О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами споров о привлечении публично-правовых образований к субсидиарной ответственности по обязательствам созданных ими бюджетных учреждений

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ РАССМОТРЕНИИ АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ СПОРОВ О ПРИВЛЕЧЕНИИ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ К СУБСИДИАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПО ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ СОЗДАННЫХ ИМИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

С. В. КОВПАК

Ковпак Станислав Владимирович, советник государственной гражданской службы 3-го класса.

Закрепленное действующим законодательством право привлечения публично-правовых образований к имущественной ответственности свидетельствует о непосредственном действии конституционных принципов признания государством и одинаковой защите всех форм собственности даже в тех случаях, когда обязанным (ответственным) лицом выступает само государство или муниципальное образование, т. е. субъекты, обладающие особым властно-правовым статусом. Имущественная ответственность указанных субъектов наступает в случае причинения вреда гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления (деликтные обязательства), с одной стороны, и в результате неисполнения договорных обязательств - с другой. Особым видом имущественной ответственности публично-правовых образований выступает субсидиарная ответственность <1> по обязательствам созданных ими бюджетных учреждений. -------------------------------- <1> См.: Анохин В. Субсидиарная ответственность собственника по долгам учреждений (организаций) // Хозяйство и право. 2003. N 4.

Несмотря на наличие правовой регламентации правоотношений в сфере субсидиарной ответственности публично-правовых образований, анализ арбитражной практики иллюстрирует несовершенство ряда положений действующего законодательства, выявляет контрадикции между отдельными институтами и нормами. На наш взгляд, данная проблема обусловлена в первую очередь тем, что в действующей системе правового регулирования отношений субсидиарной ответственности публично-правовых образований одновременно применяются положения как гражданского, так и финансового (бюджетного) отраслей права, имеющих не только различную правовую природу, но и часто использующих различный понятийный аппарат. В проблематике правового регулирования правоотношений по поводу привлечения к имущественной ответственности собственника по долгам созданных им бюджетных учреждений центральным является ответ на вопрос о субъекте субсидиарной ответственности. Правовая определенность по данному вопросу необходима не только для утверждения единообразного теоретического понимания и создания универсальной научной концепции, но имеет и важнейшее прикладное значение, поскольку неразрывно связана с возможностью "исполнения судебного решения как неотъемлемой стадии судопроизводства" <2>. -------------------------------- <2> Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО "Хабаровскэнерго" // СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3199.

В соответствии с п. 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. При этом федеральный законодатель закрепил положение, согласно которому к указанным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. "Собственник имущества несет субсидиарную ответственность по долгам учреждения, за которым это имущество закреплено. Так, ответственность по обязательствам государственных и муниципальных учреждений несут соответствующие публично-правовые образования имуществом, составляющим их казну" <3>. -------------------------------- <3> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О. Н. Садикова. М.: Инфра-М, 2005.

"Подобно всем другим собственникам Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования отвечают при отсутствии у созданных ими учреждений необходимых денежных средств" <4>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <4> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. Изд. 2-е, испр. М.: Статут, 2000.

Таким образом, в действующей системе правового регулирования собственником имущества бюджетного учреждения и надлежащим ответчиком в суде по обязательствам таких учреждений может быть только публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), а не его государственные (муниципальные) органы. Однако анализ арбитражной практики свидетельствует о неготовности судов к квалификации публично-правовых образований в качестве самостоятельных процессуальных субъектов, зачастую и обязанных по субсидиарным требованиям лиц. Массив такой практики можно условно разделить на три группы: в качестве субъекта субсидиарной ответственности арбитражным судом признается публично-правовое образование (это следует из содержания судебного акта), вместе с тем к участию в деле в качестве субсидиарного ответчика привлекается государственный (муниципальный) орган, к которому и удовлетворяются исковые требования; в качестве субъекта субсидиарной ответственности арбитражным судом признается публично-правовое образование, вместе с тем к участию в деле в качестве ответчика привлекается государственный (муниципальный) орган, но исковые требования удовлетворяются к публично-правовому образованию; в качестве субъекта субсидиарной ответственности арбитражным судом признается государственный орган, который привлекается к участию в деле в качестве ответчика. Причиной неверного толкования вышеприведенных положений законодательства Российской Федерации и такой диверсификации судебных актов, с одной стороны, является некоторая фикция такой правовой конструкции, как публично-правовое образование, с другой стороны, несовершенство ряда положений бюджетного законодательства. В частности, в гл. 24.1 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), регламентирующей порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, федеральный законодатель использует следующую конструкцию: "судебные акты о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей федерального (регионального/местного) бюджета". При этом БК РФ содержит легальную дефиницию главного распорядителя бюджетных средств, под которым, в первую очередь, понимается орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, указанный в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Вышеприведенная конструкция субсидиарной ответственности главного распорядителя бюджетных средств по денежным обязательствам, находящегося в его ведении получателя бюджетных средств реципирована в нормативных правовых актах Правительства РФ <5>, федеральных органов исполнительной власти <6>, а также в актах регионального <7> и местного уровня. -------------------------------- <5> См., например: пункт 10.3 Постановления Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233. <6> См., например: Приказ Минфина РФ от 8 декабря 2006 г. N 168н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" (утр. силу); Приказ Федерального казначейства от 26 сентября 2007 г. N 5н "О порядке ведения учета и осуществления хранения документов по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам получателей бюджетных средств". <7> См., например: п. 1 ст. 58 Закона г. Москвы от 9 октября 2002 г. N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Москве".

Буквальное толкование вышеуказанных положений бюджетного законодательства свидетельствует о наличии правового дуализма в сфере определения лица, ответственного по субсидиарному требованию. В итоге, отсутствие у законодателя четкого и единообразного подхода в вопросе применения арбитражными судами норм, определяющих субъектный состав субсидиарной ответственности, представляет собой не только теоретическую проблему. Возможность неоднократного рассмотрения судом одного и того же спора нарушает все конститутивные принципы отправления правосудия, подрывает авторитет судебной власти, способствует принятию нескольких исполнимых судебных актов по одному спору, что, в свою очередь, создает угрозу расточения публичных финансов. Иллюстрацией тому могут служить два дела (о том же предмете и по тем же основаниям) по иску одной коммерческой организации, рассмотренные Арбитражным судом г. Москвы в 2006 г. и, соответственно, в 2007 г. ООО "Н..." обратилось в арбитражный суд с иском к Федеральному агентству связи, представителю собственника имущества (Российской Федерации), о взыскании в порядке субсидиарной ответственности задолженности Государственного учреждения - Управления федеральной почтовой связи Архангельской области перед истцом. Отказ в иске мотивирован арбитражным судом, в частности, несоблюдением истцом предусмотренного бюджетным законодательством Российской Федерации порядка исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений (нарушен порядок предъявления требования к основному должнику). Следовательно, субсидиарное требование истца было рассмотрено арбитражным судом и в его удовлетворении отказано в связи с недоказанностью факта недостаточности бюджетных средств у основного должника, а не в связи с предъявлением субсидиарного требования к государственному органу. Впоследствии, устранив вышеуказанное препятствие, ООО "Н..." повторно предъявило вышеуказанное субсидиарное требование, но уже к Российской Федерации в лице Федерального агентства связи. Поданное ходатайство о прекращении производства по делу по основаниям, предусмотренным пп. 2 п. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ), было отклонено судом в связи с иным субъектным составом сторон (ответчик - Российская Федерация). В итоге, по второму делу суд удовлетворил исковые требования, взыскав с Российской Федерации в лице Федерального агентства связи за счет казны Российской Федерации убытки. Указанные судебные акты оставлены без изменения кассационной инстанцией <8>. -------------------------------- <8> См.: Постановление ФАС МО от 23 октября 2006 г. по делу N А40-74784/05-1-401, Постановление ФАС МО от 22 ноября 2007 г. по делу N А40-67/07-65-1.

Попыткой разрешения обозначенной проблемы, безусловно, являются разъяснения, содержащиеся в Постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 21 (в ред. от 19 апреля 2007 г.) "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" <9> и от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <10>. -------------------------------- <9> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8. <10> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

В частности, высшая судебная инстанция обратила внимание системы арбитражных судов на следующее. При разрешении споров по искам, предъявленным кредитором государственного (муниципального) учреждения в порядке субсидиарной ответственности, судам надлежит исходить из того, что по смыслу п. 1 ст. 161 БК РФ с учетом положений ст. 120 ГК РФ учредителем и собственником имущества учреждения, а также надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы. Следовательно, при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. Между тем, проблема законности и обоснованности судебного акта не исчерпывается лишь определением надлежащего ответчика по субсидиарному требованию. Представляется очевидным, что для правильного разрешения дела судом должен быть разрешен также вопрос о надлежащем представителе публично-правового образования, поскольку последний, с одной стороны, выступает в суде от имени такого субъекта, с другой (в случае удовлетворения субсидиарного требования) - фигурирует в резолютивной части судебного акта, наряду с публично-правовым образованием и его казной как источником выплат. Более того, определенность в вопросе о надлежащем представителе связана с вопросом исполнения судебного акта. Следовательно, привлечение к участию в деле ненадлежащего представителя публично-правового образования является основанием для отмены судебного акта. В частности, Федеральный арбитражный суд Московского округа, отменяя решение арбитражного суда первой инстанции о взыскании с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны РФ денежных средств (убытков), в порядке субсидиарной ответственности указал на следующее: "Возлагая обязанность по представлению Российской Федерации в спорном правоотношении на Минфин РФ, суд не принял во внимание положения п. 10 ст. 158 БК РФ и п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21, в соответствии с которыми по искам к Российской Федерации, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений, в качестве представителя ответчика выступает главный распорядитель средств федерального бюджета, понятие которого дано в п. 1 ст. 158 БК РФ. С учетом изложенного принятое по делу решение не может быть признано законным и в силу ст. 288 АПК РФ подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции" <11>. -------------------------------- <11> Постановление ФАС МО от 13 ноября 2006 г. по делу N А40-22466/06-22-146.

При этом в порядке, предусмотренном п. 15 ст. 289 АПК РФ, суду первой инстанции дано указание определить надлежащего представителя Российской Федерации. Согласно логике ГК РФ (п. п. 1, 2 ст. 125) государственные и муниципальные органы выступают в суде от имени публично-правовых образований, которые обладают процессуальной правосубъектностью в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. БК РФ также содержит правовую регламентацию отношений процессуального представительства государственными (муниципальными) органами публично-правовых образований. Согласно п. 3 ст. 158 БК РФ (п. 10 ст. 158 БК РФ в предыдущей редакции) главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию. При этом применение положений п. 3 ст. 158 БК РФ в качестве "lex specialis" по отношению к п. 1 ст. 125 ГК РФ обусловлено отсылочной нормой п. 3 ст. 125 ГК РФ. Однако на практике возникают случаи, когда не представляется возможным привлечь к участию в деле представителя публично-правового образования (главного распорядителя бюджетных средств), поскольку на момент рассмотрения дела в суде: бюджетное учреждение (основной должник) ликвидировано; ликвидация бюджетного учреждения не завершена в установленный собственником срок и федеральным законом о федеральном бюджете не предусмотрены бюджетные ассигнования на деятельность таких учреждений. Согласно позиции Высшего Арбитражного Суда РФ в том случае, если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае, если соответствующие полномочия не переданы иному органу) - соответствующий финансовый орган публично-правового образования (п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23). Следует особо подчеркнуть то позитивное воздействие, которое оказали разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ на формирование единообразной арбитражной практики, касающейся вопросов субъектного состава субсидиарной ответственности и отношений процессуального представительства государственными (муниципальными) органами публично-правовых образований. Вместе с тем, несмотря на разъяснения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, еще не редкость судебные акты <12>, которые входят в противоречие с позицией высшей судебной инстанции. -------------------------------- <12> См.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2008 г. по делу N А40-50907/07-125-358.

С учетом изложенного для окончательного решения обозначенной в настоящей статье проблемы недостаточно только инициативы Высшего Арбитражного Суда РФ, в соответствие с положениями ГК РФ необходимо привести нормативные правовые акты федерального, регионального и местного уровня. Представляется особенно важным внесение соответствующих изменений в гл. 24.1 БК РФ как основного источника бюджетного законодательства.

------------------------------------------------------------------

Название документа