К вопросу о коррупциогенных факторах в системе Российского образования

К ВОПРОСУ О КОРРУПЦИОГЕННЫХ ФАКТОРАХ В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ <*>

Т. О. ШИЛЮК, К. Г. МИТТЕЛЬМАН

Шилюк Татьяна Олеговна, преподаватель кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

Миттельман Кристина Григорьевна, аспирант кафедры финансового права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.

В статье авторами затронуты вопросы закрепления права на бесплатное образование в законодательстве и невозможность злоупотребления указанным правом. Также освещается понятие самой коррупции и различные факторы коррупции: экономические, политические, правовые, и меры, применяемые государственными органами по повышению эффективности противодействия коррупции.

Ключевые слова: образование, понятие коррупции, факторы коррупции.

The authors of the article touch upon the issues of consolidation of right to free education in legislation and impossibility of abuse of the said right; also describe the concept of corruption itself and various factors of corruption: economic, political, legal and the measures applied by the state agencies with regard to increase of efficiency of counteraction of corruption.

Key words: education, concept of corruption, factors of corruption.

Коррупция по своей сути является сложным социальным феноменом. Именно по этой причине она предстает в качестве предмета исследования различных наук, в т. ч. и права. Само слово "коррупция" сложилось из сочетания латинских слов "corei" - несколько участников в обязательном правоотношении по поводу единственного предмета спора и "rumpere" - нарушить что-либо, в частности, рассматривается нарушение индивидами этических норм для получения личной выгоды. Как социально-негативное явление в обществе, коррупция известна с давних времен. Понятие "коррупция" получило законодательное закрепление еще в древности, однако его содержание толковали по-разному. Например, определение "corrumpere" в римском праве понималось самым общим образом, как портить, фальсифицировать, подкупать, и обозначало в целом противоправное действие, предпринятое в первую очередь против судьи. Многие ученые сходятся во мнении, что коррупция как социальное явление возникла одновременно с государством и прошла длительный путь эволюции. "Коррупция является обратной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учет и контроль" <1>. -------------------------------- <1> Латов Ю. В., Ковалев С. Н. Теневая экономика: Учеб. пособие для вузов. М.: Норма, 2006. С. 58.

Помимо всего прочего, коррупция получила и доктринальное определение. Например, согласно утверждению Никколо Макиавелли коррупция - это использование публичных возможностей в личных интересах. В работе "Государь", давая исчерпывающие характеристики советникам государей, он, в частности, подчеркивал: "Есть один безошибочный способ узнать, чего стоит помощник. Если он больше заботится о себе, чем о государе, и во всяком деле ищет своей выгоды, он никогда не будет хорошим слугой государю, и тот никогда не сможет на него положиться" <2>. -------------------------------- <2> Макиавелли Н. Государь. М., 1990.

Понятие коррупции отражено в различных словарях и энциклопедиях. В "Словаре русского языка" коррупция определяется как "подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей" <3>. В "Политическом словаре" понятие "коррупция" - это "разложение экономической и политической систем государства, выражающееся в продажности должностных лиц и общественных деятелей" <4>. -------------------------------- <3> Словарь русского языка. В 4 т. М., 1986. Т. 2. С. 108. <4> Политический словарь. М., 1958. С. 289.

Легальное определение коррупции дано в Федеральном законе N 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции), где сказано, что коррупция: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица. В политической доктрине понятие "коррупция" используется для характеристики морального состояния общества в целом. В наши дни мало кто будет опротестовывать мнение о том, что коррупция является преградой на пути экономического прогресса общества. Коррупция стала, с одной стороны, привычным явлением в жизни общества, а с другой - ведущим фактором выраженного социального неравенства вопреки усилиям государства. Однако необходимо отметить, что современная российская коррупция - это не всегда правонарушения. Коррупция в широком смысле использует несогласованности и противоречия законов, а также возможности принятия решений в тех или иных интересах, которые российское законодательство часто предоставляет. Многие общественно опасные коррупционные деяния не являются правонарушениями и не могут быть квалифицированы как преступления, поскольку основаны на возможности толкования и применения законов самими чиновниками, на использовании противоречий законодательства. Можно перечислить множество этических нарушений, сигнализирующих о потенциальной коррупции, но не запрещенных законом (защита диссертаций или написание книг в период занятия государственных должностей и т. д.). Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другие федеральные законы, Указы Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции", от 13 апреля 2010 г. N 460 "О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы", от 21 июля 2010 г. N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции", от 25 февраля 2011 г. N 233 "О некоторых вопросах организации деятельности Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции", а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. В настоящее время традиционным коррупционным предрассудком является оправдание взятки, данной за выставление положительных аттестационных оценок при отсутствии или недостатке профессиональных знаний и умений; более внимательное и снисходительное отношение учителя к ребенку; поступление в государственный вуз и др. В ч. 1 ст. 43 Конституции Российской Федерации признается право каждого человека на образование в соответствии с Всеобщей декларацией прав человека (ст. 26) и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 13). Право на образование - это право человека на получение определенной суммы знаний, культурных навыков, профессиональной ориентации, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях современного общества. Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного уровня (ценза), что удостоверяется соответствующим документом. Образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права. Основным актом, регулирующим отношения в области образования, является Закон Российской Федерации N 3266-1 от 10 июля 1992 г. "Об образовании" (далее - Закон об образовании). В этом Законе определены принципы государственной политики в области образования. В ст. 1 Закона сфера образования рассматривается в качестве приоритетной (наиболее важной, требующей первоочередного обеспечения). Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах: гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; воспитание гражданственности и любви к Родине; единство федерального, культурного и образовательного пространства; защита системой образования национальных культур и региональных культурных традиций в условиях многонационального государства; общедоступность образования; приспособленность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; светский характер образования в государственных, муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании; демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреждений. Все субъекты Российской Федерации, образовательные учреждения, органы местного самоуправления обязаны в своей деятельности проводить в жизнь эти принципы. В ч. 2 ст. 43 Конституции РФ гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Гражданам России на ее территории гарантируется возможность получения образования независимо от расы, национальности, языка, пола, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, социального происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, партийной принадлежности, наличия судимости. Ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только в соответствии со ст. 5 Закона об образовании. Общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования обеспечиваются государством путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования. Под системой образования понимается совокупность: - преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; - реализующих их образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов; - органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций. В соответствии с ч. 3 ст. 43 Конституции РФ государство гарантирует получение бесплатно на конкурсной основе среднего профессионального и высшего профессионального образования в государственных, муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые (ст. 5 Закона об образовании). Лицам, получившим высшее образование, предоставляется возможность получения послевузовского профессионального образования для повышения уровня образования, научной, педагогической квалификации и получения ученой степени. Послевузовское профессиональное образование может быть получено в аспирантуре, ординатуре, адъюнктуре, создаваемых при образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научных учреждениях. Основой государственных гарантий получения гражданами образования является государственное и муниципальное финансирование образования. Образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов в части уставной непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождаются от уплаты всех видов налогов, включая плату за землю. Негосударственные образовательные учреждения вправе взимать плату с обучающихся, воспитанников за образовательные услуги, в т. ч. за обучение в рамках государственных образовательных стандартов. Взаимоотношения негосударственного образовательного учреждения и обучающегося, воспитанника, его родителей (лиц, их заменяющих) регулируются договором, определяющим уровень образования, сроки обучения, размер платы за обучение, иные условия. Затраты на обучение в имеющих государственную аккредитацию негосударственных платных образовательных учреждениях, реализующих основные образовательные программы общего и профессионального образования, возмещаются гражданину государством в размерах, определяемых государственными нормативами затрат на обучение в соответствующем типе и виде государственного, муниципального образовательного учреждения. Для реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым оказывается данная помощь, ее формы, размеры и источники устанавливаются федеральным законом. Согласно ч. 4 ст. 43 Конституции РФ основное общее образование и, следовательно, государственная аттестация по его завершении являются обязательными. Часть 5 данной статьи предусматривает, что Российская Федерация устанавливает государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты. Государственный образовательный стандарт - это нормативный образец, эталон, устанавливающий комплекс требований к содержанию образования конкретного типа и вида образовательного учреждения и утверждаемый государственным органом. К сожалению, необходимо признать, что не все нормы Конституции реализуются в ежедневной жизни. Иногда человек, имеющий законно закрепленные за ним права, не может реализовать их по не зависящим от него причинам. Анализ многих исследований рассматриваемой проблемы дает понять, что одним из стимулов роста коррупции является экономическая нестабильность, которая проявляется как в неконтролируемых инфляционных скачках, росте сектора теневой экономики, так и в уменьшении уровня собираемости налогов и иных обязательных платежей. С другой стороны, к экономическим факторам коррупции образования относятся низкий уровень заработной платы преподавателей, не способной обеспечить достойные условия жизни, а также финансирование системы образования, в т. ч. непрозрачность эффективности расходования бюджетных средств. Кроме этого, существенным фактором являются и политические аспекты развития коррупции, среди которых можно выделить: - нестабильность политического устройства общества на всех уровнях, которая приводит к пренебрежительному отношению государственных и муниципальных служащих к своим обязанностям и одновременно с этим к утверждению в общественном сознании отрицательного образа существующего политического режима как коррумпированного; - подмена политической воли политическими лозунгами борьбы с коррупцией; - отсутствие эффективного механизма, который сделал бы невыгодным включение в избирательные списки государственных служащих, скомпрометировавших себя в глазах населения поступками, воспринимаемыми как коррупция, в т. ч. и стоимостью предвыборных кампаний; - чрезмерно большой бюрократический аппарат; - неразвитость института легального лоббизма, выражающаяся в лоббировании принятия актов, выгодных узкому кругу лиц. Но одним из главных политических факторов коррупции можно назвать уменьшение способности государства к проведению эффективной политики посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов, отвечающих интересам всего или большей части общества, и в первую очередь в сфере образования. То есть коррупционные проявления чаще всего связаны с правотворчеством и правоприменением, что стоит отнести уже к правовым факторам коррупции в сфере образования. На стадии принятия законодательных актов необходимо избегать двусмысленного толкования закона, возможности выбора при равных возможностях и произвола руководящих должностей. Дело в том, что правовые акты, издаваемые государственными и муниципальными органами и имеющие властный характер, определяют юридические статусы, режимы и социально-правовые роли всех субъектов права, всех действующих лиц. А отступление, нарушение правовых предписаний, их корыстное истолкование и использование служат питательной почвой для коррупции. Высокое качество актов побуждает к высокому правосознанию и строго правомерным поступкам. Поэтому следует хорошо знать природу и содержание правовых актов и не допускать в них ошибок. С помощью актов решаются экономические, социальные, управленческие и иные задачи. Выбор формы акта и определение его содержания требуют содержательных характеристик. Главное - выражение государственного веления и закрепление решения правотворческого органа о создании, изменении, отмене акта и содержащихся в нем норм и предписаний. Одним из основных коррупциогенных факторов законодательства об образовании можно назвать и существенные пробелы в правовом регулировании. В первую очередь, это недостаточная правовая база, регламентирующая оказание платных образовательных услуг, незавершенность законов, содержащих большое количество отсылочных норм, противоречивость законодательства и отдельных законов об образовании. К тому же проблемы усугубляются тем, что законодатель, как правило, уклоняется от аутентического толкования принятых им законов, что вследствие неточности, усложненности и неясности формулировок данных актов приводит к применению правовых норм в пользу коррупционеров. В настоящее время законодательная база в сфере образования уже сформирована, и мы не можем ее коренным образом изменить, однако в наших силах ее обновить, внеся определенные коррективы в те нормативно-правовые акты, которые содержат в себе коррупционные факторы. Следует сказать, что законодательство об образовании носит комплексный характер: в нем сопряжены как публично-правовые нормы, так и частноправовые. К таковым можно отнести отношения граждан с образовательными учреждениями как частными субъектами. Именно в рамках этих отношений и фиксируется больше всего коррупционных правонарушений, к примеру, при поступлении или принятии в образовательное учреждение, сдаче экзаменов и т. п. Очищение российского законодательства от коррупциогенных факторов на сегодняшний день стало практической задачей для всех, кто отвечает за его разработку. Законодательство Российской Федерации содержит целый ряд недостатков и пробелов, ограничивающих возможности эффективного противодействия коррупции в системе образования. Отрицательно сказываются неполнота и бессистемность правовой базы противодействия коррупции, четких положений о полномочиях и ответственности государственных органов и должностных лиц; недооценка правового регулирования вопросов проведения антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной экспертизы законодательных актов. Основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции согласно ст. 7 Закона о противодействии коррупции являются: - проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции; - создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества; - принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению; - совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью; - введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области; - унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; - обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; - обеспечение независимости средств массовой информации; - совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции; - повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих; - сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов; - повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции; - оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах; и др. В целом законы и иные нормативные акты должны обеспечивать реализацию поставленных целей, приводить к социально полезным результатам, а именно к упрочению правового порядка, снижению уровня правонарушений, созданию условий для реализации прав граждан и иных субъектов права. Вместе с тем такие результаты достигаются только в случаях, когда закон либо иной нормативный акт подготовлен на качественно высоком уровне и соответствует всем условиям для его эффективной реализации.

Литература

1. Арнольд А. Рогоу, Гарольд Д. Лассуэлл. Власть, коррупция и честность. М.: РАГС, 2005. 2. Колчеманов Д. Н. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств и возможности использования зарубежного опыта в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 3. Максимов С. В., Эминов В. Е., Ванцев В. А. Борьба с коррупционной преступностью. М., 2005. 4. Совершенствование правового регулирования противодействия коррупции. Издание Государственной Думы. М., 2007. 5. Шевелевич А. А. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 6. Эминов В. Е., Максимов С. В., Мацкевич И. М. Коррупционная преступность и борьба с ней. М., 2001.

Название документа