Демократия протестных отношений: конституционно-правовое измерение

ДЕМОКРАТИЯ ПРОТЕСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИЗМЕРЕНИЕ <*>

С. А. АВАКЬЯН

Авакьян Сурен Адибекович, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

В статье автор рассматривает проблему, которая еще не получила необходимого исследования в конституционном праве России. Политический протест оценивается как неотъемлемый элемент демократического общества. В ряде случаев протест присутствует при осуществлении публичной власти. Вносятся предложения по совершенствованию конституционно-правовых основ протестных отношений.

Ключевые слова: протест; протестные отношения; конституционное право; демократическое общество и государство; средства выражения политического протеста.

The author of the article considers a problem which has not yet received a necessary study in the constitutional-law of Russia. Political protest is evaluated as an integral element of democratic society. In a number of cases the protest is present in effectuation of public power. The author introduces proposals with regard to improvement of constitutional-law grounds of protest relations.

Key words: protest, protest relations, constitutional law, democratic society and state, means of expression of political protest.

Любое демократически организованное общество предполагает разнообразные формы и средства выражения мнения индивидов, их групп, объединений. В основе таких возможностей находятся соответствующие конституционные права и свободы граждан: свобода слова и мысли; свобода средств массовой информации; право на объединение; право на манифестации. Причем в ряде ситуаций они могут применяться сообща, переплетаться. Тем не менее есть и специфический аспект публичного проявления гражданами своей позиции - он связан с таким явлением, которое получило наименование политический протест. Проблема протестных отношений разрабатывается в политологии и политической социологии, хотя и там не относится к числу разносторонне исследованных <1>. Нельзя не видеть, что у проблемы есть ряд аспектов, связанных с конституционно-правовым регулированием данных отношений, однако они пока не стали предметом внимания в отечественной науке конституционного права. -------------------------------- <1> См. об этом, например: Поздняков С. В. Политический протест: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. Ростов-на-Дону, 2002; Кутыгина Е. Н. Культура политического протеста: Дис. ... канд. полит. наук. Ростов-на-Дону, 2005; Соловьев А. И. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник. М., 2006; Келасьев О. В., Казаков С. В., Лейес А. Ю. Специфика коммуникации власти и населения в контексте массового публичного протеста // Журнал социологии и социальной антропологии. 2006. Том IX. N 1(34); Иванова Е. М. Протестное участие как форма иммобильного политического поведения (социологический подход) // Известия Саратовского университета. 2011. Т. II. Сер. Социология. Политология. Вып. 2.

Есть необходимость обсуждения соответствующих проблем и выработки как научной теории, так и рекомендаций политической практике и законодателю.

1. О понятии протестных отношений

Прежде всего приходится констатировать отсутствие ясности в понятийном аппарате данного явления. В оценке категории "политический протест" самым большим искушением является ее характеристика как выражения оппозиции существующим властям, а то и в целом конституционному строю. Надо сказать, что это, пожалуй, наиболее легкий путь в трактовке самих протестных политических отношений, но сложнейший вариант с точки зрения создания конституционно-правового фундамента таких отношений. Правда, "легкость" эта тоже относительная - нетрудно определить, что протестующие не лояльны к существующему строю, значит, строй враждебен им, а они соответственно враждебны ему. А вот конституционно-правовая сложность обусловливается тем, что у власти может не быть никакого желания юридически допускать действия против себя, да еще и гарантировать проведение соответствующих акций. Достаточно очевидно, что при таком подходе к протестным отношениям их типичное выражение связывается с конфронтацией, а то и враждебностью, в общем, так или иначе, это делается по принципу "не согласен", "нет", а то и "долой". В общем, основа этого подхода состоит в свободе выражения мнений, отражается в краткой формуле "что хочу, то и говорю". Из этого исходят, например, авторы информационного издания "Право на протест", переведенного на русский язык <2>. Дальнейшее зависит от интенсивности и силы сторон: власть посредством конституционных норм допускает протестные выступления до той меры, когда они не переходят в попытки насильственного свержения строя (режима); протестующие действуют в рамках разрешенного конституционными (а нередко также административными и уголовными) нормами, и тогда они критикуют строй (режим), требуют его изменения (замены), но не насильственными, а мирными путями (отправление в отставку лидеров, новые легитимные выборы и т. д.). Каждая сторона может преступить черту: протестующие перейдут к перекрытию уличного движения, а то и разгрому зданий официальных властей, власть применит в отношении таких действий силу; может быть и так, что протестующие все делают в рамках разрешенного законом, но власти от всего устали или им все надоело, и тогда они тоже применяют силу, чтобы прекратить протестные акции. -------------------------------- <2> См.: Гора Дж., Голдбергер Д., Стерн Г., Гальперин М. Право на протест. Пособие по осуществлению права на свободное выражение мнений / Пер. с англ. М. Петросян, А. Калинина. СПб.: Информационно-издательское агентство "ЛИК", 1998.

Достаточно ясно, что при таком сценарии конституционно-правовые нормы отступают на задний план, а конституционно-эволюционное развитие уступает место насилию - стихийному либо организованному, так же как и силовым методам действий властей, не имеющим ничего общего либо сугубо формально связанным с конституционными их правами и обязанностями. Обозначив эту крайность в явлении политического протеста, не такую уж нереальную, мы все-таки предлагаем исходить из того, что есть "спокойные", нормальные пути выражения такого протеста. В этом плане в характеристике политического протеста хотелось бы прежде всего уйти от тезиса, намек на который уже прозвучал выше и при котором протестные отношения считаются исключительно выражением категорий "оппозиция - власть", соответственно все превращается в реализацию стереотипа "оппозиция против власти". Надо шире подходить к данной категории, и тогда более очевидной будет конструктивная роль конституционно-правового регулирования. Не следует также думать, что протестные отношения лишь олицетворяют выступления "слабых" против "сильных", оппозиционного меньшинства против правящего большинства и т. п. Разумеется, все это может иметь место, права меньшинств надо обеспечивать, но сводить протестные отношения только к защите таких прав было бы необоснованно. Кроме того, хотя и может это показаться парадоксальным, протестные отношения не исключены как реакция большинства против меньшинства, "добропорядочных" граждан против экстремистов. Если подавляющая часть населения поддерживает какого-то лидера, а против него состоялись, возможно, малочисленные, но все-таки протестные выступления (да еще с погромами, поджогами машин и т. д.), поддерживающие власть граждане и их объединения могут провести митинги и шествия в поддержку власти и одновременно как протест против "кучки отщепенцев". Единственное, что хотелось бы обозначить сразу: мы не видим никакого отношения к нашей теме массовых манифестационных акций (демонстраций, митингов, собраний, выступлений в печати и т. д.), организуемых чисто "в поддержку" власти, что особенно любили и сейчас любят делать авторитарные режимы, но "грешат" этим и любые иные политические лидеры, чтобы показать свою популярность. Иначе говоря, подобные искусственно организованные действия, хотя и базируются на конституционных правах граждан (участники акций на собраниях, митингах, заседаниях "клеймят позором", "негодуют", "осуждают", "выражают возмущение", "гневно протестуют", "требуют привлечь к ответственности", "пресечь", заявляют о "поддержке" и т. п.), реально не имеют ничего общего с назначением этих прав как фундамента отклоняющегося поведения. Такие тактические приемы публичной власти довольно живучи: через все это наша страна проходила в 30-е годы прошлого века, когда предавали анафеме "врагов народа", а далее на основе "всенародного осуждения" многих из них лишали жизни; в 60-е годы - тогда осуждали писателей (Б. Пастернака, А. Солженицына) и т. д. Современные события в арабских странах свидетельствуют о том же - долго сидящие "на троне" правители, сначала ошеломленные протестными выступлениями против них народных масс, затем организуют выступления своих сторонников, протестующих против "протестантов", а далее развязывают кровавое избавление от противников. Однако обращаем внимание на то, что речь идет именно об организованных акциях властей; если же это стихийно-спонтанные выступления, они также имеют право на проявление. Заслуживает внимания и вопрос, который не всегда затрагивается теми, кто рассуждает о явлении протестных отношений. А именно: в какой мере протест воплощается в действиях по осуществлению публичной власти? Казалось бы, надо немедленно сказать, что протест и осуществление публичной власти несовместимы, поскольку направленность его против власти уже стала чуть ли не главным выражением протеста и протестных отношений (по крайней мере, в политологии и социологии это ощущается). На самом деле это не так. Действительно, очень многие проявления протеста есть выступление против власти, отсюда ясно, что все строится на противостоянии. Следовательно, антивластное выступление не есть осуществление публичной власти, если речь идет о насилии как способе добиться результата (это "власть оружия", "власть булыжника" и т. п., мы затронем данную тему в конце наших рассуждений). Не будем также считать "осуществлением" власти выход на митинг, шествие, направленное против власти или ее политики. Но в ряде нормальных отношений публичного властвования протест нельзя отрицать как способ соучастия в осуществлении власти. Все дело, видимо, в том, связывать ли осуществление публичной власти с одним, конечным результатом либо же полагать, что осуществление власти есть волевое действие, а тогда все варианты выражения воли, предусмотренные законом, есть народовластие. В самом деле, если референдум есть высшая форма выражения власти народа, то и 32 миллиона граждан Российской Федерации, давших победу Конституции на голосовании 12 декабря 1993 г., и 23 миллиона проголосовавших против Конституции - участники реализации власти народа, хотя вторая часть и сделала это протестным способом. Когда в избирательных бюллетенях была графа "против всех", избиратели, отдававшие ей предпочтение, таким протестным способом выражали свое право на народовластие. Может быть и так, что именно протестный способ и есть окончательный результат осуществления публичной власти - например, правящие силы выносят на референдум свой проект конституции, иного документа, надеются на его поддержку народом, но от него такой поддержки не получают, большинство проголосовало против проекта. Что это как не осуществление публичной власти в протестном варианте! Таким образом, в демократически организованном государстве спектр проявления протестов может быть весьма широким, охватывает конституционно допустимые правоотношения и в целом является элементом, а то и необходимым атрибутом демократического общества. Отсюда полагаем, что протестными следует считать общественные отношения, возникающие в связи с выражением самостоятельной позиции участника соответствующего отношения, означающей выступление против позиции других участников данного общественного отношения. Разумеется, при этом подходе нас могут упрекнуть в том, что участники общественных отношений спорят друг с другом, высказывают разные позиции, далеко не всегда даже предполагая, что они тем самым выражают политический протест. Однако мы отнюдь и не предлагаем считать дискуссию выражением политического протеста. Таким выражением является действие участника общественного отношения, к которому он прибегает, не добившись результата иными демократическими средствами. В этом плане право на протест имеют не только представители различных оппозиций, но и стоящие у власти, если они не смогли (а то и не захотели) иными средствами убедить в своей правоте. Для иллюстрации: президент государства может просить парламент не принимать какой-то закон, может и не делать этого, но на стадии, когда такой закон все же принят и представлен ему для подписания и обнародования, глава государства налагает вето, и налицо возникшее протестное отношение. Таким образом, политический протест существует как действие, направленное против иных участников политического отношения. Именно отсюда наиболее правомерно говорить о протестных действиях, признавая право на такие действия за любыми участниками политических отношений. Слова "политический протест" не должны трактоваться как непременно направленные против системы, строя, власти. Это, конечно, тоже не исключается. Однако в генеральном смысле слово "политический" в данном контексте означает, что речь идет о публичных отношениях (они и есть политические отношения), а слово "протест" - действие, идущее вразрез с действиями иных участников политического отношения. Думается, такой подход позволит найти нишу для политического протеста и традиционным "борцам" против ограничений демократии, прав оппозиции и т. п., и стоящим у власти, которым их средства политического протеста могут приглянуться больше, чем радикальные шаги. И естественно также то, что при таком подходе действия, как главное олицетворение политического протеста и содержания протестных отношений, имеют все шансы найти конституционно-правовое отражение.

2. Предметное содержание протестных отношений

Из сказанного уже следует, что протестные отношения выражаются в действиях, соответственно они могут возникать при любом действии, характеризующемся понятием "против". Надо подчеркнуть, что в ряде ситуаций протестное поведение проявляется и в мотивированном бездействии, также носящем выраженный протестный характер, причем бездействие может носить как пассивный, так и активный характер. Сделаем некоторые пояснения. Например, понимая, что от его позиции ничего не зависит, индивид-избиратель не идет на выборы. Если он при этом никому, кроме близких людей, ничего не говорит, это есть пассивное бездействие, т. е. пассивное выражение политического протеста. Если же он "трубит" о том, что с его волей не считаются, что и без его участия результаты выборов будут устраивающими правящие силы, партии, поскольку их подтасуют, а потому он не идет голосовать, это мы и называем активным бездействием. Власть в нашей стране не трогает бездействующую - таким путем - личность, да и в других государствах не наказывают тех, кто не идет голосовать (есть исключения, но они, скорее, считаются избирательной экзотикой), "проглатывая" такой протестный вариант. Не наказываются сопровождающие отказ от голосования заявления о фальсификации выборов - по грубому принципу "собака лает - ветер носит" или же по условию "приведите доказательства, представьте их в компетентные органы". Лишь один способ активного протеста, сопровождающий бездействие в виде отказа голосовать, не разрешается, а следовательно, запрещается законодательно - агитация, призывы не идти на выборы, не участвовать в них, но это и понятно, поскольку результатом может стать дезорганизация избирательной кампании и дополнительные тяжкие финансовые расходы на очередные этапы избирательной кампании. С учетом этих ремарок, поскольку мы говорим о политических протестных отношениях, предметное определение их разновидностей, а тем самым и сфер проявления желательно, хотя сразу можно сказать, что в исчерпывающем варианте это нереально из-за богатства соответствующих отношений. Тем не менее попытаемся обозначить наиболее вероятные протестные шаги в политической сфере: - выражение несогласия с действиями органов публичной власти и их должностных лиц в широком диапазоне - от общей линии их работы до конкретных мер по размещению бытовых и производственных объектов, недостаточного информирования населения о своей деятельности, неиспользования или формального использования конституционно-общественных институтов (например, публичных слушаний) и т. п.; - выступление против законов и иных нормативных правовых актов как предпосылки последующих действий органов публичной власти; - критика и иные формы неподдержки кандидатов в депутаты, на выборные должности; - отказ в поддержке, доверии тем или иным политическим партиям, политическим движениям и иным объединениям, участвующим в политической жизни общества, - посредством активных и пассивных действий; - всевозможные средства протеста в парламентском процессе, в том числе публичные критические высказывания против оппонентов, их шагов, законопроектов и т. п.; - негативная оценка созданного в стране или на определенной территории публичного режима (включая отсутствие порядка, безопасности личности, плохую работу правоохранительных органов, коррупцию и т. д.); - критика существующего в стране конституционного строя - либо только в негативных доводах, либо же с предложениями, направленными на его реформирование или замену на другой конституционный строй. Естественно, приведенный перечень нельзя считать исчерпывающим. И все-таки он дает представление о том, какими могут быть по предмету протестные отношения. Важно отметить, что, как видим, диапазон протестных отношений достаточно широк - от персонифицированного восприятия существующей реальности до масштабной оценки системы в целом.

3. Основные организационно-правовые средства выражения протестных отношений

Если выше мы сказали, в чем заключаются протестные отношения, то здесь нам следует обозначить, какими организационно-правовыми средствами они могут выражаться. Первая часть данного словосочетания - "организационные" - обозначает характер действия (все-таки, как видно из предшествующего текста, протест преимущественно заключается в поступках), вторая часть - "правовые" - предполагает, что речь идет о средствах, закрепленных правовыми нормами. Именно это и обусловливает конституционно-правовой подход к проблеме и разговор о протестных отношениях как о факторе демократического общества. 1. Первым таким организационно-правовым средством следует назвать личностно-спонтанный путь, т. е. проявление протеста как публичного самовыражения человека, его позиции. Естественно, мы имеем в виду не просто высказывание человека вслух, в том числе и в присутствии других людей - это часто бывает в очередях, в магазине и т. д. Осерчавший от беспорядка, от плохого обслуживания может громко говорить о том, что "довели страну", "все разворовали", "нет на вас Сталина" и т. д. Речь все-таки идет о другом: человек высказывает свой протест на публичном мероприятии и в публичном месте, а также в средстве массовой информации. То есть публичное (само)выражение протеста предполагает, чтобы человека услышали; если даже власть пропустит его слова, как говорится, мимо ушей, такие слова дойдут до услышавших. Конечно, нельзя исключать и того, что такое самовыражение приведет к развитию событий - либо в выступлении будет призыв продолжить акцию, пойти и высказать все властям, либо от выступающего без специальных призывов слушающие так "загорятся", что из толпы кто-то предложит, и они двинутся к органу публичной власти. Итак, в основе публично-личностного фактора находятся конституционные свобода слова и мысли (ст. 29 Конституции Российской Федерации). Естественная природа человека такова, что выражать себя он может прежде всего посредством слова. В публичной сфере слово, конечно, может быть и проявлением лести, за которой скрывается нелюбовь, а то и ненависть к правителю, власти. Но слово есть и ключевое средство политического протеста. И не случайно первые конституционные документы нарождавшихся демократических систем прежде всего закрепляли свободу слова как возможность публичного, т. е. в присутствии других лиц, выражения личностью своих взглядов, настроений, антипатий к властям, политическому климату. Свобода слова может проявляться в обиходном или деловом общении людей. Вместе с тем свобода слова может выражаться в пропаганде и агитации, т. е. в средствах, которые дают возможность человеку целенаправленно и публично проповедовать свои взгляды, в том числе политические, религиозные и другие. Но обычно конституционные акты государств закрепляют определенные рамки осуществления свободы слова. Так, Конституция Российской Федерации (ст. 29) содержит ограничения: не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (часть 2). Кроме того, Конституция не позволяет насилия в связи со свободой слова: никто не может быть принужден к выражению своих мыслей и убеждений или отказу от них (часть 3). Таким образом, свобода слова как предпосылка протестного отношения предполагает: во-первых, возможность излагать взгляды, в том числе и не устраивающие власть; во-вторых, делать это самостоятельно и добровольно; в-третьих, при соблюдении законных рамок личность вправе надеяться на терпение, а то и защиту со стороны власти своего поведения (есть афоризм, который разные авторы приписывают и Вольтеру, и Линкольну, и еще кому-то из знаменитых: "Я не приемлю то, что вы говорите, но я скорее дам руку на отсечение, чем поддержу запрет вам высказываться"). В последнее время свободу слова стали рассматривать в одном контексте со свободой мысли. К примеру, в упоминавшейся статье 29 Конституции РФ говорится: "Каждому гарантируется свобода мысли и слова" (часть 1). Свобода мысли как одна из конституционных свобод гражданина, конечно, специфична. Иногда спрашивают: как можно обеспечить свободу мысли, кто узнает, о чем человек думает, нельзя же, как говорится, залезть ему в душу. Закрепляя свободу мысли, Конституция, наверное, этого и не предполагает. Хотя, впрочем, кто знает... Можно ли исключать, что бывшие в прежние годы сюжетами фантастических фильмов психотропные способы командования массами людей (т. е. через воздействие на их мозг) когда-то породят некие биологические приемы и станут реальными?! Отсюда, с одной стороны, свобода мысли - это как бы неприкосновенность внутреннего мира личности. О каких-то связях с протестными отношениями можно говорить лишь в том плане, что именно мысль "накапливает" тот потенциал, который индивид затем "выплеснет" на общество. С другой стороны, конституционная свобода мысли - это как раз и есть гарантия ее внешнего выражения. Во-первых, гарантия для самой личности в части форм воспроизведения мысли: хотя она прежде всего воплощается в слове, в принципе возможны и иные средства ее выражения (рисунком, взглядом, исполнением музыкального произведения и т. д.; автор боится быть неправильно понятным, но все-таки хочет напомнить, что в конце XIX в. и начале XX в. женщины выражали свое стремление к эмансипации не только борьбой за право учиться в университетах и протестами против соответствующих запретов, но и ношением более "короткой" одежды, ее мужских вариантов; поборники "единения с природой" начиная с 20-х годов прошлого века периодически организуют шествия по центрам городов в голом виде, зачастую не утруждая себя плакатами, скандированием лозунгов и т. д.). Следовательно, свобода мысли предполагает широту и самих мыслей, и средств их передачи, что как раз и важно для протестных отношений. Во-вторых, речь идет о создании такого климата в обществе, который бы исключал давление на личность, ее сознание, образ жизни, когда человек даже боялся бы подумать и уж тем более поступить иначе, чем это требует официальная идеология. В-третьих, желательно конституционно-правовыми средствами установить гарантии отклоняющегося поведения. Например, радикальный ислам стремится возродить ношение женщинами слишком закрытой одежды. Если это превращается в государственные правила или поощряемые обычаи, тогда само государство должно одновременно оградить женщин, предпочитающих, как принято говорить, европейский стиль одежды, поскольку к стране с подавляющим первым вариантом ношение такой одежды может стать и внешним выражением не только свободы мысли женщины, но проявлением ее своеобразного политического протеста против насаждаемых в стране обычаев. 2. Второе организационно-правовое средство - право на обращение (ст. 30 Конституции РФ). Напомним, в данной статье говорится: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". В приведенном тексте при желании можно не увидеть связи с выражением протеста. Но, собственно говоря, тогда для чего вообще право на обращение - уж не для того ли, чтобы писать лидеру, какой он хороший и как его все поддерживают! Мы указали выше, что в любой конституционной норме надо видеть гарантии на выражение недовольства тем, что делается, возможно, также и желание усовершенствовать, изменить, а то и поломать существующую практику. Думается, эти намерения - и в косвенной, при необходимости и в прямой форме - отражает Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ (с изменениями и дополнениями) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <3>. Не случайно данный Закон считается направленным на защиту права на обращение, а кроме того, специально указывает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом. -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

Федеральный закон отразил способы реализации права на обращение, достаточно давно известные в нашем государстве. Приводя их, мы в каждом случае выделим те моменты, которые позволяют увидеть именно возражения, протесты гражданина против существующего положения вещей: предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества; заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. В Законе имеется статья 6 "Гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением". В пункте 1 она гласит: "Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц". Положительно оценивая наличие данных предписаний в Законе, все-таки проявим некоторую придирчивость, имеющую отношение к анализу протестных отношений: надо запретить преследование гражданина в связи с критикой не только конкретных органов и должностных лиц; обращения (как и манифестационные протестные акции) могут выглядеть как "безадресные" в том плане, что упреки, обвинения определенным субъектам они могут и не содержать, это критика режима, атмосферы, отсутствия демократии и т. п. Это отнюдь не означает, что при подобных обращениях граждане лишены защиты - если только они не нарушают уголовный или административный закон, взывают к насилию. В пункте 3 статьи 11 Федерального закона 2006 г. есть гуманное положение - предлагается оставлять без последствий обращения, в некорректной форме затрагивающие конкретных лиц: "Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом". Думается, следовало бы аналогичным образом оградить гражданина от преследований со стороны системы, как, впрочем, стоило бы оградить и систему от злоупотреблений гражданином своим правом, от некоей его беспредельщины в трактовке права на обращение. 3. Третье организационно-правовое средство выражения протеста - действия групп людей, т. е. коллективные действия. Его основой является конституционное право, говоря обобщенно, на манифестации, т. е. на собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции Российской Федерации). Указанная статья Основного Закона гласит: "Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование". Слова "собираться мирно" являются важнейшими в характеристике данного права. Но что значит "мирно"? Добровольно собрались, никто никого не загонял, не вынуждал приходить? Или стоят мирно, обмениваясь вопросами о том, как жизнь, или двигаются так же мирно? Не получается ли то, что на манифестационное мероприятие должны приходить лишь сторонники одного взгляда? И либо это радость встречи, либо один и тот же взгляд означает поддержку кого-то или нелюбовь к кому-то? А если, находясь вместе, они заспорили, зашумели, стали оскорблять друг друга, и "мирность" встречи лишь в том, что не дошло до драки и кровопролития? Подробно порядок реализации права на манифестации закрепляет Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <4> (с изменениями и дополнениями). И вроде бы в нем можно найти ответы на поставленные вопросы. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

Данный Закон вводит (ст. 2) понятие "публичное мероприятие" - таковым считается открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики. Выделенные нами слова предполагают протестное содержание соответствующих акций. Как уже говорилось ранее, манифестации могут проводиться с разными, скажем так, миролюбивыми целями - праздничные события, солидарность с борцами за свободу в других странах, годовщина или память о трагических событиях, поддержка собственного правительства и т. д. В подобных случаях протест не предполагается либо выглядит как предостережение от прошлых или возможных событий. Например, приходящие к памятному камню на Лубянской площади в Москве, конечно же, не только вспоминают погибших в лагерях Гулага, но и выступают за недопустимость хоть малейшего повторения событий и прощения виновников зла. Впрочем, и мирные акции могут быть - по цели - выражением политического протеста: в 1968 г., когда Советский Союз ввел войска в Чехословакию, небольшая группа смельчаков в знак протеста всего лишь вышла на Красную площадь с соответствующим плакатом, была незамедлительно задержана, многие последующие годы люди подвергались наказаниям и лишениям. Таким образом, мирный характер манифестационной акции предполагает, что все-таки ее организуют сторонники одной и той же позиции, друг против друга они не выступают, а все сообща выражают свое несогласие с другой позицией, принадлежащей либо публичной власти, либо иным политическим группировкам, либо каким-то веяниям в обществе, которые они не поддерживают, в этом и состоит протест. И самое главное - протест заключается либо в самой акции, либо в ее словесном воплощении, либо во внешнем оформлении (плакаты, транспаранты и т. п.); впрочем, все это часто переплетается. Мирный характер публичного мероприятия означает, что от него никто не должен страдать - ни другие люди, нейтральные или равнодушные к нему, ни транспорт, движение которого на случай публичного мероприятия продумывается, ни публичная власть - она в принципе должна быть готова к тому, что потенциально всегда является "мальчиком для битья", и не воспринимать манифестации как трагедию, если сама не доводит до соответствующих акций. С учетом таких подходов демократия протестного манифестационного выступления в нашей стране должна быть естественной составляющей публичной демократии в целом. Оставляет желать лучшего именно то, что подобное назначение демократии публичных мероприятий не укоренилось, а потому и сами они воспринимаются как чрезвычайное положение. К сожалению, протест в этой сфере зачастую сочетается со словом "долой" и к тому же становится средством выражения отчаяния людей. 4. Четвертое организационно-правовое средство выражения протеста - использование, в том числе в протестных целях, права на свободу информации, включая и учреждение информационных форм своего проявления. Исторически эта возможность зародилась как свобода печати, хотя уже тогда было ясно, что информировать можно не только газетами и журналами, но и листовками, плакатами, правительственными манифестами и т. д. Со временем появились радио, телевидение, позже мобильная связь, Интернет. Сформировалось право на информацию, теперь оно закреплено на конституционном уровне. Так, в частях 4 - 5 ст. 29 Конституции РФ записано, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается. Казалось бы, в приведенных формулировках отражено как бы спокойно-нейтральное содержание права на информацию, в том числе и с точки зрения протестных отношений. Но это не совсем так. Отражением своеобразного признания, в чем-то даже поощрения Конституцией РФ протестных отношений является предоставление ею каждому гражданину возможности создавать и распространять информацию. Этому особенно содействует право гражданина учреждать средства массовой информации (СМИ) - газеты, журналы, даже каналы телевидения. Принят и действует ряд законов, касающихся свободы информации, - Закон РФ от 27 декабря 1991 г. (с изменениями и дополнениями) "О средствах массовой информации" <5>, Федеральные законы от 13 января 1995 г. (с изменениями и дополнениями) "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" <6>, от 27 июля 2006 г. (с изменениями и дополнениями) "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <7>, от 12 мая 2009 г. "О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами" <8>, а также подзаконных нормативных актов. -------------------------------- <5> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. N 7. Ст. 300. <6> Собрание законодательства РФ. 1995. N 3. Ст. 170. <7> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (часть. 1). Ст. 3448. <8> Собрание законодательства РФ. 2009. N 20. Ст. 2392.

Особенно знаменательно то, что наряду с этим принимаются меры к обеспечению гражданам права на доступ к информации о деятельности органов публичной власти. Важную роль в этом плане играют Федеральные законы от 22 декабря 2008 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" <9>, от 9 февраля 2009 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <10>. -------------------------------- <9> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (часть 1). Ст. 6217. <10> Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

Таким образом, конструктивно то, что законодательство нацелено на комплексное обеспечение свободы информационной деятельности. Конституция гласит, что гарантируется свобода массовой информации. Статья 1 "Свобода массовой информации" Закона 1991 г. о СМИ, развивая норму Конституции, определяет, что в Российской Федерации поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации, не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством РФ о средствах массовой информации. Хотя Закон претерпел многочисленные изменения, однако его ключевые правила остаются стабильными - свобода в определении средством массовой информации материалов для публикации, учет конституционных положений относительно тайны частной жизни человека, государственных тайн, конфиденциальных сведений, связанных со следствием, и т. д. Конституцией запрещается цензура (ст. 29); характерно, что неизменной остается ст. 3 Закона 1991 г. "Недопустимость цензуры", которая гласит, что цензура массовой информации, т. е. требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, - не допускается, так же как и создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации. Конечно, с позиции политического протеста многие вопросы свободного функционирования СМИ существуют, более того, со временем они нарастают. Назовем лишь ряд аспектов. Во-первых, это беспредел - не в количестве средств массовой информации (это вопрос материальных средств), а в безудержном злоупотреблении свободой СМИ, публикации чего угодно, в том числе и касающегося чести и достоинства человека, его личных тайн, в расчете на то, что лицо не будет затевать судебную защиту себя. В политической сфере такой беспредел ведет к публикации измышлений о политических деятелях, за которыми нет фактов; такие публикации зачастую построены на очернении личности, причем умелыми путями, когда ничто, в том числе и судебный путь, не даст защиты человека. Во-вторых, введение несколько извращенной формы дозволения в СМИ, когда опубликовать ответную информацию относительно себя охаянный человек не может иначе, как-либо по доброй воле редакции, либо по судебному решению. Индивиду предлагают: если у тебя есть что сказать, если ты имеешь иное мнение - иди в другое издание, пусть оно тебя публикует. А ведь должно быть установлено: любое издание обязано, поместив одну точку зрения, предоставить свои страницы для публикации противоположного мнения, а тем более фактологической информации. В-третьих, протест, в том числе и массовый, вызывает превалирование в СМИ так называемой негативной информации - о взрывах, убийствах, авариях и т. п. С такой информации начинается день человека, такой же он и заканчивается. В итоге массовое сознание становится подавленным, что нередко выгодно стоящим у власти - соответствующая личность отдаляется от политики либо становится жертвой пустых по сути, но убедительно изложенных обещаний "навести порядок" в стране. В-четвертых, имеет место превращение СМИ в официозы, в издания и каналы, "подкармливаемые" властью или бизнес-структурами. Соответственно рождается система внешне завуалированного политического протеста, на самом деле это всего лишь борьба разных группировок за лидирующие позиции. В-пятых, элементарные попытки сокрытия информации. Причем в этом плане сложилась парадоксальная ситуация. При наличии Интернета скрыть информацию сегодня немыслимо, она все равно где-то просочится. Но основным средством подачи информации в России остается телевидение. На федеральном уровне можно смотреть 17 - 18 каналов. Но не более шести из них имеют новостные программы, а они практически дают одну и ту же информацию. К тому же когда большинство населения по-прежнему остается аудиторией первого и второго каналов телевидения, через них доводится до граждан та трактовка события, в которой власти заинтересованы; дополнения информации и иные ее оценки надо искать по другим сетям, в результате чего порой искусственно рождается ситуация неверия власти и недовольства ею, от этого совсем недалеко до протестного поведения. В-шестых, политический протест вызывает то, что под знаком свободы СМИ родилась их политическая, а зачастую и нравственная безответственность, состоящая в том, что именно каналы ТВ и определенного типа газеты способствуют разрушению личности, криминализации общества, подаче мелких, бытовых тем как главных проблем нашей жизни, делают людей жертвами навязчивой прямой и косвенной рекламы ненормального образа жизни. Появляются бездуховность, бескультурье, в условиях которых легче управлять людьми. 5. Пятое организационно-правовое средство выражения политического протеста - право на создание объединений. В соответствии со ст. 30 Конституции РФ каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется... Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. В Основном Законе РФ право на объединение отражено в широком значении данного понятия. Это обусловливается, помимо прочего, также и тем, что в ст. 13 Конституции, находящейся в главе об основах конституционного строя России, закрепляются принципы идеологического и политического многообразия. Это означает, что объединения могут быть созданы как с лояльными по отношению к строю, публичной власти целями, так и для выражения своего отрицательного отношения - причем и к действиям государственных органов, и к системе в целом. Главное условие при этом - мирный, ненасильственный характер протеста, предполагающий использование легальных, т. е. законом разрешенных, его форм. Это четко обозначается ч. 5 ст. 13 Конституции РФ: "Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни". В советский период отечественной истории необходимость позитивного отношения общественных объединений к политическому строю не просто подразумевалась, но и отражалась в конституции государства. Когда в Конституцию 1936 г. впервые было включено для граждан СССР "право объединения в общественные организации", его осуществление предполагалось "в соответствии с интересами трудящихся и в целях развития организационной самостоятельности и политической активности народных масс" (ст. 126). Конституция СССР 1977 г., вроде бы демократическая по сравнению с предшественницей, была в этом плане более категоричной - согласно ч. 1 ст. 51: "В соответствии с целями коммунистического строительства граждане СССР имеют право объединяться в общественные организации, способствующие развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов". Естественно, что общественным объединениям, не связывавшим себя с такими целями, в политической системе не могло быть места. И не случайно при реформировании конституций в период демократической перестройки страны соответствующие положения были из них исключены. Так, при реформе Конституции СССР 14 марта 1990 г. ст. 51 стала гласить, что граждане СССР имеют право объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях, которые способствуют развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов. А при реформировании 15 декабря 1990 г. аналогичной статьи в Конституции РСФСР было записано: граждане РСФСР в соответствии с законом имеют право образовывать общественные объединения, массовые движения, принимать участие в их деятельности; общественным организациям гарантируются условия для успешного выполнения ими своих уставных задач (ст. 49). Российские законодатели, сами выступая против шагов руководства Союза ССР, вряд ли могли отражать в законодательстве свои антипатии к организациям, которые будут выступать против проводимых ими реформ. Поэтому предпочли все связать со специальным законом. В том же плане было построено и конституционное регулирование в Основном Законе 1993 г., приведенное выше. Причем, допуская политическое и идеологическое многообразие (ст. 13), новая Конституция, естественно, не могла исключать общественные объединения, выступающие против стоящих у власти, проповедующие иной общественный строй. Однако на том этапе, когда создание новой системы строилось в значительной мере по принципу отрицания прежнего режима, достаточно было приведенной ранее ч. 5 ст. 13, запретившей насильственный способ реформирования конституционного строя. А с выступавшими против системы и ее деталей общественными объединениями, в том числе и политическими партиями, можно было справиться и в рамках официально разрешенных демократических средств. Необходимые детали закрепили сначала Федеральный закон 1995 г. "Об общественных объединениях" <11>, затем Федеральный закон 2001 г. "О политических партиях" <12>. -------------------------------- <11> Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930. <12> Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

Первый из этих актов, претерпевший за истекшие годы многие дополнения, остался неизменным в закреплении содержания права граждан на объединение (ст. 3): право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица. Согласно ч. 2 ст. 3 данного акта создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. Выделенное нами слово позволяет в любой момент сформулировать такое понимание законного интереса, который позволит запретить, прекратить деятельность общественного объединения по правилам самого указанного Федерального закона. Закон о политических партиях, конечно, в большей мере сориентирован на политический фактор в организации партий. Поэтому уже в одной из начальных статей - ст. 3 он определяет политическую партию как общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Приведенные положения пронизывают статьи Закона, посвященные основным принципам деятельности политических партий, обусловливают ряд записанных в нем ограничений на создание и деятельность политических партий. В частности, закон разрешает только общероссийские и не позволяет создавать региональные партии, не допускает создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. В новой России запрещено создавать ячейки политической партии по производственному принципу, структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях. Не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях. Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений. Как можем видеть, и Закон об общественных объединениях, и Закон о политических партиях ограничительные меры связывают в большей мере с организационными факторами. Что касается целей, то для всех общественных объединений, в том числе и политических партий, их общедемократическое звучание исключает ограничения на создание и деятельность. Правда, являющийся для демократии "другой стороной медали", экстремизм породил такие запретительные нормы, которые при наличии на то желания позволяют ограничить, а то и запретить любое общественное объединение, в том числе и действующее с целями политического протеста. Появляется Федеральный закон от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности" <13>. В ст. 1 экстремистская деятельность (экстремизм) понимаются довольно широко: насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ; публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность; возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни; пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения; воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения, и т. д. -------------------------------- <13> Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.

При таких подходах к пониманию экстремизма возможности публичной власти в ограничении как создания, так и деятельности общественных объединений стали довольно широкими. Одновременно были внесены изменения в Законы об общественных объединениях и политических партиях. В частности, ст. 16 первого акта в начальной редакции гласила, что запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни, т. е. здесь повторялась формулировка ч. 5 ст. 13 Конституции. Аналогично звучал и п. 1 ст. 9 Закона о политических партиях. Теперь же в ст. 16 первого акта говорится: запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности. Текстуально так же звучит теперь и п. 1 ст. 9 Закона о политических партиях. Трудно представить себе таких ненормальных граждан, которые создают - легально - общественное объединение, тем более политическую партию, и записывают в уставе организации, что она преследует экстремистские цели. Следовательно, скорее всего, речь пойдет о том, что экстремизм будут искать в действиях объединения - не так уж трудно истолковать несанкционированные поступки как экстремизм. 6. Шестое организационное средство - выражение своей позиции в ходе выборов, референдумов, публичного обсуждения проектов законов и иных важных общегосударственных, региональных и местных решений. Как следует из того, что уже было оттенено в начале данной статьи, проявление протестного начала в период выборов является их органической частью - выбирая одного кандидата или один список, избиратель выражает не только свое предпочтение в определенной мере, а то и абсолютно отчетливо проявляется его недоверие остальным; следовательно, это прямая или косвенная форма протеста. До недавнего времени избиратель мог проголосовать против всех кандидатов или списков; однако партия власти смогла добиться того, что этот вариант протеста (т. е. такая графа) исключен из бюллетеня. У простого человека осталась завуалированная форма протеста - не идти на выборы. Она удобна тем, что разрешена законом, и поскольку генетически в нас заложен страх, такой протестный шаг удобен. Но партия власти и тут "раскусила" избирателя - отменен порог явки, следовательно, неявка (неважно, по мотивам протеста или лени) не имеет сегодня юридического значения. Достаточно печально то, что конструктивное выражение протеста в ходе выборов посредством выдвижения своей кандидатуры (самовыдвижение) стало нереальным в нашей стране, оно лишь изредка используется на региональных и муниципальных выборах в некоторых субъектах РФ. Выборы по территориальным избирательным округам - пока они еще существовали - были очень проблемным средством для достойного человека из-за его бедности, поскольку "трудом праведным нельзя нажить палат каменных", значит, приходилось или пропускать вперед сторонников неправедного труда, или идти на выборы на их средства, которые затем отрабатывать. Однако мажоритарные выборы все более вытесняются из избирательного процесса. Выборы становятся делом политических партий. И если существующие партии вам не нравятся, то неважно, из каких побуждений - честных или корыстных, главное, что протестных, очень сложно создать новую партию при ее минимальной численности ранее 50 тысяч, в 2011 г. - 45, с 2012 г. - 40 тысяч членов партии. А беспартийные граждане не имеют возможности пробиться в депутаты. Для этого установлена процедура, когда члены партии смогут "снизойти" до беспартийного и включить его в партийный список. Сначала претендент должен найти в своем регионе минимум 10 членов данной партии, которые его поддержат. Далее кандидатуру рассмотрит региональная конференция партии. Если она примет положительное решение, то кандидатуру рассмотрит федеральный съезд партии и примет, что называется, "судьбоносное" решение. Достаточно очевидно, что эта процедура может стать цепью унижений для человека. Все подобные шаги породили колоссальное равнодушие простого населения как весьма специфичную форму политического протеста. Это обеспокоило руководство страны, у лидера "Единой России" В. В. Путина возникла идея общероссийского народного фронта как средства привлечения беспартийной массы не только к голосованию, но и формированию списка кандидатов; лидер первоначально исходил из того, что беспартийные составят едва ли не половину списка депутатов от "Единой России" в будущей Государственной Думе. Поскольку на стадии оформления списка кандидатов беспартийных в нем осталось где-то одна треть от общего числа, уже на той стадии было неизвестно, сколько из них могли рассчитывать на победу, поэтому очевидно, что большинство депутатов все-таки будут из числа членов партии. Так оно и произошло, пятая часть беспартийных в общем списке депутатов Государственной Думы нового созыва от "Единой России" - не такая уж впечатляющая цифра. Но дело не только в этом. К сожалению, в период избирательной кампании обходился один прозаический вопрос: ведь избранным по партийному списку положено войти во фракцию политической партии, по списку которой они избраны, поддерживать решения фракции. Если они отказываются войти во фракцию, то их полномочия депутатов Государственной Думы подлежат прекращению. Если же в составе фракции они не будут следовать решениям фракции и уж тем более выразят свою протестную позицию, фракция вправе принять решение об исключении депутата из фракции, что предполагает автоматическое решение Государственной Думы о прекращении депутатского мандата. Таким образом, роль беспартийной массы в парламентских отношениях, и уж тем более в их протестном выражении, остается минимальной. К тому же не исключено, что такие "беспартийные" быстро вступят в "свою" партию, и опять надо думать о том, как же повысить активность, если надо, то и протестную, беспартийных в ходе избирательных кампаний. Что касается референдумов, они проводятся периодически на муниципальном уровне. Есть и такие способы выявления мнения населения, которые проходят по процедуре местного референдума - например, в связи с образованием, реорганизацией, ликвидацией муниципального образования. Однако такое мероприятие, как голосование, является хлопотным, и к тому же воля населения может не совпасть с желанием руководящих инстанций. Поэтому наблюдается их склонность инициировать внесение в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (с изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <14> таких правил, которые позволяли бы чаще прибегать к выявлению мнения не населения, а представительных органов муниципальных образований. Будучи по численности не очень большими, эти органы проще поддаются "обработке" на предмет получения согласия на территориальную реформу, в то время как настроения у граждан могут быть, по меньшей мере, неоднозначными, и отражение этого фактора в результатах голосования тоже симптоматично - даже при общем положительном результате. -------------------------------- <14> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Для федерального уровня каким-то несбыточным явлением является правило, записанное в ст. 3 Конституции РФ, - высшим выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (часть 3) - применительно к референдуму. Ни в коей мере не уходя от того, что общегосударственный референдум является весьма ответственным и, конечно же, хлопотным мероприятием, приходится констатировать: все-таки это не основание для оснащения Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" <15> значительным числом рогаток, делающих нереальным инициирование федерального референдума представителями народа. Это и резкое увеличение численности инициативной группы по проведению референдума, и необходимость заверения нотариусом подписи каждого на собрании, и возможность ЦИК РФ отказать в сборе подписей по мотиву многосмысленности и незаконности формулировки вопроса на референдум, и относительно краткие сроки сбора подписей граждан под инициативой референдума, и вновь проверка со стороны ЦИК РФ процедуры и истинности подписей, и направление материалов Президентом РФ в Конституционный Суд РФ для проверки конституционности предлагаемых вопросов и соблюдения выполненных процедур. -------------------------------- <15> Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

Оппоненты могут сказать, что все это сделано для того, чтобы граждане ответственно подходили к инициированию референдума Российской Федерации. С этим трудно спорить. Но в итоге предположение, что народ непременно сделает "все не так", заслоняет другое: ожидание отрицательного проявления мнения народа и нежелание такое мнение получить в виде обязательного к исполнению решения народа как акта государственной власти. Есть немало принципиальных вопросов, которые глава государства и исполнительная власть предпочитают не выносить на общегосударственный референдум, хотя это и назрело. В частности, уже давно предлагается решить вопрос о возможности применения смертной казни в нашей стране на референдуме. Наше вступление в Совет Европы заставило с этой мерой наказания определяться, и ничего лучше не придумали, как решение Конституционного Суда Российской Федерации о моратории на смертную казнь. Если бы провели референдум по этой проблеме, по всей вероятности, две трети населения высказалось бы за сохранение смертной казни в качестве исключительной меры, какой она четко названа в Конституции РФ (ст. 20), а это был бы однозначно протест против позиции и политики властей. Точно так же уже не раз предлагалось решать только на всенародном референдуме вопрос о размещении за рубежом государственных средств в исключительно большом объеме, получаемых от торговли газом и нефтью. Однако пока это делается решением исполнительной власти, с размещением активов в американских ценных бумагах. Примечательно, что при реформировании названного Федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации в него включили положение о том, что предметом федерального референдума не могут быть вопросы, отнесенные к исключительному ведению тех или иных органов государственной власти. По нашему мнению, это абсолютно неверная норма. Очень трудно представить, чтобы в правовом государстве вдруг нашлись "бесхозные" вопросы, не отнесенные к ведению какого-то органа, к тому же касающиеся важнейших сторон жизни страны, и вот эти вопросы можно было бы предлагать на референдум. Естественно, что такие вопросы непременно включены в компетенцию соответствующего органа государственной власти. Но это отнюдь не означает, что их нельзя внести на референдум. Его (референдума) смысл в том и состоит, что полномочный орган государства, как раз понимая исключительную важность проблемы, считает возможным ее государственное разрешение именно народом на референдуме, а не данным органом. И внесением в Федеральный конституционный закон о референдуме указанного правила законодатель вольно или невольно исключает практику федеральных референдумов в нашей стране. Нельзя обойти еще один вопрос, связанный с выявлением общественного мнения, в том числе и в его протестных проявлениях. Уже давно назрела необходимость ввести в практику публичной жизни, государственного и муниципального строительства обсуждение проектов законов и иных важных решений. Данное своеобразное комплексное средство, соединяющее в себе "конструктив", а по необходимости и протест, несомненно выше, чем названное выше право на обращение, правила парламентских процедур, о которых мы скажем чуть далее. Это может быть поистине публичная форма выражения мнения населения, в чем-то даже освобождающая граждан от уличных акций и способствующая "умиротворяющему" общению власти и народа. В советский период истории имелись соответствующие законы, в частности это Закон РСФСР от 20 апреля 1988 г. "О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни" <16>. Формально он сохраняет действие в наши дни, хотя существенно устарел. Возможность таких мероприятий предусматривает действующий Регламент Государственной Думы 1998 г., говоря о том, что палата может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (п. 6 ст. 119). Однако, к сожалению, эта норма пока не имеет применения. -------------------------------- <16> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1988. N 17. Ст. 540.

Между тем практика свидетельствует о том, что соединение конструктивного и протестного начал в ходе всенародных обсуждений может дать хороший результат совершенствования проекта и принятия более качественного документа. В наши дни не только возможность, но даже и необходимость публичных обсуждений предусмотрена законодательно для регионального и муниципального уровней. Правда, они называются публичными слушаниями, т. е. предполагают в первую очередь собрания граждан, на которых они высказываются по планам градостроительства, бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований. При подготовке и прохождении проекта Федерального закона о полиции, пожалуй, впервые задумались о том, что надо возрождать на федеральном уровне практику выявления мнения граждан о проекте важного акта. Обсуждение показало, что конструктивные и протестные высказывания людей стали во многом полезными для совершенствования проекта, хотя и не все было принято президентской Администрацией, исполнительной властью, парламентариями. Далее появилась достойная положительной оценки инициатива Президента Российской Федерации: им принят Указ от 9 февраля 2011 г. "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" <17>. В целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов установлено, что: -------------------------------- <17> Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 939.

а) проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента РФ могут быть вынесены на общественное обсуждение; б) в соответствии с поручением Президента РФ федеральным государственным органам, разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке), вынесенный на общественное обсуждение, полагается: размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение; обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту; по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту РФ доклад о результатах его обсуждения. Думается, надо бы сделать следующий шаг на этом пути: данная материя как комплексный предмет должна найти отражение в федеральном законе. 7. Седьмое организационное средство - использование парламентских форм для легального и демократического выражений протестных отношений. Надо сказать, что представительные органы публичной власти - наиболее удачное и естественное место проявления протеста как одного из проявлений политической свободы, разнообразия мнений, взглядов. Уже само построение парламента на конкуренции избрания и деятельности предполагает "цветистую" гамму протестных проявлений. Конституционно-правовыми каналами проявления этого являются парламентские дебаты (прения), фракции, парламентские "часы", слушания, запросы и т. п. Это достаточно известные средства. Отдельно нам бы хотелось оттенить роль трех каналов протестных отношений. Во-первых, заслуживает внимания проблема политической, а также парламентской оппозиции. К сожалению, отсутствие ясности в том, что считать оппозицией, сказалось на конституционно-правовом регулировании - в России нет закона, закрепляющего, кто вправе претендовать на статус политической оппозиции в обществе и государстве, парламентской оппозиции в Государственной Думе и других представительных органах власти <18>. Казалось бы, чтобы претендовать на статус оппозиции, надо не стоять у власти, а противостоять официальным публичным органам, а также силам, занимающим в них ключевые позиции. Однако в России нередко было так, что представителей партий, имеющих относительно небольшой список депутатов в Государственной Думе, тем не менее включали в Правительство Российской Федерации, а это уже позволяет сомневаться в том, что они оппозиционны. Кроме того, имея фракции (ранее и депутатские группы) в Государственной Думе, партии получали места в большинстве думских комитетов, в некоторых занимали кресла председателей и заместителей председателей комитетов. Иначе говоря, они так или иначе участвовали и участвуют в осуществлении законодательной власти. Тогда выходит, что оппозицией может стать "обиженная" партия или сходная с ней сила (например, общественное движение), не имеющая членов Правительства, депутатов, т. е. далекая от руля власти. Однако это тоже большая проблема, поскольку партии зачастую хотят пробиться в парламент не для "свержения" правящего положения иной (иных) партии (партий), а для влияния на политику и получения своего "куска" властного "пирога". Скорее всего, оппозицией естественнее считать тех, кто не приемлет предлагаемые официальной властью концепции развития, заверяет о наличии у нее своих путей и рвется во власть для их осуществления. Ее протестное выражение имеет целевую направленность, так же как и она может стать объектом протестных отношений после завоевания каких-то властных позиций. -------------------------------- <18> См. об этом, в частности: Васильева С. Институциализация парламентской оппозиции как гарантия представительной демократии // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. N 3(70); Васильева С. В. Конституционно-правовые гарантии оппозиционной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 2; Васильева С. В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. М.: Институт права и публичной политики, 2010.

Во-вторых, наиболее демократичным и конституционно легитимным является такой путь выражения протеста, как законодательный процесс. Как известно, он начинается с внесения законопроекта, т. е. реализации права законодательной инициативы, проходит стадии нескольких (трех) чтений в парламенте или его палате, принятие закона, затем следуют - при наличии второй палаты - обсуждение и одобрение акта в данной палате, наконец подписание и опубликование закона главой государства. Протест может быть выражен на каждом этапе в виде как выступления в ходе дебатов, так и представления письменных возражений. Протестными могут быть решения ключевых участников законодательного процесса - нижняя палата может как принять закон, так и отклонить его, верхняя палата вправе не согласиться с нижней и не поддержать (не одобрить) закон; нижняя палата, протестуя против такой позиции, вправе преодолеть своеобразное вето верхней палаты квалифицированным большинством голосов; глава государства имеет право как подписать закон, так и наложить вето, которое, как говорилось в начале статьи, явится средством его протеста; однако "осерчавшие" палаты парламента квалифицированным голосованием могут преодолеть президентское вето. Представляется, что с точки зрения выражения политических позиций это наиболее яркие демократические средства, будучи закреплены в нормах конституционного права, они демонстрируют его конструктивный потенциал. В-третьих, важным, причем не чрезвычайным, а обычным ("обыденным") механизмом воплощения протестного начала должен стать парламентский контроль. Он обращается к предполагаемым или очевидным фактам нарушения законности, коррупции, порождается инициативой тех, кто особенно протестует против негативных черт государственно-политического бытия и привлекает к этому внимание палат парламента. Конституционно-правовое измерение этого протестного средства состоит в том, что оно охватывает широкий круг участников, права и особенно обязанности которых подлежат нормативному закреплению. 8. Восьмое организационное средство протеста - судебное оспаривание правовых актов и действий. В последние годы этот путь получил как законодательное закрепление, так и реальное воплощение в практике. Большой объем работы приходится на Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ. В разрешении дел об оспаривании нормативных актов и действий органов публичной власти и их должностных лиц стали активно участвовать суды общей и арбитражной юрисдикции. В Гражданском процессуальном кодексе есть подраздел III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений", включающий несколько глав (глава 23 "Общие положения", глава 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части", глава 25 "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", глава 26 "Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). В Арбитражном процессуальном кодексе появились глава 22 "Особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений", глава 23 "Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов", глава 24 "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц". В судах различных инстанций разрешается огромное количество дел соответствующих категорий, вытекающих из коллизий, которые мы предпочитаем называть "конституционными спорами". Этот путь урегулирования проявлений протеста следует признать достаточно эффективным, хотя подготовка обращений в суды, доказывание своей правоты являются хлопотным делом и не всегда приводят к результатам, на которые рассчитывает заявитель.

4. Проблемы отношений субъектов политического протеста с государством и радикальных форм выражения протеста

Изложенные выше средства выражения политического протеста требуют - каждое - самостоятельного рассмотрения. Однако необходимы и некоторые обобщения, относящиеся к проблематике протестного поведения в целом. Прежде всего еще раз подчеркнем, что для нас определяющим является то, что перечисленные возможности граждан и организаций являются не только организационными, но и правовыми, т. е. они закреплены в российском законодательстве, это легальные и легитимные (т. е. законные) пути. Это означает, что обсуждать надо не то, допустимы они или нет, поскольку ясно, что допустимы, а вопросы совершенствования, рационального использования. Естественно, прежде всего возникает проблема зависимости и дозволенности протестных действий от государства, органов публичной власти. Без оценки протестных действий со стороны последних, наверно, не обойтись. Что здесь разумно, в чем допустимо усмотрение, а что есть произвол - об этом надо говорить как о существующих или потенциально возможных явлениях. Приходится констатировать, что зачастую в отношении протестных действий в нашей стране все сужается от категорий "государство", "органы публичной власти" до категории "исполнительная власть". Абсолютно непонятно, по какой логике все первичные решения в сфере проявления протеста принимают органы исполнительной власти. Так, именно к их ведению относится государственная юридическая регистрация общественных объединений, в том числе политических партий, средств массовой информации, принятие информации (заявок) на проведение публичных мероприятий. На практике зачастую это превращается из регистрации, т. е. как бы формальной фиксации существования средства массовой информации, общественного объединения, в разрешение их существования. Тем более разрешением является согласование проведения манифестации, поскольку при этом орган исполнительной власти дает согласие на место ее проведения или маршруты движения, на количество участников, используемые звукоусиливающие и наглядные средства, определяет формы привлечения правоохранительных органов, оставляет за собой право в любой момент прекратить мероприятие и т. д. От исполнительной власти зависит степень свободы парламентской деятельности. И дело не только в ее праве вносить проекты законов, но и в возможности давать свое заключение на все законопроекты, внесенные иными субъектами права законодательной инициативы. Хотим мы того или нет, но в связи с неудовлетворительной работой властей, тем более их запретными шагами, возможны варианты законодательством не предусмотренных протестных действий. Как на них реагировать? Порой можно слышать предложение о закреплении в Конституции общего положения о праве народа на сопротивление незаконным действиям властей (или исполнительной власти), как это сделано в отдельных конституциях зарубежных стран. Надо сказать, что в начальном проекте Конституции РФ, подготовленном Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РСФСР в 1990 г., такая норма содержалась. Но в ходе дальнейшей работы ее исключили из проекта. Причина исключения видится в том, что наличие такой нормы в Основном Законе создаст больше проблем, чем приоритетов. Не все действия органов публичной власти могут вызывать удовлетворение у граждан. Да и народ - понятие расплывчатое, одни могут быть довольны, другие нет. В результате возможны конфронтации не только между гражданами и публичной властью, но и между отдельными группами и объединениями граждан. В итоге право на сопротивление вместо пользы может стать деструктивным фактором в развитии общества и государства. Нужна четкость в отношении еще одного понятия, относительно редкого у юристов, но распространенного у обществоведов, политологов, - гражданское неповиновение как форма политического протеста. По нашему мнению, эта категория вызывает больше недоразумений, чем пользы. Неповиновение, как бы его ни называли, означает отказ следовать норме закона, требующей определенного поведения. А это есть правонарушение. Призывать к правонарушению - значит сделать себя объектом санкции закона. Приведем пример: подготовка и проведение выборов в некоторых регионах нашей страны проходят с такими грубыми нарушениями, что у отдельных граждан, политиков появляется желание призывать избирателей в знак протеста не ходить на выборы. При полном понимании мотивов таких призывов все-таки надо констатировать, что формально они не разрешены законом, а соответствующие действия (т. е. публичные призывы) могут стать основанием, например, санкций административной ответственности. Роль законодателя и практических органов в подобных случаях состоит в том, чтобы не только исключить негативные явления, но и предоставить гражданам возможности активного и вместе с тем законопослушного поведения. Сошлемся в этой связи еще на одну ситуацию: законодатель запретил в ходе предвыборной агитации метод распространения негативной информации о кандидатах. Естественно, сразу возник вопрос: как же довести до избирателей правдивые факты из жизни кандидата, если они явно говорят не в его пользу - например, злоупотребляет алкоголем, наркотиками, замечен - как предприниматель - в фактах уклонения от налогов и т. п. Конечно, корректировки законодательства помогли бы облечь протестные шаги в легальное русло. Вместе с тем следует подчеркнуть, что после окончания выборов, если граждане считают: выборы были проведены с нарушением законодательства, результаты голосования недостоверны, то они, граждане, конечно, могут провести свои публичные протестные акции, власти не должны их запрещать, поскольку это будет невольным косвенным признанием справедливости утверждения митингующих. Приходится подчеркнуть, что отдельные протестные акции, используемые в зарубежных странах, в нашей стране, несмотря на то что они порой тоже применяются, довольно долго доходят до законодательных решений. Например, в ходе применения пикетирования на основе ст. 31 Конституции РФ гражданам, индивидуально пытавшимся проводить пикетирование, представители правоохранительных органов порой запрещали это делать. И только с принятием Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" было четко обозначено, что пикет может быть акцией одного человека. А вот относительно такой протестной акции, как голодовка, до сих пор ясности нет - можно ли в принципе ее использовать, проводить непосредственно вблизи от зданий органов публичной власти, общественных объединений и т. д. В большинстве зарубежных стран к ее проведению законодательство относится нейтрально; но есть и примеры стран, где голодовки запрещены как действия, причиняющие ущерб здоровью граждан. Американские исследователи, опираясь на историю двух веков становления своей демократии, в том числе и ее протестных аспектов, отмечают, что возникали и оценивались американскими судами такие протестные проявления, как провокационные выступления, сожжение государственных символов, использование грязных слов и ругательств, оскорбительные, расистские и иные дискриминационные высказывания, использование насилия и др. <19>. Российскому законодательству не понадобилось столь длительного времени, соответствующие вопросы у нас разрешены достаточно четко, и не столько в конституционном законодательстве, сколько в законодательстве об уголовной и административной ответственности. -------------------------------- <19> См.: Гора Дж., Голдбергер Д., Стерн Г., Гальперин М. Право на протест. Пособие по осуществлению права на свободное выражение мнений / Пер. с англ. М. Петросян, А. Калинина. СПб.: Информационно-издательское агентство "ЛИК", 1998. С. 5 - 42.

Но американский опыт во многих отношениях заслуживает внимания. В особенности это относится к сформулированному авторами "правилу о недопущении неопределенности и расширительного толкования запретов". Его смысл в том, что правительственные запреты должны быть сформулированы максимально точно; запреты нельзя формулировать в расплывчатых и неопределенных выражениях, поскольку это оставляет полиции возможность очень широкого толкования; кроме того, формулировки могут быть и ясными, но содержать так называемые "запугивающие" запреты <20>. В порядке иллюстрации авторы приводят пример: суд признал не имеющим силы постановление городских властей города Цинциннати, которое под страхом уголовной ответственности запрещало людям собираться на тротуарах и своим поведением раздражать прохожих <21>. -------------------------------- <20> Там же. С. 11 - 12. <21> Там же. С. 12.

Мы радовались бы, если бы у нас все проявилось в аналогичных глупостях. Но в нашей стране и принимающие нормативные акты, и исполнители достаточно умны, и подобные случаи, по крайней мере, нам не известны. Но то серьезное, о чем вначале сказали американские ученые, увы, есть: широта и умышленная неясность регулирования, которая развязывает руки исполнительной власти применительно к протестному выступлению. В частности, автору этих строк пришлось прочесть уведомление гражданина, направленное главе городского поселения Одинцово Московской области: он хочет провести публичное мероприятие в форме митинга и факельного шествия с трансляцией песен советского времени. Ответ замглавы администрации предельно лаконичен: поданное уведомление составлено с нарушением ст. 3 областного Закона "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Московской области". Заявителю так и не объяснили, в чем состоит его "нарушение", а при сопоставлении требований названной статьи Закона и текста уведомления нам не удалось найти нарушения. Завершая рассмотрение проблем протестных отношений, автор должен коснуться и двух щекотливых вопросов: 1) как оценивать создание или существование не разрешенных законом, подчас подпольных (нелегальных) организаций; 2) есть ли у народа или у групп людей - в связи с протестными отношениями - право на восстание, право на революцию? Поскольку в Конституции Российской Федерации, как уже говорилось, есть нормы о политическом и идеологическом многообразии, это, по нашему мнению, снимает вопрос о нелегальных организациях - кроме тех, которые добиваются своих целей методами экстремизма и тем более терроризма. Изменение или корректировка конституционного строя ненасильственным путем также не запрещены в нашей стране - об этом сказано в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ. Соответственно, вопрос восстания, революции - это вопрос не конституционного права, а политической ситуации. Мы четко исходим из того, что протестные отношения имеют право на существование и реально могут существовать в нашей стране как средства демократического выражения мнений и настроений граждан, общественных объединений, в ряде случаев - органов государственной власти и местного самоуправления, конструктивно способствовать совершенствованию конституционного строя Российской Федерации.

Название документа