Проблемы законодательного регулирования территориальных статусов в Российской Федерации

(Сокол-Номоконов Э. Н., Макаров А. В.)

("Правовые вопросы строительства", 2011, N 1)

Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ

СТАТУСОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Э. Н. СОКОЛ-НОМОКОНОВ, А. В. МАКАРОВ

Сокол-Номоконов Э. Н., академик РМА, кандидат технических наук, профессор Читинского государственного университета, генеральный директор Научно-исследовательского и проектного института территориального планирования и управления.

Макаров А. В., академик ЮА, доктор юридических наук, директор Юридического института Читинского государственного университета.

Современное российское законодательство содержит широчайшую нормативную основу для регулирования правоотношений в сфере управления территориями. Осуществляется такое управление в том числе путем установления различных статусных ограничений использования территорий в различных отраслях права: земельном праве, градостроительном, водном, лесном законодательстве, законодательстве о недрах, законодательстве об объектах культурного наследия, о санитарном благополучии населения, об особо охраняемых природных территориях и т. д.

Вместе с тем наблюдается отсутствие системности в законодательном процессе, выражающееся в росте числа противоречивых статусов (где статус - это совокупность стабильных значений параметров установленного ограничения использования территории) и дублирования процессуальных действий. Отсутствие согласованного концептуального подхода к управлению территорией как единым объектом, законодательная соревновательность (лоббирование интересов) субъектов законодательных инициатив приводит к формированию правовой системы методом проб и ошибок в многозвенном и нескончаемом процессе внесения законодательных поправок. Поскольку эти поправки утяжеляют процесс управления, противоречия только углубляются.

Анализ системности норм, регулирующих отношения по управлению территориями, показывает, что законодатели часто дезориентированы и слабо представляют себе физическую природу территориальных объектов, исследуемую различными отраслями науки, транслируемую в систему правоотношений. При этом абсолютно не учитывается, что каждая отрасль науки рассматривает территорию как объект специального исследования, а науки об изучении системных свойств территории вообще не существует.

Еще более дезориентированы правоприменители (включая правоохранительные органы), которые не могут видеть всей совокупности свойств территории (в силу ограниченности и специфичности знаний и опыта) и рационально разрешать существующие статусные противоречия.

В формате данной работы невозможно выявить все правовые недостатки и тем более сформулировать все необходимые предложения по усовершенствованию системы правоотношений, регулирующих вопросы управления территориями. Тем более в ней невозможно установить парадигму науки об управлении территорией как единым объектом. Однако некоторые концептуальные подходы к систематизации правоотношений по управлению территориями и установлению их статусов могут быть высказаны. На наш взгляд, это весьма полезно хотя бы потому, что заставляет более осмотрительно относиться к законодательному процессу.

Исторически основу законодательного регулирования статуса территории образуют нормы земельного права. Следует предположить, что это связано с первичностью абстрактного "геометрического" отношения к земельным участкам как объектам правоотношений, регулируемых этой отраслью права. Отношение к земельному участку как к объекту недвижимости, т. е. объекту социально-экономических отношений, делает его одним из центральных объектов гражданского права. Границы правовых статусов, устанавливаемых для земельного участка этими отраслями права, довольно размытые, тем не менее они формируют системный взгляд на земельный участок как на абстрактный недвижимый объект.

Концептуальной основой земельного права и соответствующих разделов гражданского права, регулирующих земельные правоотношения, является принцип делимости земель, т. е. связывание статуса земельного участка с его территориальной ограниченностью и возможностью агрегирования (соединения, разделения). Вместе с тем земельное право устанавливает особый статус территорий, через видовое многообразие их разрешенного использования или деления земель по категориям. Отнесение сформированного земельного участка к той или иной категории земель означает, что в его границах установлены статусные ограничения по его использованию, определяемые общими требованиями к использованию земель данной категории. Таким образом, требования к использованию земель данной категории являются более общими по отношению к требованиям по использованию территории каждого земельного участка. Это, безусловно, рациональный подход, поскольку он позволяет унифицировать систему требований, а не описывать каждый участок как совокупность особенных статусов.

Однако в этом подходе имеются определенные недостатки. Деление земель по категориям не позволяет охарактеризовать особенности статуса земельного участка как уникального объекта в совокупности с особыми статусами расположенных на нем и под его поверхностным слоем природных и антропогенных объектов. Например, пересечение земельного участка автодороги, относящейся к землям промышленности, и реки, расположенной на землях водного фонда, реализуется в виде мостового сооружения. Вопрос о том, к какой категории земель отнести участок, на котором расположен этот мост, не имеет рационального решения с точки зрения норм земельного права. Необходимо правовое регулирование особого статуса этой территории, в том числе в других отраслях права, например в градостроительном законодательстве.

Современные научные представления о необходимости сохранения объектов культурного наследия в органичном сочетании со средой, в которой они расположены, приводят к представлениям об установлении особых статусов земельных участков, на которых расположены эти объекты, и прилегающих к ним территорий (в том числе относящихся к иным категориям земель). Поскольку таких "уникальных" ситуаций неограниченно много, возникает необходимость в разделении системы статусных ограничений по использованию территорий в различных отраслях права.

Таким образом, возникает "расслоение" статусных ограничений использования территорий, регулируемых различными законодательными актами. Если рассматривать статусные ограничения, установленные земельным правом в качестве первичных, то все последующие будут формировать систему "вторичных" статусных ограничений. При этом границы территорий с установленным вторичным статусным ограничением могут не совпадать с границами образованных земельных участков. Такой подход дает возможность агрегировать части территорий (и части земельных участков) по большой совокупности статусных ограничений и описывать их в виде совокупности признаков, образующих уникальные свойства территориальных объектов.

Принимая концепцию "налагаемых сверху" статусных ограничений, мы можем осуществлять их сравнение и совершенствовать их систему на основе исключения дублирования статусных ограничений в различных отраслях права и поиска и устранения противоречий между нормами как материального, так и процессуального права.

Сравнение статусных ограничений может быть осуществлено путем сопоставления их стабильных параметров и выделения основных групп статусных ограничений в действующем российском законодательстве.

Первичные статусные ограничения, как мы установили, связаны со статусами земель, относимых к различным категориям (образующими, по нашему мнению, отдельный правовой институт в составе земельного права). В этой области правового регулирования сформированы традиционные подходы, основанные на распределении земель по семи категориям: земли сельскохозяйственного назначения, земли лесного фонда, земли водного фонда, земли промышленности, земли специального назначения, земли запаса и земли населенных пунктов.

Несмотря на то что нормирование деления земель по категориям имеет многолетнюю историю и уходит корнями в советскую юридическую практику, его правоприменение не реализовано (в современной России нет повсеместно установленного деления земель по категориям). Более того, уже установленные границы земель отдельных категорий не соответствуют требованиям действующего земельного права. Это обусловлено двумя причинами. Во-первых, процесс полного разграничения земель по категориям по неизвестным причинам (скорее всего, это было связано с некоторым правовым нигилизмом, свойственным практике принятия решений советскими и партийными органами) не был осуществлен за годы советской власти. Во-вторых, современное российское законодательство претерпело ряд изменений, которые свели все усилия предшественников по формированию границ категорий земель "к нулю". Реформирование в 2002 - 2004 гг. градостроительного, лесного и водного законодательства (и соответственно земельного права) существенным образом изменило принципы установления границ земель лесного и водного фондов и земель населенных пунктов. Так, если ранее границы земель водного фонда формировались в границах водоохранных зон водных объектов, то в современной практике эти границы сместились к естественным границам водного объекта. Границы населенных пунктов (ранее черты поселений) ныне образуются в результате подготовки и утверждения генеральных планов, тогда как ранее они должны были подготавливаться на основе специальных проектов (проектов черты поселения). В результате сегодня абсолютное большинство населенных пунктов не имеет установленных границ. Поскольку населенные пункты и водные объекты повсеместно "граничат" с землями иных категорий, нет и установленных границ других категорий земель. Некоторое исключение составляют сегодня земли специального назначения и земли обособленных (вне населенных пунктов) промышленных объектов, но и для них можно выявить некие противоречия статуса (например, неразграниченность военных населенных мест и собственно военных объектов) и т. д.

Анализируя практику осуществления землеустройства и сопоставляя ее с требованиями действующего законодательства, приходится констатировать недостоверность учетной политики (включая систему государственного статистического учета) в Российской Федерации в отношении деления земель по категориям.

Реализуемая сегодня практика государственного кадастрового учета объектов недвижимости, основанная на предыдущей практике кадастрового деления земель и их инвентаризации, также далека от практического дробления земель, как и от деления земель по категориям. Ее основным недостатком является то, что она основана на кадастровом делении земель, выполненном в начале этого века и базирующемся преимущественно на хозяйственном и межхозяйственном землеустройстве и лесоустройстве, выполненном во второй половине XX в. Объективно это кадастровое деление не отражает никаких экономических и юридических реалий, а потому является абстрактным. Поскольку любые изменения кадастрового деления табуированы действующим законодательством, все последующие кадастровые действия должны осуществляться в установленных границах кадастрового деления. Таким образом, формируется система учета территориальных единиц, не имеющих реального социально-экономического смысла (а ведь именно к ней в территориальном аспекте привязаны сегодня налоговая и бюджетная системы государства). Учтенные границы кадастровых блоков населенных пунктов, как показывает практика территориального планирования, не имеют ничего общего с градостроительными потребностями населенных мест, а следовательно, не могут служить основой для формирования границ населенных пунктов.

Таким образом, ориентация некоторых экспертов и политиков на упорядочение деления земель по категориям путем уточнения кадастрового деления является ошибочной. Иными словами, даже повсеместный кадастровый учет, который предполагается завершить в текущем пятилетии, не даст ожидаемого результата по реализации норм земельного права.

Иные (вторичные) статусные ограничения использования территорий связаны с относительно новым правовым институтом - институтом градостроительного зонирования. Этот развивающийся в отечественной практике правовой институт предусматривает разграничение территорий по видам разрешенного градостроительного использования (т. е. использования, ограниченного определенным перечнем функциональных назначений объектов капитального строительства, размещаемых на этих территориях). Помимо этого, статусы территориальных зон связаны с установлением параметров их застройки, называемых градостроительными регламентами.

Очевидно, что категории земель и территориальные зоны имеют однонаправленную функцию - установление разрешенного использования территорий. Однако имеются и различия. Если категории земель устанавливают статусные ограничения территорий, безотносительно к их возможному использованию в градостроительных целях, то территориальные зоны определяют разрешенное использование территорий (и земельных участков) только в смысле размещения на них определенного функционального типа застройки.

Априори следует, что границы категорий земель и границы территориальных зон не могут и не должны совпадать. Приведем в пользу этого вывода несколько аргументов. Во-первых, градостроительное зонирование является производным территориального планирования. Территориальные зоны отражают функциональное зонирование, установленное генеральными планами поселений, определяющее не только существующее, но и перспективное использование территорий. Следовательно, границы территориальных зон не будут совпадать с границами существующих земельных участков. Во-вторых, территориальные зоны (по норме закона) не образуются для линейных объектов (дорог и улиц). Однако земельное законодательство предусматривает для таких объектов формирование земельных участков (земель общего пользования), а также их отнесение к землям определенных категорий - земли транспорта. Следовательно, границы территориальных зон не будут совпадать с границами земель транспорта и землями общего пользования. В-третьих, перечень территориальных зон существенно шире перечня категорий земель. Следовательно, в пределах одной категории земель может быть образовано несколько территориальных зон, в том числе и не совпадающих с ней конфигурационно.

Таким образом, институт градостроительного зонирования содержательно не совмещается с институтом деления земель по категориям и образует самостоятельную подсистему правового регулирования управления территориями. Вопрос о том, возможно ли какое-либо совмещение этих институтов в целях рационализации управления территориями, представляет несомненный интерес и будет рассмотрен нами позднее.

Еще один градостроительный правовой институт - функциональное зонирование - также формирует соответствующую систему вторичных статусных ограничений. Функциональные зоны, в отличие от территориальных, не имеют жесткого правового нормирования в градостроительном законодательстве. Это позволяет многим авторам документов территориального планирования и теоретических работ трактовать их различным образом. Согласно советской градостроительной практике принято выделять три вида функциональных зон: селитебные, производственные и рекреационные, что связано с тремя функциональными состояниями жизнедеятельности человека (исходя из представлений социалистического обществоведения): бытование, трудовая деятельность и отдых. Экологические тенденции в градостроительстве в свое время дополнили перечень функциональных зон четвертой зоной - средозащитной.

Различные подходы к функциональному зонированию позволяют нам получить неограниченную совокупность классификаций функциональных зон, исходя из различных теоретических представлений о моделировании изменяющейся среды населенной территории.

В современной практике функциональное зонирование все более приближается к территориальному. Абсолютизируя тезис о следовании градостроительного зонирования территориальному планированию, многие авторы соединяют перечни функциональных и территориальных зон (в частности, этот подход был реализован в недавно утвержденных методических рекомендациях по подготовке генеральных планов поселений). При использовании такого подхода границы функциональных и территориальных зон совпадают. Однако поскольку существуют различные представления о функциональном и территориальном зонировании, постольку должны быть определены и принципиальные различия между ними (для исключения правовой тавтологии). Нам представляется разумным рассматривать функциональное зонирование во временном измерении, т. е. отождествлять статусные ограничения функциональных зон с будущими предполагаемыми или планируемыми видами градостроительного использования территории. В то же время территориальные зоны ограничивают статус территорий юридически закрепленным (фиксированным во времени) разрешенным градостроительным использованием [1]. В этом контексте следует разделять гипотетические и фактические статусные ограничения, где гипотетические статусные ограничения могут быть превращены в фактические путем внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки.

Очевидно, что границы функциональных и территориальных зон в общем случае не будут совпадать друг с другом и с границами земель различных категорий.

Таким образом, соединяя в систему подходы к управлению территориями, содержащиеся в земельном и градостроительном законодательствах, мы имеем дело с тремя системами статусных ограничений и соответствующими им правовыми институтами (исключая на этом этапе институт кадастрового деления территорий).

Следующую, весьма широкую группу статусных ограничений использования территорий образуют статусные ограничения, налагаемые отраслевыми законодательными актами на разрешенное использование различных территориальных объектов (природных и антропогенных). В градостроительном законодательстве России эти ограничения получили обобщенное наименование - зоны с особыми условиями использования территорий. Общее свойство этих зон заключается в их охранительном либо защитительном функциональном назначении. Иными словами, они призваны охранить антропогенные объекты от возможного воздействия извне (в том числе от влияния других объектов и результатов их функционирования) либо защитить природные территории (включая населенные места) от негативного воздействия антропогенных территориальных объектов.

Происхождение зон с особыми условиями использования территорий берет свое начало в практике изучения последствий реальных воздействий одних объектов на другие. Будучи системой эмпирических ограничений (почерпнутых из различных областей научных знаний), впоследствии некоторые зоны с особыми условиями использования территорий получили теоретическое обоснование. Вместе с тем многие из фиксированных (с определенными размерами) зон с особыми условиями использования территорий остаются сомнительными с точки зрения научной обоснованности их параметров. Есть случаи и откровенно волюнтаристских (ничем не обоснованных) решений по установлению таких зон. Иногда мы имеем дело с неурегулированным статусом зон с особыми условиями использования территорий. В этом случае законодательство отсылает нас к подзаконным актам (которые не всегда принимаются) либо к практике проектного установления таких зон, что является серьезной юридической ошибкой, ибо параметры зон становятся производной субъективного подхода (пусть научного), помноженного на коррупционную составляющую. Примером подобных подходов к формированию зон с особыми условиями использования территорий является формирование зон санитарной охраны курортов или источников минеральных вод, охранных зон объектов культурного наследия и т. п.

Отличительной особенностью многих видов зон с особыми условиями использования территорий является размытость ограничительного статуса и нестационарность (изменчивость во времени) границ зон. Например, санитарно-защитные зоны производственных объектов могут изменяться по мере совершенствования технологий, используемых на предприятии (причем как в сторону увеличения, так и в сторону сокращения их размеров). Границы водоохранных зон поверхностных водных объектов зависят от динамики формирования и изменения русел рек и водности (объема водной массы) озер. Размытость статуса зоны охраны от разлета осколков при проведении взрывных работ на горных предприятиях зависит от наличия или отсутствия проведения таких работ.

Это создает предпосылки для того, чтобы не фиксировать жестко границы некоторых зон с особыми условиями на местности. Действительно, если мы, например, зафиксируем границы санитарно-защитной зоны производственного объекта, то мы не будем ориентировать его менеджмент на экологическое поведение.

Таким образом, межотраслевой правовой институт зон с особыми условиями использования территорий как элемент системы статусных ограничений представляется нам наименее разработанным, как с точки зрения его научной обоснованности, так и с точки зрения системности принятия решений. Вопросы совершенствования этого института связаны с унификацией принципов обоснования и фиксации параметров и статусов каждого вида зон, а также со способами разрешения статусных противоречий в использовании территории при наложении зон, относящихся к различным видам.

Тем не менее позволим себе предположить, что зоны с особыми условиями использования территории образуют подсистему "третичных" статусных ограничений использования территорий.

Также очевидно, что границы зон с особыми условиями использования территорий не могут в принципе совпадать с границами рассмотренных выше территориальных объектов: земель различных категорий, территориальных и функциональных зон, как и границ кадастрового деления.

Особый интерес в связи с этим вызывает вопрос о территориальном статусе зон с особыми условиями использования территорий или, иными словами, вопрос о том, являются ли зоны с особыми условиями площадными или линейными объектами. Юридическую значимость зоны с особыми условиями создает его граница. Терминальность границ зон с особыми условиями в том, что с внутренней стороны границы статусное ограничение действует, а с внешней стороны его нет. При этом, как отмечалось выше, граница часто является подвижной (не стационарной), а следовательно, действие статуса связано с ее изменениями. Площадь зоны с особыми условиями не является в юридической практике описывающим ее параметром и не имеет самостоятельного юридического смысла (в отличие от площади земельного участка). Принцип формирования зон с особыми условиями использования территорий как равноудаленных от границ объекта определяет геометрическую непрямолинейность границ этих зон. Иными словами, границы зон с особыми условиями являются замкнутыми кривыми линиями. Это означает, что их теоретически невозможно описать на основе принципов землеустройства, что еще раз заставляет нас усомниться в их отождествлении с площадными территориальными объектами.

В контексте данных рассуждений следует предположить, что зоны с особыми условиями использования территорий следует рассматривать как систему линейных статусных ограничений, налагаемых сверху на систему площадных статусных ограничений, которыми являются рассмотренные выше территориальные объекты.

Особый институт правового регулирования управления территориями формируют границы административно-территориального деления и границы территориальной организации местного самоуправления. Специфика данного вида территориальных объектов в установлении статусных ограничений на использование территории по компетенционному признаку. Иными словами, эти границы определяют территории с установленными полномочиями определенных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Нам представляется, что вопрос о территориальном статусе границ муниципальных образований наиболее полно рассмотрен в работе [2], поэтому ограничимся только несколькими тезисами. Территории субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований являются площадными территориальными объектами, хотя бы уже потому, что это является объектом статистического учета. Границы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований формируются на основе общественного согласия и закрепляются в договорных и иных правовых документах. Границы субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований не имеют иного юридического смысла, кроме установления территорий, на которых определена компетенция соответствующих органов государственной власти и местных сообществ (с их органами местного самоуправления).

Границы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в общем случае не совпадают с границами других территориальных объектов, перечисленных выше.

Завершая обзор статусных ограничений использования территорий, устанавливаемых действующим российским законодательством, можно сделать следующие выводы. Многообразные статусные ограничения использования территорий образуют систему правового регулирования управления территориями, состоящую из отраслевых и межотраслевых правовых институтов. Институты имеют определенную иерархию, что позволяет определить их первичность (вторичность) по отношению друг к другу. Институты, занимающие более низкое положение в иерархии, взаимосвязаны с институтами, занимающими более высокое положение, и не могут существовать обособленно от них.

Обеспечение системности в законодательном регулировании статусных ограничений использования территорий в современной России связано с выявлением существующих и установлением новых внутренних связей между различными правовыми институтами при сокращении числа институтов, особенно функционально дублирующих друг друга, и упрощением процедур установления и изменения различных статусных ограничений.

Принципиальным, как отмечалось ранее, является вопрос об оптимизации институтов, устанавливающих разрешенное использование земельных участков. В связи с этим уместно рассмотрение вопроса об актуальности такого института, каким является институт деления земель по категориям. Исторически этот правовой институт создавался в целях установления видов разрешенного использования государственных земель в советской юридической практике. Разграничение земель по видам разрешенного использования имело охранительную функцию и реализовывало исключительное право органов государственной власти на управление земельными ресурсами через директивное изменение разрешенного использования земель. В условиях единого собственника земельных ресурсов такое деление земель по видам использования было действительно оправданным.

Перенос института деления земель по категориям в современное земельное право осуществлялся также в охранительных целях и преследовал целью защиту государственных интересов при территориальном обособлении различных по назначению объектов, находящихся в государственной собственности Российской Федерации: лесного и водного фонда, земель специального назначения земель транспорта и энергетики. Для этой цели был переработан и Земельный кодекс, принятый в 2001 г., и законодательство о порядке преобразования земель одной категории в другую.

Однако с совершенствованием других отраслей права, регулирующих статус территорий в условиях рыночной экономики, и декларируемого права частной собственности на землю данный институт становился все более ретроградным. Более того, согласительный порядок перевода земель из одной категории в другую стал источником серьезной коррупции. Учитывая эти обстоятельства, некоторыми экспертами в последнее время высказывались сомнения по поводу необходимости сохранения института деления земель по категориям. Для уяснения роли этого института в современных условиях следует ответить на вопрос о том, выполняет ли он свои функции. Учитывая, что в настоящее время земли, находящиеся в государственной собственности, реально не разграничены по категориям (как отмечалось выше), включают в свой состав большое количество объектов, которые согласно законодательству должны быть отнесены к другим категориям, следует полагать, что охранительная функция данного института не реализована. Массивы земель, находящиеся в федеральной государственной собственности, учтены как не разграниченные по категориям совокупности земельных участков, в то же время многие объекты земель водного фонда расположены на паевых землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности. Таким образом, охранительная функция частично реализована через институт государственной собственности на земельные участки, а не через институт деления земель по категориям. Учитывая длительный период существования института деления земель по категориям, его нереализованность - главное свидетельство низкой актуальности и явной незаинтересованности государства в сохранении этого института в современных условиях.

Появление института градостроительного зонирования не могло не повлиять на процессы установления видов разрешенного использования земельных участков (в том числе в правоустанавливающих документах) как альтернативного способа разграничения земель по их назначению. То, что градостроительное зонирование по определению Градостроительного кодекса РФ распространяется на всю территорию поселения и межселенные территории, а также то, что согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вся территория государства разграничена между поселениями и межселенными территориями, определило появление принципиального противоречия между градостроительным и земельным законодательством (которое продолжает оставаться актуальным до настоящего времени). Суть этого противоречия в том, что земельное законодательство ограничивает территориальное зонирование территориями, относимыми к землям населенных пунктов, но не содержит норм о допустимости территориального зонирования земель иных категорий. Одновременно следует отметить, что список территориальных зон в градостроительном законодательстве не содержит зон, тождественных по функциональному назначению землям некоторых категорий (например, водного и лесного фондов). Однако открытость этого списка позволяет дополнить его самим муниципальным образованиям.

Применяя действующее градостроительное законодательство, многие разработчики правил землепользования и застройки описывают границы некоторых территориальных объектов в виде соответствующих территориальных зон. Например, вводится представление о зонах, занятых лесной растительностью или водными объектами, вне территорий населенных пунктов. При этом границы таких территориальных зон, ввиду отсутствия систематизированной информации о делении земель по категориям, устанавливаются на основе различных источников, например: сельскохозяйственных карт административных районов, материалов инвентаризации земель, лесоустроительной документации, материалов кадастрового учета земель (если таковые имеются) и т. д. Все эти источники содержат неточности, которые определяют приблизительный характер градостроительного зонирования. Тем не менее согласно действующему законодательству сведения о разрешенном использовании земельного участка устанавливаются на основе его принадлежности к определенной территориальной зоне, границы территориальных зон являются объектом землеустройства, а сведения о границах территориальных зон подлежат включению в состав сведений государственного кадастра объектов недвижимости (этот правовой парадокс обсудим позднее).

Таким образом, мы наблюдаем постепенное замещение института деления земель по категориям институтом территориального зонирования в процессе осуществления градостроительной деятельности.

Учитывая это обстоятельство, следует рассмотреть возможность рационализации права в направлении полного замещения института деления земель на категории институтом градостроительного зонирования.

Подобное изменение земельного и градостроительного законодательства, безусловно, имеет характер концептуальной правовой реформы и должно проводиться с учетом минимизации правовых и иных ресурсных ущербов при ее осуществлении.

Нам представляется, что такая реформа может быть проведена путем: исключения института деления земель по категориям; переноса значительной части норм земельного законодательства, регулирующих правовой статус земель различных категорий и порядка перевода земель из одной категории в другую в соответствующие разделы градостроительного законодательства, регулирующего вопросы градостроительного зонирования; дальнейшего совершенствования института градостроительного зонирования.

В связи с этим предложением правомерен вопрос о том, что остается от Земельного кодекса РФ и вообще от земельного права. Данный вопрос интересен не только с прагматической, но и с теоретической точки зрения. Действительно, что будет составлять предмет земельного права, после такого его "урезания".

Нам представляется, что современное земельное право должно быть максимально освобождено от директивных механизмов регулирования использования земель, что связано в том числе с институтом деления земель по категориям и дальнейшим развитием в направлении: совершенствования регулирования дробления (межевания) земель, функционирования земельного рынка как рынка недвижимости, регламентации использования государственных земель (как федеральных, так и находящихся в собственности субъектов Российской Федерации), регламентации порядка преобразования прав собственности на государственные земли, прав собственности на земли муниципальных образований районного и поселенческого уровня; рыночных механизмов оценки земель и других вопросов, которые сегодня практически не урегулированы законодательно.

В контексте данной статьи нам представляется уместным дальнейшее совершенствование понятия о земельном участке как основополагающем понятии земельного права. Отдельно следует урегулировать вопросы о делимости (дроблении) земельных участков. Основа деятельности по управлению земельными ресурсами государства видится нами не в совершенствовании учетной политики (инструментов кадастрового учета), а в утверждении принципа о разграничении всей территории государства на земельные участки. На наш взгляд, следует связать осуществление действий по дроблению земельных участков с возникновением объективной необходимости в их обособлении. Иными словами, все земельные участки, находящиеся в государственной собственности, остаются неделимыми, независимо от состава расположенных на них территориальных объектов, до тех пор, пока не возникает необходимость в выделении их составных частей. При этом такая необходимость должна быть обусловлена соответствующими решениями по градостроительному зонированию соответствующей территории. Например, в соответствии с документами территориального планирования, предусматривающими строительство новой электростанции на земельном участке, покрытом лесом и находящемся в федеральной собственности, в правила землепользования и застройки соответствующего муниципального образования вносятся изменения (осуществляется резонирование), формируется новая территориальная зона, определяются ее границы, подготавливается соответствующая землеустроительная документация, которая и является основанием для дробления земельного участка.

Подобный подход к организации дробления земель позволит исключить проблемы правовой неурегулированности разрешенного использования земель, обеспечить реальную охрану государственных земель, существенно упростить процедуры земельных преобразований, обеспечить содержательную связь между градостроительным и земельным законодательством.

Ввиду невозможности обеспечения полного совпадения границ земельных участков и границ территориальных зон (по крайней мере на современном этапе) следует оговорить, что разрешенное использование земельных участков определяется на основе градостроительного зонирования по принципу преобладающего пересечения территорий земельного участка и той или иной территориальной зоны. Иными словами, если более 50% площади территории земельного участка находится в данной территориальной зоне, то разрешенное использование земель устанавливается по виду разрешенного градостроительного использования территории в данной территориальной зоне. Следует также оговорить возможность и порядок уточнения границ территориальных зон или возможность делимости земельного участка в интересах его правообладателя.

Особо следует урегулировать порядок дробления земельных участков при их частичном или полном изъятии для государственных и муниципальных нужд, в том числе для размещения объектов общего пользования. Вообще, представляется весьма важным для реализации земельного и градостроительного законодательства более полно урегулировать статус земель общего пользования.

Вопросов совершенствования земельного законодательства при условии его реформирования в указанном направлении так много, что этой теме следует посвятить отдельное исследование, что предполагается сделать в ближайшее время.

Принципиально важно, что в результате реформирования земельного законодательства процессы дробления земель, возможности их многообразного использования как объектов недвижимости в рыночном обороте существенно ускорятся. Будет реализована действительная содержательная связь между территориальным зонированием и установлением разрешенного использования земельных участков (т. е. содержательная связь между статусными ограничениями в использовании земельных участков, устанавливаемыми земельным и градостроительным законодательством). Наконец, охранительная функция не будет устанавливаться путем администрирования, а будет следовать из научного градостроительного обоснования, согласования интересов собственников и результатов публичного обсуждения (что исключит коррупционную составляющую).

Очевидно, и это отмечалось выше, что реформирование земельного права не может не повлиять существенным образом на дальнейшее развитие института территориального зонирования. Не исключено, что данный институт получит самостоятельное развитие в отдельном законодательном акте.

Нам представляется, что реформирование данного института может быть осуществлено в следующих направлениях. Во-первых, будет существенно расширен перечень территориальных зон. При этом представляется целесообразным сделать этот перечень иерархическим (с выделением типов и видов зон).

Уровень типологии зон, на наш взгляд, может включать: территориальные зоны, исключаемые из возможного градостроительного использования; территориальные зоны природных объектов, ограниченно используемых в градостроительных целях; территориальные зоны, предназначенные для градостроительного использования вне населенных пунктов; территориальные зоны населенных пунктов.

К первому типу территориальных зон могут быть отнесены ныне существующие: открытые природные пространства на обширных незаселенных территориях (пустыни, тундра и т. д.); земли особо охраняемых природных территорий, из состава которых будут исключены земли под любыми существующими градостроительными объектами (включая населенные пункты) и участки земель сельскохозяйственного назначения; лесные земли, исключенные из основного лесопользования (на которых не допускается производственная деятельность); земли водного фонда (образованные в границах водоохранных зон поверхностных водных объектов); земли запаса. Для перечисленных объектов могут быть установлены соответствующие территориальные зоны.

Ко второму типу территориальных зон могут быть отнесены территории природных объектов, на которых возможно размещение градостроительных объектов, как временных, так и постоянных, в том числе: зоны размещения служебных объектов капитального строительства на землях существующего лесного фонда (домики лесника, охотничьи заимки и пункты прикорма диких животных, научные биологические станции и т. д.); зоны строительства специальных транспортных и инженерных сооружений и коммуникаций на лесных территориях основного лесопользования (лесные дороги с мостовыми сооружениями, линии электропередачи, верхние лесозаготовительные склады и т. д.); зоны размещения курортов и иных аналогичных по назначению объектов на особо охраняемых природных территориях, транспортных и инженерных коммуникаций, необходимых для их функционирования; зоны размещения гидротехнических сооружений и мостовых сооружений в зонах пересечения поверхностных водотоков и автомобильных и железных дорог, зоны размещения объектов водного транспорта (порты, пристани и т. д.); зоны размещения технологических водохранилищ (используемых в электроэнергетике, горнодобывающей и лесоперерабатывающей промышленности); зоны планируемых недропользований и др.

К третьему типу зон могут быть отнесены территории, расположенные на существующих землях промышленности (в том числе транспорта, энергетики), землях специального назначения; землях сельскохозяйственного назначения (с установлением жестких градостроительных регламентов).

К четвертому типу зон следует отнести существующий перечень зон, содержащийся в действующем Градостроительном кодексе РФ.

Таким образом, в терминах, понятных с точки зрения статусных ограничений использования территорий, описываются все возможные территориальные объекты в границах поселений и межселенных территорий.

Во-вторых, следует конкретизировать (не относя это к исключительной компетенции органов местного самоуправления) градостроительные регламенты (по крайней мере для второго и третьего типов зон). Конкретизация регламентов может осуществляться следующим образом. Следует сформировать перечень объектов капитального строительства, которые допускается располагать в той или иной территориальной зоне. Органу местного самоуправления должно быть предоставлено право на установление дополнительных ограничений к данному перечню (например, обязательность согласования размещения отдельных видов объектов комиссией по землепользованию и застройке). Следует признать целесообразным установление в законе предельных параметров застройки зон второго-четвертого типов с предоставлением органу местного самоуправления права на снижение предельных параметров.

Эти действия позволят стандартизировать подходы в градостроительном и земельном регулировании, исключить принятие необоснованных волюнтаристских градостроительных решений.

Имеет смысл конкретизировать в законе состав комиссий по землепользованию и застройке, сделав их более представительскими (а не административными), как это практикуется в зарубежной практике, а также наделить их правом принятия обязательных решений в пределах их исключительной компетенции.

В-третьих, особое внимание следует уделить регламентации функционального зонирования. Этот правовой институт, по-видимому, следует развивать в направлении его сближения с институтом территориального зонирования (кстати, следует конкретизировать эти термины: функциональное градостроительное зонирование и территориальное градостроительное зонирование). Следует помнить, что система современных научных знаний широко использует методы зонирования (районирования) при изучении территорий и природных объектов. Однако эти виды зонирования не имеют прямого отношения к установлению перспективного статусного ограничения использования территорий. Оно может лишь служить научной основой для обоснования тех или иных решений по функциональному зонированию.

Следует особо оговорить, что функциональные зоны не закрепляют юридически статусные ограничения, а содержат гипотезу (план) использования территорий даже в случае утверждения документа территориального планирования. Статусные ограничения (вид разрешенного использования) для земельных участков устанавливаются только после утверждения схемы градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки, подготовки и внесения сведений о границах территориальных зон в государственный кадастр недвижимости.

Очевидно также, что с учетом высокой степени временной неопределенности в реализации документов территориального планирования в правила землепользования и застройки могут вноситься не все решения генерального плана (или схемы территориального планирования муниципального района). В общем случае это означает, что состав и границы функциональных зон не всегда будут совпадать с границами территориальных зон, даже если эти институты будут содержательно совпадать.

Возможен альтернативный подход к функциональному зонированию, связанный с существенным сокращением типологии функциональных зон. В этом случае упрощается процесс территориального планирования и большая часть ответственности за принятие градостроительных решений ложится на разработчиков правил землепользования и застройки и утверждающие их органы местного самоуправления. Во втором варианте больше ситуативности и свободы при принятии оперативных решений (путем внесения локальных изменений в правила). Например, подготовлена новая лесоустроительная документация. Для реализации ее строительной части в заявительном порядке вносятся изменения в правила землепользования и застройки, вносятся сведения в государственный кадастр объектов недвижимости и оформляются градостроительные планы земельных участков и разрешения на строительство объектов без какой-либо корректировки документов территориального планирования.

Очевидно, что при выборе подхода к организации функционального зонирования следует определить государственные приоритеты и степень государственного доверия к самостоятельности института местного самоуправления в современной России (включая его зрелость для принятия важных решений).

Таким образом, совершенствуя правовой институт градостроительного зонирования (включая функциональное и территориальное зонирование), законодатель прекращает действие института деления земель по категориям и определяет принципы установления статусных ограничений на использование земельных участков (как исключенных из градостроительного использования, так и используемых в градостроительных целях).

Завершающий этап реформы российского законодательства об установлении статусных ограничений использования территорий связан с созданием законодательства о зонах с особыми условиями использования территорий.

Как отмечалось выше, авторы полагают целесообразным подготовку и принятие Федерального закона с предполагаемым названием "Об общих принципах организации зон с особыми условиями использования территорий в Российской Федерации". Сказать о том, что необходимость принятия такого Закона назрела давно - это ничего не сказать. Количество юридических противоречий, накопленных десятилетиями на некоторых российских территориях, в связи с установлением наложенных друг на друга третичных статусных ограничений использования территории практически парализует любую деятельность. Спасает лишь вездесущий правовой нигилизм и ситуативное реагирование на правовые нарушения надзорных государственных органов. Все эти нарушения становятся видны при осуществлении практики территориального планирования, когда исследуется предыстория разрешенного использования территорий.

Многообразие статусных ограничений, обусловленных зонами с особыми условиями использования территорий, многообразие подходов и процессуальной регламентации их установления; зависимость этих процессов от неюридических механизмов (установление на основе проектирования) являются источником юридических ошибок, ошибок при принятии градостроительных решений и катастрофическим по своим последствиям коррупциогенным фактором.

Как обеспечить системный подход к правовой регламентации всех видов зон с особыми условиями использования территорий - предмет нашего дальнейшего обсуждения. Концепция федерального закона, устанавливающего общие принципы организации таких зон, должна быть основана на адекватном толковании понятия о зонах с особыми условиями использования территорий. Во-первых, обсудим, является ли адекватным само понятие. Действительно, любое зонирование или районирование, включая градостроительное, определяет наличие особых условий использования территорий. Поэтому возможно расширительное толкование зон с особыми условиями как территорий с урегулированным статусным ограничением использования в каких-либо целях.

Очевидно также (и на это указывается в Градостроительном кодексе РФ), что зоны с особыми условиями входят в состав объектов, имеющих более обобщенное название - ограничений градостроительной деятельности.

Попытаемся далее, исходя из существующих градостроительных традиций, определить ограничения градостроительной деятельности как системное понятие. Градостроительная практика рассматривает две большие группы ограничений градостроительной деятельности: естественные (обусловленные объективными причинами и не зависящие от воли человека) и статусные (урегулированные законодательно и обусловленные волеизъявлениями людей).

К первой группе относятся такие ограничения градостроительной деятельности, которые обусловлены наличием неблагоприятных климатических, инженерно-геологических, геоморфологических, сейсмических, криологических, гидрогеологических и иных природных условий. К этой же группе принадлежит группа антропогенных факторов, ухудшающих экологическое состояние среды обитания человека и являющихся причиной возникновения чрезвычайных ситуаций: сверхнормативное химическое или радиоактивное загрязнение атмосферного воздуха и почв, антропогенное нарушение водного режима грунтов, техногенное оттаивание вечных мерзлот и т. п. Эти ограничения выявляются в процессе проведения инженерных изысканий, а также в результате изучения результатов ранее проведенных научно-исследовательских и изыскательских работ. Такие ограничения, как правило, не являются запретительными. Однако они определяют особые условия осуществления градостроительной деятельности. Нормирование осуществления градостроительной деятельности на таких территориях носит сегодня рекомендательный характер.

Ко второй группе ограничений градостроительной деятельности относятся следующие статусные ограничения использования территории: полные запреты на осуществление градостроительной деятельности и особые условия осуществления градостроительной деятельности. К зонам статусных запретов градостроительной деятельности относятся территориальные зоны первой группы (по предложенной нами ранее классификации). К зонам статусных ограничений, связанных с установлением особых условий осуществления градостроительной деятельности, относятся территории, в границах которых установлены нормативные ограничения на осуществление такой деятельности, содержащие запрещающие и дозволяющие предписания. Нарушение этих предписаний влечет ответственность. Результаты нарушений должны быть устранены, иными словами, все градостроительные объекты, созданные с нарушением статуса территории, должны быть снесены, а территория должна быть восстановлена в прежнем состоянии.

По принадлежности к различным отраслям права статусные ограничения делятся на следующие группы: статусные ограничения, связанные с безопасностью среды обитания человека, и статусные ограничения, связанные с обеспечением функционирования и сохранением искусственных объектов, представляющих материальную или иную регламентированную ценность.

Статусные ограничения, обеспечивающие защиту среды обитания человека, регламентируются законодательством: о санитарном благополучии населения; о ветеринарии; об охране окружающей среды; о рыбоохране; о животном мире и др. Они образуют систему защитных зон, исключающих вредное воздействие функциональных объектов капитального строительства на человека и систему охранных зон, защищающих элементы живой природы от вредного воздействия таких функциональных объектов. Помимо этого, выделяется группа объектов, не создающих непосредственного вреда в процессе своего функционирования, но представляющих потенциальную опасность, в том числе при возникновении чрезвычайных ситуаций. Регламентация статусных ограничений градостроительного использования таких территорий выражается в установлении зон распространения техногенных опасностей от определенных объектов капитального строительства. Принципы установления параметров таких зон также регламентируются.

Статусные ограничения, содержащие охранительные предписания для искусственных объектов, урегулированы в законодательствах: об объектах культурного наследия; об энергетике; о транспорте; о погребении и похоронном деле; о теплоснабжении и водоснабжении; о газоснабжении; о гидротехнических сооружениях и др. В соответствии с этими предписаниями образуется система охранных зон различных искусственных объектов от разрушающего воздействия других объектов.

Таким образом, наиболее адекватным понятием, отражающим системность ограничений градостроительной деятельности, явилось бы понятие "система ограничений градостроительной деятельности". Данное понятие, по нашему мнению, должно включать составные части: естественные ограничения градостроительной деятельности и статусные ограничения градостроительной деятельности. Понятие статусных ограничений градостроительной деятельности как ограничений, регламентированных законодательно, должно включать составные части: статусные ограничения, связанные с обеспечением безопасности среды обитания человека, и статусные ограничения, связанные с обеспечением функционирования и сохранением искусственных объектов, представляющих материальную или иную регламентированную ценность. Именно установление указанных статусных ограничений градостроительной деятельности и должно быть предметом регулирования нового федерального закона.

Отличительной особенностью современных подходов к законодательному регулированию статусных ограничений является их подзаконность. В абсолютном большинстве случаев закон отсылает установление охранительных предписаний к компетенции Правительства Российской Федерации. В некоторых случаях закон или постановления Правительства Российской Федерации отсылают к правовым актам уполномоченных министерств и ведомств. Наконец, в ряде случаев нормативные правовые акты министерств определяют (полностью или частично) установление параметров статусных ограничений к результатам изыскательских и проектных работ.

Характерно, что в результате возникает высокая степень произвольности толкований охранительных предписаний и соответствующий произвол в результатах проектирования. Иными словами, в зависимости от выбранного способа толкования закона можно запретить или дозволить размещение того или иного объекта. Это и есть главный источник коррупции при принятии градостроительных решений.

Иногда создаются юридически замкнутые системы регулирования статусных ограничений. Например, отображение санитарно-защитных зон различных объектов в документах территориального планирования должно осуществляться на основе первичных документов, устанавливающих границы этих зон в соответствии с законодательством об обеспечения санитарного благополучия населения. Данное законодательство отсылает нас к соответствующему подзаконному акту уполномоченного органа (Роспотребнадзора РФ). Уполномоченный орган утвердил соответствующие санитарные нормы и правила, в которых указывается, что установление санитарно-защитных зон осуществляется в документах территориального планирования.

Рассмотренная система третичных статусных ограничений, очевидно, формирует межотраслевой правовой институт, который требует дальнейшей систематизации и унификации. Принятие соответствующего федерального закона должно обеспечивать единство процессуального регулирования установления статусных ограничений в отраслевых законодательных актах. Рассмотрим, какие именно вопросы должны быть урегулированы новым федеральным законом, помимо уже рассмотренного вопроса об адекватном толковании основных понятий и представлений о системе статусных ограничений данного типа.

Во-первых, следует урегулировать состав правовых предписаний, формирующих статусное ограничение, порядок их обоснования и согласования. Исходя из общей практики, эти предписания должны содержать: научно обоснованное описание фактора, оказывающего вредное воздействие (либо потенциальную опасность) на среду обитания человека или объект капитального строительства; точное наименование статусного ограничения; установленные фиксированные параметры статусного ограничения, выраженные в метрической системе мер (расстояние в метрах); регламент статусного ограничения, содержащий запретительные и дозволяющие предписания, в полной мере характеризующие статусное ограничение; порядок инициирования установления статусного ограничения; состав и содержание научного обоснования установления статусного ограничения; порядок проведения экспертизы научного обоснования; порядок отнесения статусного ограничения к отрасли правового регулирования и конкретному законодательному акту; особый порядок подготовки и согласования проекта законодательного акта (изменений к законодательному акту) об установлении статусного ограничения.

Далее закон должен содержать нормы о порядке формирования первичных документов, устанавливающих статусные ограничения для конкретных объектов. Здесь также необходимо определить общие подходы к наименованию, форме, порядку составления, согласования и утверждения таких документов. Необходимо определить компетенцию уполномоченных органов государственной власти на согласование и утверждение первичных документов. Необходимо определить перечень документов, которые формируются непосредственно уполномоченными органами, в пределах исполнения ими своих государственных функций, и перечень документов, которые должны подготавливаться в рамках государственного или муниципального заказа. Первичные документы - назовем их условно паспортами территориальных объектов - должны иметь общую форму, включающую: наименование статусного ограничения, применительно к наименованию конкретного объекта; ссылку на норму закона, на основании которой устанавливается статусное ограничение; установленные параметры статусного ограничения (размеры); картографическое отображение установленного ограничения (на "разгруженной" картографической основе соответствующего масштаба); систему условных обозначений; каталог координат характерных (поворотных) точек границ территориального объекта в доступной для открытого использования системе координат; воспроизведение установленного законом регламента статусного ограничения; сведения об иных установленных статусных ограничениях территориальных объектов, пересекающих данный объект; дополнительные сведения о территории установленного статусного ограничения.

Следует указать, что утвержденный паспорт территориального объекта является единственным основанием для включения сведений об объекте в государственный кадастр недвижимости, в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности и в другие государственные и муниципальные базы данных, хранящие сведения о соответствующих территориях.

По-видимому, в федеральном законе должен оговариваться особый порядок внесения изменений в законы, устанавливающие статусные ограничения и последующее внесение изменений в первичные документы.

Закон должен исключить любую возможность манипулирования установлением статусных ограничений в виде специальных проектных и научно-исследовательских работ. Любые проектные работы должны выполняться с обязательным учетом регламентированных статусных ограничений, а не порождать их. Это должно относиться к любым объектам - будь то историко-культурные комплексы (ансамбли) или курортные зоны.

Безусловно, должен быть в общем виде рассмотрен вопрос об установлении юридической ответственности за нарушение закона о третичных статусных ограничениях. Нам представляется, что ответственность должна реально соответствовать тяжести последствий и размерам нанесенного ущерба. В связи с этим предпочтительно, чтобы закон исключил саму возможность подзаконного регулирования статусных ограничений (подобно тому, как это установлено в сфере технического регулирования).

Реформирование системы правового регулирования установления территориальных статусов при реализации предложенных подходов позволит, по нашему мнению, реализовать систему налагаемых друг на друга территориальных статусов, в полной мере описывающих особенности использования территории Российской Федерации. Будет обеспечено единство способов описания территориальных объектов, возможность их совмещения. Основным результатом правовой реформы будет реальная возможность управления территориями (как с точки зрения их существующего использования, так и с точки зрения планируемого развития).

Реформирование системы статусных ограничений, безусловно, затронет все отрасли права, так или иначе касающиеся вопросов использования территорий. Например, необходимо будет отменить действующий Закон "О землеустройстве", явившийся результатом вопиющего непонимания его авторами того, что является объектом землеустройства как в российской, так и в мировой практике. После принятия всех законодательных актов должны быть отменены все действующие подзаконные акты.

Мы уже говорили о возможных негативных последствиях при реформировании системы правового регулирования статусных ограничений. В связи с этим следует сделать несколько замечаний. Во-первых, при обосновании и утверждении правовых предписаний, устанавливающих статусные ограничения, не следует увлекаться корректировкой действующих параметров. Достаточно вспомнить, что простое изменение состава земель водного фонда и параметров водоохранных зон в 2002 г. свело на нет всю предшествующую правоприменительную практику (на реализацию которой были затрачены миллиарды рублей). Во-вторых, следует предусмотреть переходные нормы, сохраняющие действие ранее подготовленных первичных документов, устанавливающих статусные ограничения и упрощенный порядок их преобразования в унифицированные формы (например, исключительно в форме электронного документа). В-третьих, необходима своеобразная правовая амнистия всех неправомерных и ошибочных действий всех органов государственной власти и местного самоуправления по установлению и правовому закреплению статусных ограничений либо по неосуществлению предусмотренных законом действий.

Нам представляется, что системные действия органов государственной власти в указанном направлении позволят преодолеть кризис, сложившийся в сфере управления территориями к настоящему времени, и исключить нарастание правовых противоречий в регулировании статусных ограничений в дальнейшем.

Литература

1. Сокол-Номоконов Э. Н., Макаров А. В. Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований // Правовые вопросы строительства. 2004. N 2.

2. Сокол-Номоконов Э. Н. Управление территориальным развитием поселения. Чита: ООО "Экспресс издательство", 2010. С. 116 // URL: http://www. nipiterplan. ru.

Название документа