О Национальной доктрине управления высшим образованием в условиях рыночной экономики

О НАЦИОНАЛЬНОЙ ДОКТРИНЕ УПРАВЛЕНИЯ ВЫСШИМ ОБРАЗОВАНИЕМ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

Е. Н. ЩЕРБАК

Щербак Евгений Николаевич, заведующий кафедрой административного и финансового права, первый проректор по учебной работе Московского государственного открытого университета, кандидат исторических наук, профессор.

В статье анализируется Национальная доктрина управления высшим образованием в условиях рыночной экономики. По мнению автора, проблемой государственной политики в области управления высшим образованием является недофинансирование делегированных государственных полномочий органам местного самоуправления в сфере образования. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в научной деятельности.

Ключевые слова: Национальная доктрина, управление высшим образованием, рынок высшего образования, общественность, проект федерального закона.

On national doctrine of management of the higher education in conditions of market economy E. N. Shherbak

The article analyses the National Doctrine of Management of Higher Education in conditions of market economy. The author believes that the problem of state policy in the sphere of management of higher education is funding shortfall of state powers delegated to agencies of local self-government in the sphere of education. The conclusions made by the author can be used in scientific activity.

Key words: national doctrine, management of higher education, market of higher education, society, draft federal law.

Национальная доктрина образования в Российской Федерации определяет, что образование является сферой ответственности и интересов государства и его институтов и рассматривается в аспекте обеспечения национальной безопасности <1>. В Законе РФ "Об образовании" уже в первых статьях закреплены принципы государственной политики в области образования, аналогично расположение соответствующих норм и в Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". При этом оптимизация управленческих связей между центральными и отраслевыми органами управления учреждениями высшего образования должна заключаться в создании соответствующих отделов в данных органах, наделении их соответствующими полномочиями по координации действий, а также проведении совместных совещаний, конференций, круглых столов по вопросам, касающимся управления высшим образованием. Привлечение негосударственных учреждений высшего образования к решению проблем высшего образования путем участия последних в вышеназванных мероприятиях также поможет решить общие проблемы, касающиеся управления учреждением высшего образования, в том числе и негосударственным. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 N 751 "О Национальной доктрине образования в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089.

Выступая на саммите G8 еще 18 июля 2006 г., проходившем в Санкт-Петербурге, Президент РФ В. В. Путин отметил, что вопросы качественного развития высшего образования и управления им обеспечивают как интересы каждого государства в отдельности, так и интересы мирового хозяйства в целом, сближают национальные культуры и положительно сказываются на взаимопонимании народов и государств, на укреплении международной стабильности <2>. -------------------------------- <2> См.: Образование для информационных обществ в XXI веке // Официальный сайт представительства Российской Федерации в "группе восьми" в 2006 г. URL: http://g8russia. ru/docs/ 12.php (дата обращения - 23.06.2011).

По мнению С. В. Барабановой, в новой системе высшего образования в рыночных условиях в основе отношений между органами управления высшим образованием и учреждениями высшего образования должна лежать система заключения договоров на выполнение образовательными учреждениями заказов на подготовку кадров. В настоящее время произошел разрыв связей между теми, кто готовит кадры, и теми, кто их востребует. Это явилось следствием глубокого кризиса, поразившего Российское государство в начальный период реформ. Поэтому создание договорной системы между "производителями" и "потребителями" кадров, планирование кадрового состава обеспечат стабильное комплектование квалифицированными кадрами многие отрасли экономики и государственной деятельности, а учреждения высшего образования вместе с заказами получат дополнительные средства на подготовку кадров и развитие собственной инфраструктуры <3>. -------------------------------- <3> См.: Барабанова С. В. Правовое положение вузов в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. ... к. ю.н. Казань, 1996. С. 76.

В обществе утвердилось мнение, что государственное планирование и рыночные отношения несовместимы, а планирование - метод тоталитарного руководства. Однако жизнь убедительно показала, что это не так. Исследования в области образования в западных странах свидетельствуют о том, что планирование - одна из важнейших функций управления современным образованием <4>. Планирование позволяет видеть перспективу развития общества, тенденции его движения, своевременно вносить коррективы, например в законодательный процесс, а главное - упорядочивает эту сферу государственной деятельности <5>. Именно недостатками планирования деятельности всей системы высшего образования в целом, в том числе и в отношении негосударственного высшего образования, можно объяснить ситуацию, которая сложилась сегодня на рынке труда: переизбыток юристов, экономистов, менеджеров и психологов, чрезмерная доступность высшего образования <6>. -------------------------------- <4> См., напр.: Тенденции развития высшего образования в современном мире: социально-экономический аспект. М.: Исслед. центр по проблемам качества подготовки специалистов, 1992. С. 36 и др. <5> См.: Предпринимательское (хозяйственное) право. Т. 1 / Под ред. О. М. Оленник. М.: Юристъ, 2000. С. 507 - 511; Кара-Мурза С. Г. Идеология и мать ее наука. М.: Алгоритм, 2002. Главы 18, 21, 22 и др. <6> См.: Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Казань: Казанский университет, 2004. С. 62.

Вышеназванная позиция представляется вполне обоснованной, поскольку проблема трудоустройства молодых специалистов на сегодняшний день весьма актуальна, а государственный заказ на кадры поможет решить данную проблему. Следует согласиться, что для реализации стратегического управления учреждением высшего образования также нужны специальные подразделения, которые будут решать проблемы рынка высшего образования, конкурентной среды, качества обучения и профориентации студентов, поскольку в основном руководство учреждения высшего образования чаще всего занято лишь решением текущих проблем, а стратегические задачи отходят на второй план. Передача функций по решению хозяйственно-экономических вопросов от ученого совета учреждения высшего образования к специальным органам в его структуре - административному (управляющему) совету также представляется правильным решением, так как это позволит разгрузить ученые советы и даст возможность более тщательно и эффективно решать непосредственно вопросы, касающееся образования и науки. В связи с демократизацией отношений в обществе и декларируемым усилением автономии учреждений высшего образования основная тенденция государственной политики в управлении высшим образованием - переход от непосредственного управления к регулированию. Необходимо отметить формирование устойчивых тенденций изменений государственной политики управления высшим образованием в рыночных условиях. Эти тенденции в значительной степени свойственны всем системам управления высшего образования многих развитых стран и одновременно отражают общее направление совершенствования государственной политики в области управления высшим образованием в России в рыночной экономике. Выделяем следующие тенденции: перераспределение управленческих функций между регионами и центром, включение регионов в управленческие процедуры, осуществляемые федеральными органами управления высшим образованием; формирование общественно-государственного управления высшим образованием; развитие автономии учреждений высшего образования и академических свобод; появление новых типов учреждений высшего образования; многоканальное финансирование и поиск новых источников финансирования деятельности учреждений высшего образования; обновление учебных программ высшего образования и видов обучения с учетом требований рынка труда и все возрастающее внимание к качеству высшего образования для поддержания конкурентоспособности как на национальном, так и мировом рынке высшего образования и, как следствие, востребованности выпускников российских учреждений высшего образования как на национальном, так и на мировом рынке труда. Продолжая рассмотрение глобальных проблем совершенствования государственной политики в области управления высшим образованием в рыночной экономике, нельзя не упомянуть о такой важной проблеме, как то, что Национальная доктрина образования пока еще не заняла предназначенного ей подлинного места в государственной образовательной политике. Тому имеется ряд причин. Главная из них состоит в том, что правовой статус этого уникального и исключительно важного документа не отвечает его политико-правовому назначению. Статус доктрины явно и необоснованно занижен, поскольку она утверждена подзаконным актом - постановлением Правительства Российской Федерации. Но как бы ни был высок авторитет этого высшего федерального органа исполнительной власти и издаваемых им нормативных правовых актов, эти акты все же не являются законодательными актами. А ведь Национальная доктрина должна иметь статус именно законодательного акта, что обеспечило бы решение многих злободневных вопросов, в том числе тех, которые связаны с чрезмерной и не всегда продуманной практикой внесения поправок в действующее образовательное законодательство и проведением столь же не всегда продуманных образовательных "реформ", с чем мы и столкнулись в последнее время <7>. -------------------------------- <7> См.: Ягофаров Д. А. Нормативно-правовое обеспечение образования. Правовое регулирование системы образования: Учебное пособие. М.: Владос, 2008. С. 254.

В этой же связи достойно внимания еще одно обстоятельство, которое до недавнего времени можно было бы охарактеризовать как своего рода юридический нонсенс. В образовательном законодательстве России наряду с Национальной доктриной образования действовал еще один документ, который по его смыслу и назначению должен был приниматься на основе данной Доктрины и во исполнение ее принципиальных положений. Речь идет о Федеральной программе развития образовании в Российской Федерации до 2010 г. Однако данная Федеральная программа имела более высокий правовой статус, поскольку она утверждалась федеральным законом <8>. -------------------------------- <8> См.: Матненко А. С. Приоритетный национальный проект "Образование": сущность и проблемы реализации // Центр образовательного законодательства. URL: http:// www. lexed. ru/ pravo/ theory/ ezegod2/?matnenko. htm (дата обращения - 14.06.2011).

Очевидно, с правовой точки зрения, Национальная доктрина образования обладала меньшей юридической силой, чем Федеральная программа развития образования, что может расцениваться по меньшей мере как правовое недоразумение. Данное недоразумение частично устранено уже упоминавшимся Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <9>, согласно которому Правительством РФ теперь будут разрабатываться и утверждаться федеральные целевые программы развития образования, т. е. эти программы будут носить ведомственный (и тем самым подзаконный) характер. Что же касается национальной доктрины и ее статуса, то сегодня научно-педагогической общественностью настойчиво и обоснованно проводится идея о разработке новой по содержанию и уже имеющей статус закона Национальной доктрины образования <10>. -------------------------------- <9> URL: http://base. garant. ru/ 12136676/. <10> См.: Ягофаров Д. А. Нормативно-правовое обеспечение образования. Правовое регулирование системы образования: Учебное пособие. М.: Владос, 2008. С. 255.

Следует признать, что содержание программ "Образование" <11> не соответствует общепринятому в мировой практике программно-целевого планирования подходу. -------------------------------- <11> См.: Федеральная целевая программа развития образования на 2006 - 2010 гг. (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. N 803) // СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 186.

К сожалению, подходы, принятые при составлении программ развития образования федерального уровня, как правило, дублируются на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что негативным образом сказывается на общем качестве управления в этой важнейшей сфере. Другим существенным недостатком федеральных программ развития образования, включая и высшее, было и остается отсутствие в них реального объединения финансовых ресурсов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, направленного на достижение программных целей. Так, например, по Федеральной целевой программе развития образования на период 2006 - 2010 гг. общий объем финансирования программы в ценах соответствующих лет составлял 61952,35 млн. руб. Предусмотрены все источники, кроме, возможно, самого важного - муниципального. Постепенный уход государства из системы финансирования деятельности учреждений высшего образования в полном объеме при понимании того, что государство должно контролировать область образования, в том числе и высшего, в целом как стратегическую функцию государства, напрямую влияющую на национальную безопасность, означает начало формирования новой государственной политики в области управления высшего образования в условиях формирования образовательного рынка, требующей новых современных форм административно-правового регулирования. Как отмечает В. В. Миронов <12>, "вклад в фундаментальную науку по определению не может быть основан на сиюминутном экономическом эффекте. Известно, что фундаментальное открытие может через ряд лет дать экономический эффект настолько мощный, что он перекроет сиюминутную выгоду. Государство, вкладывая деньги в науку, должно осознавать необходимость своего рода "венчурных" инвестиций в будущее во имя гарантий настоящего". -------------------------------- <12> Цит. по: Миронов В. В. Россия в глобальном мире: отечественное образование и Болонский процесс // Современное образование. 2007. N 2(43).

Таким образом, в рыночных условиях назревает реальная ситуация вытеснения бесплатного обучения. Между тем тенденция вытеснения бесплатного высшего образования вступает во все более заметное противоречие как с Конституцией РФ, так и с фундаментальными интересами российского общества. В частности, Конституционный Суд РФ в своем Определении от 15 апреля 2008 г. N 274-О-О отметил: "Доступность высшего профессионального образования при существующем уровне доходов большинства населения нашей страны, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 5 октября 2001 г. N 187-О, связана прежде всего с возможностью получить его бесплатно. Основой государственных гарантий получения гражданами Российской Федерации бесплатного высшего образования в пределах государственных образовательных стандартов является государственное и (или) муниципальное финансирование обучения в высших учебных заведениях" <13>. -------------------------------- <13> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2008 г. N 274-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кузнецова Станислава Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 статьи 2 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", пунктом 3 статьи 5 Закона Российской Федерации "Об образовании" и Указом Президента Российской Федерации "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

В связи с этим важным элементом совершенствования государственной политики в области управления высшим образованием в условиях формирования и развития рынка высшего образования является комплекс финансовых мер, среди которых наиболее приоритетными должны стать: - разработка нормативов бюджетного финансирования высших учебных заведений; - создание системы государственного образовательного кредитования; - нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений высшего образования; - последовательная реализация принципа экономической автономии учреждений высшего образования; - законодательное обеспечение прозрачности финансовой деятельности учреждений высшего образования; - создание мер государственной поддержки для привлекательности инвестирования финансовых ресурсов в учреждения высшего образования, широкое использование льгот, в том числе и налоговых. Инновационное развитие национальной системы высшего образования для поддержания конкурентоспособности российских учреждений высшего образования особенно на мировом образовательном рынке должно быть направлено на внедрение эффективных финансовых и экономических механизмов, обеспечивающих качество образовательных процессов и эффективность расходования бюджетных средств, а также повышающих инвестиционную привлекательность высшего образования. Для этого необходимо разработать и внедрить региональную модель многоканального финансирования учреждений высшего образования всех уровней, типов и видов; разработать и внедрить эффективные технологии управления качеством высшего образования, обеспечивающие его инвестиционную привлекательность; разработать и внедрить систему экономической мотивации труда работников системы высшего образования, связанную с применением ими в своей профессиональной практике принципов инновационного развития высшего образования; осуществить перспективный экономический и программный анализ возможности многопрофильной подготовки кадров, готовых работать в новых условиях деятельности системы высшего образования, отвечающей потребностям рынка труда в условиях расширения применения инновационных технологий в различных отраслях экономики. Рассматривая в целом цели совершенствования государственной политики в области управления высшим образованием, учитывая вышеизложенное, отмечаем, что они не приведены в одну систему координат. Так, если федеральный и региональный уровень четко формулируют свои цели и деятельность, то муниципальный уровень находится в непонятной ситуации, не может найти свои механизмы воздействия на управленческие процессы в области высшего образования. В этих условиях отдельной проблемой государственной политики в области управления высшим образованием в рыночной экономике стоит недофинансирование делегированных государственных полномочий органам местного самоуправления. В соответствии с российским законодательством такое финансирование осуществляется путем предоставления местным бюджетам субвенций <14> на основе принятого федерального или регионального закона о делегировании полномочий, к которому предъявляется ряд требований. -------------------------------- <14> См.: Федеральный закон от 06.10.2003 (в ред. от 07.05.2009) N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Механизмы оценки развития высшего образования взаимосвязаны и взаимообусловлены, однако их осуществление требует больших трудовых и временных затрат. В связи с этим органами местного самоуправления начинают вводиться новейшие информационные технологии, которые сокращают трудозатраты <15>. -------------------------------- <15> См.: Булатова И. Б. Проблемы гражданско-правового регулирования платного образования в высших учебных заведениях Российской Федерации: Дис. ... к. ю.н. М., 2005. С. 32.

Вместе со всем вышеприведенным следует отметить, что политика управления в области высшего образования органами местного самоуправления была бы неэффективной, а осуществляемая деятельность противоречивой и несогласованной без координации целей развития высшего образования с органами федерального и регионального управления высшим образованием. Эффективность и качество действий управляющей системы субъекта по осуществлению целей, задач и функций управления зависит не только от правильного определения ориентиров, содержания и организационной структуры управления, но и от наличия эффективных и оптимально сочетаемых методов, средств управления, создания положительной мотивации у всех участников системы управления в области высшего образования. К числу новых методов управления нужно отнести прежде всего методы программно-целевого, проектного управления и др. <16>. -------------------------------- <16> См.: Барсукова Л. Я. Повышение эффективности управления муниципальной системой образования в условиях малого города: Автореф. дис. ... к. п.н. Челябинск, 1999. С. 19.

Отдельно следует остановиться на функции контроля управляющих органов в системе высшего образования. Несомненно, контроль необходим, однако он не должен мешать исполнению функции высшего образования. Традиция всеобщего контроля порождает громоздкую и чаще всего никому не нужную отчетность, что отмечали практически все участники социологического опроса. Так, у любого нормального человека невольно возникает вопрос: а для чего и для кого нужны, например, ежеквартальные, а то и ежемесячные отчеты о вакансиях, о повышении квалификации педагогических кадров, о подготовке резерва руководящих кадров, об уплате налогов, о деятельности попечительских советов, о проведении социологических исследований с обучающимися и др. <17>. -------------------------------- <17> См.: Новиков А. М., Новиков Д. А. Как модернизировать управление образованием? // Народное образование. 2005. N 5.

Здесь же органично выступает и следующая проблема государственной политики в области управления высшим образованием в рыночной экономике - неразграниченность основных и вспомогательных функций управления, когда при осуществлении полномочий управления доминируют не основные направления управленческой деятельности, а ресурсные составляющие. Построению органичной управленческой системы в области высшего образования, особенно это проявилось в рыночной экономике, в условиях формирования и развития национального рынка высшего образования, препятствует и излишняя бюрократизированность и недостаточная компетентность работников органов управления высшим образованием. В связи с этим необходимо провести переподготовку работников аппарата управления высшим образованием, в первую очередь по освоению ими основ современной теории управления и ее применения в конкретных условиях управления высшим образованием в условиях формирования и развития национального рынка высшего образования; пересмотреть исходные позиции в отношении управления в области высшего образования, взяв за основу современный принцип рациональной централизации управления. Органы управления в области высшего образования, не осуществляя непосредственно образовательной функции, способны реализовать организационную модель внешнего давления на учреждения высшего образования для внедрения инновационных процессов в технологию обучения. Главными участниками аппарата давления могут выступить институциональные потребители, включенные в образовательные процессы. С учетом вышеизложенного совершенствование государственной политики в области управления высшим образованием в условиях развития рынка высшего образования и резкого сокращения государственного бюджетного финансирования российского высшего образования должно быть направлено: 1) на кардинальное обновление содержания высшего образования за счет повышения его качества с безусловным учетом современных потребностей как национального, так и мирового рынка труда; 2) на формирование принципиально новых экономических отношений в области высшего образования, когда у учреждений высшего образования появляются широкие права по использованию других, кроме бюджетных, источников финансирования своей деятельности. При этом необходимо отметить, что широкое вовлечение общественности на различных уровнях управления высшим образованием в процесс разработки общественно значимого образовательного законодательства, особенно сейчас, при всенародном обсуждении проекта Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", является эффективным фактором взаимодействия различных социальных групп, а не только предметом деятельности педагогов и чиновников от образования.

Литература

1. Барабанова С. В. Правовое положение вузов в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. ... к. ю.н. Казань, 1996. С. 76. 2. Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Казань: Казанский университет, 2004. С. 62. 3. Барсукова Л. Я. Повышение эффективности управления муниципальной системой образования в условиях малого города: Автореф. дис. ... к. п.н. Челябинск, 1999. С. 19. 4. Булатова И. Б. Проблемы гражданско-правового регулирования платного образования в высших учебных заведениях Российской Федерации: Дис. ... к. ю.н. М., 2005. С. 32. 5. Кара-Мурза С. Г. Идеология и мать ее наука. М.: Алгоритм, 2002. Глава 18, 21, 22 и др. 6. Матненко А. С. Приоритетный национальный проект "Образование": сущность и проблемы реализации // Центр образовательного законодательства. URL: http:// www. lexed. ru/ pravo/ theory/ ezegod2/ 7matnenko. htm (дата обращения - 14.06.2011). 7. Миронов В. В. Россия в глобальном мире: отечественное образование и Болонский процесс // Современное образование. 2007. N 2(43). 8. Новиков А. М., Новиков Д. А. Как модернизировать управление образованием? // Народное образование. 2005. N 5. 9. Образование для информационных обществ в XXI веке // Официальный сайт представительства Российской Федерации в "группе восьми" в 2006 г. URL: http://g8russia. ru/docs/ 12.php (дата обращения - 23.06.2011). 10. Предпринимательское (хозяйственное) право. Т. 1 / Под ред. О. М. Оленник. М.: Юристъ, 2000. С. 507 - 511. 11. Проект стратегического развития системы образования Ленинградской области в рамках программы "Развитие образования в России" (разработчики проекта: начальник управления общего образования КОПО Ленинградской области, к. п.н. В. С. Кошкина, ректор ЛОИРО, профессор С. А. Лисицин, доцент СПбГУПМ В. Н. Виноградов) // Сайт Ресурсного центра по стратегическому планированию. URL: http:// citystrategy. leontief. ru (дата обращения - 23.06.2011). 12. Тенденции развития высшего образования в современном мире: социально-экономический аспект. М.: Исслед. центр по проблемам качества подготовки специалистов, 1992. С. 36 и др. 13. Ягофаров Д. А. Нормативно-правовое обеспечение образования. Правовое регулирование системы образования: Учебное пособие. М.: Владос, 2008. С. 254.

Название документа