексте одной из самых устойчивых против катаклизмов глобализации выступает именно Россия, поскольку она расположена на огромной площади в четырех частях света. Будь неурожай даже в трех частях света, например на юге, севере или западе, продовольствие, произведенное на востоке страны, может спасти россиян от голода. В этом состоит уникальность нашей страны, в этом одна из главных необходимостей сохранения России в ее современных границах. Под земельно-правовой политикой в сфере охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения в условиях глобализации следует понимать рассчитанное на длительную перспективу установление правовых основ научно обоснованной и синергетически обусловленной деятельности государственных органов и иных заинтересованных субъектов земельных и иных общественных отношений, направленной на создание с учетом возможных сценариев развития глобализационных процессов эффективного механизма правового регулирования земельных отношений с целью наиболее полного удовлетворения поземельных прав и свобод человека и гражданина, сбалансированного по количеству, качеству и ассортименту обеспечения экологически чистым сельскохозяйственным продовольствием, формирование устойчивого земельного правопорядка и высокого уровня земельно-правовой культуры российского общества. При этом государственная земельно-правовая политика в данной сфере выступает как составная часть социально-экономической политики государства, выражающая его отношение к проблеме охраны и воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения и через посредство данного отношения к параметрам своей заинтересованности в масштабах и качестве аграрного производства. Несомненно, что данная земельно-правовая политика предусматривает цели, направления, формы, методы, способы и приемы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и развития на данных землях сельскохозяйственного производства. Основной целью земельно-правовой политики в данной области должно быть достижение высокой эффективности научно-технического обеспечения охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственного использования при постоянном стремлении к неуклонному повышению плодородия почв. Однако, как ни странно, современная земельно-правовая политика России ориентирована только на недопущение деградации почвенного плодородия, что явно недостаточно в условиях интенсивного развития в мире глобализационных процессов. Это вытекает из следующих целей охраны земель, установленных в п. 2 ст. 12 Земельного кодекса Российской Федерации <2>: -------------------------------- <2> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; 2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности. Государственная земельно-правовая политика в данной сфере должна формироваться и реализовываться в тесной взаимосвязи с долгосрочным планом социально-экономического развития Российской Федерации, инвестиционной, инновационной, аграрной, внешнеэкономической политикой государства, политикой страны в иных областях деятельности. Реализация органами государственной власти Российской Федерации земельно-правовой политики в данной области отчасти предусмотрена в соответствии с Федеральным законом "О развитии сельского хозяйства" <3>: -------------------------------- <3> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 27.

1) повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров; 2) обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве; 3) сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов; 4) формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка; 5) создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства; 6) наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов). Недостатком данного перечня целей является отсутствие акцента на осуществление государством особого контроля за сохранением и воспроизводством почвенного плодородия, являющегося главным свойством основного средства аграрного производства - земли. Поэтому в данном Законе следовало бы предусмотреть норму, предусматривающую контроль государства за осуществлением производства сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения и, в свою очередь, исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на здоровье человека и окружающую среду в целом. Кроме того, в данном Законе следовало бы предусмотреть и такие нормы: - гарантию субъектам земельных отношений свободы хозяйственной деятельности на земле, с предоставлением им права выбора направлений и методов рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, лишь бы это не наносило ущерба здоровью людей и состоянию окружающей среды; - гарантию защиты хозяйственных интересов землевладельцев и землепользователей от недобросовестной конкуренции; - признание права землевладельцев и землепользователей на научно обоснованный риск в возможных непредсказуемых негативных условиях последствий изменения климата с предоставлением им гарантии права и надежного механизма страхования своей хозяйственной деятельности; - обеспечение свободы доступа землевладельцев и землепользователей к научной и научно-технической информации в соответствующих предусмотренных для этого районных информационно-консультационных службах; - гарантию подготовки и повышения квалификации землевладельцев и землепользователей в области охраны и воспроизводства почвенного плодородия, рационального использования сельхозугодий и формирования высокого уровня земельно-правовой культуры; - развитие науки и инновационной деятельности в сфере охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения; - гарантию финансирования в полном объеме и своевременно целевых федеральных, региональных и местных программ по обеспечению сохранения и воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения; - применение особых налоговых режимов в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей, проявляющих инициативу в вопросах сохранения и воспроизводства почвенного плодородия. В рассматриваемом Законе необходимо было бы предусмотреть также норму, предусматривающую положение, что землевладельцем и землепользователем является гражданин, обладающий необходимой квалификацией в области охраны и воспроизводства почвенного плодородия сельскохозяйственных земель и профессионально, на основе передовых достижений аграрной науки и практики, занимающийся сельскохозяйственной деятельностью. Правовые основы оценки квалификации землевладельцев и землепользователей и критерии этой оценки должны определяться в порядке, устанавливаемом уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным научным учреждением, и обеспечиваться государственной системой аттестации. На современном этапе таким учреждением могли бы выступить функционирующие в каждом регионе страны научно-исследовательские институты сельского хозяйства, передаваемые в соответствии с реформой науки ныне в подчинение РАН при упразднении Россельхозакадемии. Результаты аттестации землевладельцев и землепользователей могут быть обжалованы и отменены вышестоящей аттестационной комиссией, сформированной в РАН. В случаях нарушения порядка или критериев оценки квалификации землевладельцев и землепользователей результаты аттестации могут быть обжалованы и отменены также и в судебном порядке. Государственная политика в области охраны, воспроизводства и рационального использования почвенного плодородия, на наш взгляд, должна основываться на следующих принципах: а) охрана и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения - важнейший приоритет государства; б) земельные технологии не должны причинять ущерба почвенному плодородию, окружающей среде и здоровью человека; в) деятельность государства и иных заинтересованных субъектов земельных отношений по охране, воспроизводству и рациональному использованию почвенного плодородия не только должна быть направлена на решение текущих задач по обеспечению продовольственной безопасности населения, но и должна предусматривать решение стратегических задач на длительную перспективу - сохранение и приумножение агробиоразнообразия земель сельскохозяйственного назначения; г) охрана и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения должны надежно защитить их плодородие от неблагоприятных последствий изменения климата и кислотных дождей. Основными направлениями реализации земельно-правовой политики в данной сфере являются: а) определение задач научно-технического обеспечения решения приоритетных проблем охраны, воспроизводства и рационального использования почвенного плодородия; б) формирование научно обоснованных федеральных, региональных и местных программ и отдельных мероприятий, направленных на решение указанных выше задач; в) финансирование на конкурсной основе научно-технической деятельности, осуществляемой учеными в интересах сохранения и воспроизводства почвенного плодородия; г) стимулирование использования землевладельцем и землепользователем научно-технических достижений в области охраны, воспроизводства и рационального использования плодородия сельскохозяйственных земель (в том числе достижений в сфере формирования правил, стандартов и иных нормативных актов, регулирующих вопросы охраны почвенного плодородия); д) постоянный контроль качества плодородия сельскохозяйственных земель в соответствующей деятельности органов государственного земельного контроля; е) постоянное совершенствование нормативной базы, регулирующей охрану, воспроизводство и рациональное использование плодородия земель сельскохозяйственного назначения, повышающей заинтересованность землевладельцев и землепользователей в соблюдении норм земельного законодательства в данной области; ж) развитие ландшафтно-экологических систем ведения земледелия, создание высокопродуктивных и экологически сбалансированных агроэкосистем, обеспечивающих значительное повышение плодородия и соответственно продуктивности земель сельскохозяйственного назначения; з) проведение исследований в области трансгенных форм растений и животных и создание на их основе новых сортов и гибридов, пород и линий с высокой устойчивостью к экстремальным негативным последствиям изменения климата, обеспечивающих стабильное производство качественного продовольствия для нужд человека; и) выделение экологически чистых зон с почвами высокого плодородия, обеспечивающих сырьем предприятия по производству детских пищевых продуктов, а также продуктов для лечебных и профилактических учреждений, учреждений для лиц пожилого возраста и инвалидов; к) совершенствование экономического механизма природопользования на землях сельскохозяйственного назначения, направленного на экологическое оздоровление природной среды и сельскохозяйственных угодий; л) совершенствование государственного управления в области охраны, воспроизводства и рационального использования почвенного плодородия. Государственная земельно-правовая политика, на наш взгляд, должна строиться на основе постоянного наблюдения за состоянием плодородия земель сельскохозяйственного назначения и прогнозов развития науки и технологий в данной области. Фундаментальные и прикладные научные исследования в данной области должны развиваться в контексте современной модернизационной политики реформирования РАН опережающими темпами в наиболее перспективных направлениях, расширяющих познания человека в его потребностях в сохранении здоровья почвенного покрова страны на длительную перспективу и создающих технологическую основу для совершенствования процессов воспроизводства плодородия почв и являющихся важнейшим фактором государственной земельно-правовой политики.

Литература

1. Лукашук И. И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000. 2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. 3. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 27.

Название документа