Основные проблемы совершенствования атомного законодательства России на современном этапе

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АТОМНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

А. И. ГРИЩЕНКО

Грищенко Анатолий Иванович, доцент кафедры правового регулирования ТЭК Международного института энергетической политики и дипломатии МГИМО - Университет, первый заместитель главного редактора журнала "Энергетическое право", кандидат юридических наук.

В статье содержится анализ законодательства в области использования атомной энергии, обращено внимание на еще не решенные вопросы и пробелы правового регулирования в этой области предпринимательской деятельности. Автор формулирует некоторые оценки возможных изменений, которые необходимо внести в действующее законодательство в области использования атомной энергии, в том числе в свете аварии на АЭС "Фукусима-1" в Японии.

Ключевые слова: атомная энергетика, атомное законодательство, техническое регулирование, ядерный ущерб, радиоактивные отходы, Госкорпорация "Росатом".

Basic problems of improvement of nuclear legislation in Russia at the contemporary stage A. I. Grishhenko

The article contains analysis of legislation in the sphere of use of nuclear energy, the attention is paid to the still unsettled issues and lacunas of legal regulation in this sphere of entrepreneurial activity. The author formulates certain evaluations of possible changes which are necessary to introduce into the current legislation in the sphere of use of nuclear energy including in light of emergency at Nuclear Power Station Fukushima-1 in Japan.

Key words: nuclear energetics, nuclear legislation, technical regulation, nuclear loss, radioactive wastes, state corporation "Rosatom".

Экспертным сообществом выражается глубокая озабоченность будущим атомной энергетики в связи с последствиями землетрясения и цунами на японской АЭС "Фукусима-1". Группа ведущих мировых экспертов из десяти стран в области атомного надзора и ядерной безопасности в своем заявлении "Безопасность атомной энергетики выше национальных границ", в частности, указала, "что только атомная энергетика, не представляющая угрозы жизни и благосостоянию населения и окружающей среды, приемлема для общества" <1>. -------------------------------- <1> URL: http:// www. upmonitor. ru/ news/ 896279a/ 0/ print/.

По информации Госкорпорации "Росатом", Россия представит на сессии МАГАТЭ, которая состоится в июне 2011 г. в Вене, предложения по совершенствованию международного законодательства в сфере безопасности атомных станций. "Необходимо совершенствование международного законодательства. В июне в Вене на сессии МАГАТЭ мы представим свои предложения по безопасности и технологиям в атомной энергетике", - заявил глава Госкорпорации "Росатом" Сергей Кириенко, также добавив, что такой же вопрос будет обсуждаться на заседании саммита G-8. По словам Кириенко, данные инициативы вызваны ситуацией на АЭС "Фукусима-1" <2>. -------------------------------- <2> URL: http://www. rosatom. ru. Новости за 18 апреля 2011 г.

"Без масштабного развития атомной энергии в ближайшие 30 - 40 лет человечество точно не сможет обойтись. А те типы энергии, которые, как мы надеемся, появятся потом, - термоядерная энергия, какие-то другие источники, они все равно технологически будут продолжением развития атомной энергетики с точки зрения квалификации людей, с точки зрения технологии. Поэтому остановить развитие атомной энергетики в мире невозможно", - сказал Кириенко на брифинге во время Международной конференции "Уроки Чернобыля: объекты безопасности и экологии" в Киеве. При этом глава Госкорпорации "Росатом" отметил, что необходимо также развивать альтернативные источники энергии, такие, как ветровая и солнечная, и в это "надо вкладывать деньги, в первую очередь научно-исследовательские работы, чтобы повысить их эффективность". Однако, по словам Кириенко, именно атомная энергетика сейчас является наиболее устойчивой системой обеспечения человечества энергией <3>. -------------------------------- <3> URL: http://www. rosatom. ru. Новости за 18 апреля 2011 г.

Страны группы БРИКС, в которую входят Бразилия, Индия, Китай, Россия и ЮАР, не намерены отказываться от использования атомной энергетики. В итоговой декларации, принятой по итогам саммита БРИКС 14 апреля 2011 г. в г. Санья в Китае, стороны подтвердили, что "атомная энергетика останется важным элементом в будущем энергетическом балансе стран БРИКС". При этом в документе подчеркивается, что дальнейшее международное сотрудничество по развитию безопасной атомной энергетики в мирных целях "следует вести при условии строгого соблюдения соответствующих стандартов и требований безопасности, касающихся конструирования, сооружения и эксплуатации атомных электростанций" <4>. -------------------------------- <4> URL: http://nuclear. ru. Новости за 14 апреля 2011 г.

Непременным условием крупномасштабного и инновационного развития атомной энергетики является совершенствование ее законодательного обеспечения. Атомное законодательство России как внешняя форма атомного права, имеющая связь с его содержанием, а через него опосредованно - с внутренней формой, представляет собой самостоятельную сферу правового регулирования и рассматривается как относительно самостоятельное правовое явление. Главная задача и назначение атомного законодательства состоят в том, чтобы правовыми средствами способствовать наиболее безопасному использованию атомной энергии, обеспечению ядерной и радиационной безопасности, защите граждан от воздействия ионизирующих излучений, охране окружающей природной среды от радиационного загрязнения. Эту роль оно выполняет путем регулирования атомных отношений. Основным источником правового регулирования отношений в области использования атомной энергии в России являются нормативные акты, составляющие определенную иерархическую систему, в которой их юридическая значимость зависит от места и компетенции органа, который принял соответствующий акт. Среди различных видов нормативных правовых актов, регулирующих атомные отношения в России, федеральный закон стоит на первом месте и занимает особое положение, поскольку он принимается в особенном порядке и направлен на регулирование наиболее важных общественных отношений, возникающих в области использования атомной энергии и обеспечения ядерной и радиационной безопасности. Принципиальные начала атомного законодательства нашли свое отражение в Основном Законе - Конституции Российской Федерации <5>, в соответствии с положениями которой в ведении Российской Федерации (подп. "и" ст. 71) находятся ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, а также установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации. -------------------------------- <5> Российская газета. 1993. 25 декабря.

Атомное законодательство развивается в России с учетом международных конвенций в области использования атомной энергии, участником которых является Россия, а также с учетом стандартов и рекомендаций международных организаций <6>. -------------------------------- <6> Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Международная комиссия по радиологической защите (МКРЗ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная организация труда (МОТ).

Согласно Конституции Российской Федерации (п. 4 ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Основополагающим и базовым в атомном законодательстве России является Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" <7>, впервые закрепивший приоритет безопасности человека и окружающей природной среды, права и обязанности субъектов в области использования атомной энергии, заложивший основы регулирования деятельности, связанной с использованием атомной энергии и источников ионизирующих излучений, разграничивший функции и ответственность органов государственной власти и регулирования в области использования атомной энергии, нормотворчества в сфере лицензирования и надзора в указанной области, радиационной защиты персонала и населения, транспортировки и обращения с ядерными материалами и радиоактивными отходами, гражданской ответственности за ядерный ущерб и некоторых других положений, определяющий правовые основы международных обязательств России в области использования атомной энергии. -------------------------------- <7> Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

В Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" включены новые для российского законодательства институты и нормы: эксплуатирующая организация, разграничение государственных функций управления, регулирование безопасности использования атомной энергии и др. Получил отражение положительный опыт формирования законодательства в области использования атомной энергии в зарубежных странах <8>. -------------------------------- <8> Матиящук С. В., Лазарева О. С. Комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии". С. 4.

Как базовый, Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" стал основой для развития атомного законодательства России и формирования его системы <9>. -------------------------------- <9> См. подробнее: Грищенко А. И. Правовое регулирование в области использования атомной энергии // Энергетическое право. 2004. N 1(2); Грищенко А. И. Государственное регулирование атомной энергетикой: правовые проблемы // Энергетическое право. 2006. N 1(6); Грищенко А. И. Тенденции развития атомного законодательства России в свете Энергетической стратегии-2030 // Законодательство. 2010. N 3.

Сегодня имеются все основания вести речь не только о наличии атомного законодательства России как самостоятельной отрасли национального законодательства, которая продолжает переживать период активного формирования и усовершенствования, но и о наличии системы атомного законодательства. Система нормативной базы в области использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности в России на нынешнем этапе состоит из документов трех уровней. Документы первого уровня - это международные договоры Российской Федерации <10>, федеральные законы <11> и подзаконные акты (указы и распоряжения Президента РФ <12>, постановления и распоряжения Правительства РФ <13>) в области использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности. -------------------------------- <10> Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986 г.), Конвенция об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (1986 г.), Конвенция о ядерной безопасности (1996 г.), Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном пространстве (1991 г.) и др. <11> Федеральные законы от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ "О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов", от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории", от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и др. <12> Указы от 27 марта 1992 г. N 312 "О контроле за экспортом из Российской Федерации ядерных материалов, оборудования и технологий", от 7 сентября 1992 г. N 1055 "Об эксплуатирующей организации атомных станций Российской Федерации", от 8 февраля 1996 г. N 166 "О совершенствовании управления предприятиями ядерно-топливного цикла", от 27 апреля 2007 г. N 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации" и др. <13> Постановления Правительства РФ от 14 марта 1997 г. N 306 "О Правилах принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных установок и пунктов хранения", от 14 июля 1997 г. N 865 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии", от 11 октября 1997 г. N 1298 "Об утверждении Правил организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов" и др.

Документы второго уровня - это нормативные правовые документы (нормы, правила и стандарты в области ядерной и радиационной безопасности) <14>, реализующие конкретные положения международных законов, федеральных законов и призванные обеспечить выполнение требований, которые регламентированы законодательными актами и выполняют регулирующую роль, как в основной отрасли, которая вырабатывает атомную энергию и использует источники ионизирующих излучений, так и в смежных с ней отраслях, где источники ионизирующих излучений используются для решения различных научно-исследовательских, производственных, социальных и общественных задач. -------------------------------- <14> Нормы радиационной безопасности (НРБ-99), Правила безопасности при обращении с радиоактивными отходами атомных станций (НП-002-04), Правила безопасности при хранении и транспортировке ядерного топлива на объектах использования атомной энергии (НП-061-05) и др.

Документы третьего уровня - это регламенты, стандарты и ведомственные документы <15>, направленные на достижение соответствия требованиям нормативных правовых документов второго уровня и призванные только конкретизировать показатели, установленные в них, а также возможные способы и пути устранения их несоответствия. -------------------------------- <15> Санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО-2002), Санитарные правила проектирования и эксплуатации атомных станций (СП АС-03), Общие положения обеспечения безопасности атомных станций (НП-002-97) и др.

Название документа