Юридическое образование - основа правового государства

ЮРИДИЧЕСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ - ОСНОВА ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА <*>

А. Н. АРТАМОНОВ

Артамонов Алексей Николаевич, заместитель начальника Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российской правовой академии Минюста России.

В статье приводится пример состояния нормотворчества муниципального уровня одного из субъектов Российской Федерации, затрагиваются вопросы подготовки специалистов, участвующих в нормотворческой деятельности органов власти.

Ключевые слова: юридическое образование, единство правового пространства, мониторинг законодательства, муниципальное нормотворчество, муниципальный правовой акт.

The article provides an example of state of law-making on municipal level by one of the constituent entities of the Russian Federation. It also discusses the issues of training specialists involved in government authorities' law-making process.

Key words: legal education, unity of community law, legislation monitoring, municipal regulation, municipal legislative act.

В любые времена и у всех народов жизнь людей определяли правила поведения, установленные властью, разработанные специалистами, обученными для выполнения этих непростых задач. В зависимости от методов регулирования общественной жизни это были специалисты в религиозных вопросах или в юридических, правовых, однако всегда их подготовке придавалось особое значение. С 2000 г. в нашей стране на фоне масштабных изменений законодательства во всех сферах общественных отношений была сформулирована и реализована задача обеспечения единства правового пространства государства, точнее, в настоящее время исключено наличие противоречий российской Конституции федеральному законодательству практически во всех нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Вырабатываются способы недопущения или приведения в соответствие действующему в стране законодательству региональной его составляющей, повышается уровень специалистов, в обязанности которых входит решение этих задач. При этом, на наш взгляд, нет механизмов, исключающих (уменьшающих) субъективное усмотрение участников нормотворческого процесса на включение тех или иных положений в правовые акты субъектов Федерации, во многих случаях нет понимания цели, задач и методов регулирования тех или иных общественных отношений региональными органами власти, а есть еще муниципальный уровень, по объему нормотворческой деятельности гораздо больший. Кардинальные изменения претерпело федеральное законодательство, изменилось, а точнее сформировалось, законодательство каждого из субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с местным самоуправлением, на муниципальном уровне приняты значительные пакеты нормативных правовых актов. При всем этом остается большое количество неурегулированных вопросов или урегулированных неудачно. На решение этих и других сложных вопросов и направлена проводимая в стране муниципальная реформа. Одной из основных, на наш взгляд, задач реформирования является наведение порядка в муниципальном нормотворчестве, приведение муниципальных актов в соответствие с действующим в стране законодательством, выработка механизмов недопущения издания нормативных актов муниципального уровня, содержащих дефектные положения, в том числе коррупциогенные. Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области в рамках заключенного соглашения с администрацией Ростовской области в конце 2009 - начале 2010 г. были проведены юридические экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, принятых на территории Ростовской области и включенных в регистр муниципальных нормативных правовых актов. Выборка актов носила случайный характер, а их экспертиза, в том числе антикоррупционная, выявила противоречия федеральному и региональному законодательству, правилам юридической техники в 80% документов. Несоответствия действующему законодательству выявлены в 20 актах, 6 муниципальных актов приняты с превышением органом или должностным лицом своей компетенции, в 12 обнаружены коррупциогенные положения. Кроме того, нарушения правил юридической техники содержались в 24 актах, в 1 акте выявлено нарушение порядка опубликования. К сожалению, такая огромная доля противоречащих действующему в стране законодательству муниципальных нормативных актов не является особенностью Ростовской области, такая ситуация сложилась практически во всех субъектах Российской Федерации, что подтверждается также количеством принятых региональными прокуратурами мер реагирования в отношении данного вида актов. Осуществление местного самоуправления как публичной власти и, соответственно, развитие муниципальной демократии предполагает процесс реализации субъективных публичных (муниципальных) прав членов местного сообщества, направленный на обеспечение прежде всего социально-экономических, культурных, равно как и политических, интересов и потребностей граждан по месту жительства. Права граждан, проживающих в том или ином муниципальном образовании, не обеспечены в полном объеме, если нарушения Конституции Российской Федерации и действующего в стране законодательства содержатся в одном нормативном акте данного муниципалитета, а если вся его нормативная база противоречит законодательству страны на 50% или 80%? Задача государства - обеспечить возможность местным сообществам непосредственно или через своих представителей решать вопросы своего муниципального образования, установив при этом механизмы, исключающие допустимость наличия в нормативных базах муниципального уровня противоречий Конституции России и действующему в стране законодательству, т. е. обеспечить соблюдение общеобязательных социальных, экономических и прочих стандартов. Понимание необходимости скорейшего и наиболее эффективного исправления ситуации в стране, связанной с качеством муниципального нормотворчества, есть у большинства российских граждан, которые занимаются или хоть как-то интересуются вопросами права, предложения вырабатываются и представителями научной общественности, и органами власти различных уровней. Среди предложений по исправлению ситуации звучат и предложения об ужесточении ответственности должностных лиц муниципалитетов, прежде всего глав муниципальных образований, за издание некачественных актов и организации системной работы по повышению уровня подготовки специалистов, занимающихся нормотворчеством на местном уровне. Во многих правовых вопросах непросто разобраться гражданам, получившим юридическое образование в советское время, 90-е годы прошлого века, тем более сложно - экономистам, историкам, филологам и представителям других специальностей, зачастую вынужденных заниматься решением задач нормотворчества и правоприменения на местном уровне. Безусловно, необходимо улучшать уровень подготовки специалистов муниципалитетов традиционными методами повышения квалификации, однако, на наш взгляд, российская высшая школа должна предложить работникам органов местного самоуправления получение полноценного высшего образования (возможно, на базе имеющегося образования других специальностей), готовящего специалистов органов муниципальной власти, способных в полном объеме и качественно решать непростые и ответственные задачи наших городов, районов и поселений. И от того, насколько успешно удастся решить эту проблему в субъектах Российской Федерации, в масштабах всей страны, будет зависеть качество защищенности прав каждого из нас, а как следствие, и качество нашей жизни. С целью подготовки специалистов, ориентирующихся в вопросах нормотворческой деятельности органов власти, понимающих цели и способы создания правовых норм, на базе Ростовского юридического института (филиала) Российской правовой академии Минюста России разработан и в этом году внедрен в учебный процесс спецкурс "Единство правового пространства Российской Федерации". В рамках спецкурса студентами изучаются вопросы, связанные с созданием правовых норм, формированием правового пространства государства и почему оно должно быть единым, основами проведения юридической экспертизы нормативных документов, особенностями нормотворческой деятельности органов власти разных уровней. Значительное внимание уделено проблемам соблюдения правил юридической техники, проведению мониторинга законодательства, роли судебных органов, в первую очередь Конституционного Суда Российской Федерации, Минюста и прокуратуры России. Студентам предоставлена возможность познакомиться с разными стадиями нормотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципального образования: принять участие в заседаниях комитетов Законодательного Собрания Ростовской области, в заседании Законодательного Собрания, законодательного (представительного) органа местного самоуправления (Городской Думы г. Ростова-на-Дону), ознакомиться с экспертными заключениями территориального органа Минюста России на проекты нормативных правовых актов региональных органов государственной власти, принять непосредственное участие в проведении их правовой и антикоррупционной экспертиз. При изучении данного спецкурса, особенно на практических занятиях по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов, студентами усваиваются навыки определения предмета правового регулирования экспертируемого документа, изучается нормативная база федерального законодательства данной сферы общественных отношений, начиная с соответствующих положений Конституции Российской Федерации (ст. ст. 72, 73, 76), Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и др., закладываются навыки оценки соблюдения правил юридической техники формой и текстом документа, выявления информации об опубликовании нормативных правовых актов и об источниках их официальных опубликований. Семинарские занятия проводятся на базе Главного управления Минюста России по Ростовской области, что позволяет предоставить возможность студентам освоить принципы пользования правовыми информационными системами, без которых в настоящее время трудно правильно оценить состояние правового пространства отдельного субъекта Российской Федерации или положения того или иного нормативного правового акта: для этого необходима актуальная информация о всех редакциях оцениваемого документа, о его опубликовании (аналогичные сведения требуются и о документах, на соответствие которым проходит проверка), о судебной практике, в первую очередь о позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Получить доступ к данным информационным ресурсам можно через различные системы, в том числе через Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, который формирует и ведет Министерство юстиции Российской Федерации. Помимо основной информации данный ресурс содержит и дополнительную: переписку органов власти по спорным вопросам, сведения о мерах прокурорского реагирования. Указанные навыки работы с правовой информацией должны способствовать выработке правильных подходов будущей самостоятельной работы специалистов, участвующих в нормотворческой деятельности органов власти любого уровня. В рамках спецкурса "Единство правового пространства Российской Федерации" студентам предлагается изучить современные требования к муниципальным нормативным правовым актам, в частности к уставам муниципальных образований. Лекционный курс, а также практические задания разработаны на основе анализа деятельности территориальных органов Минюста России по проведению правовой и антикоррупционной экспертиз нормативных правовых актов и их проектов субъектов Российской Федерации, государственной регистрации уставов муниципальных образований, в них отражены приведенные в данной работе результаты экспертизы муниципальных нормативных актов Ростовской области, а также мониторингов законодательства различных сфер общественных отношений. В своем выступлении на торжественном заседании, посвященном 40-летию Российской правовой академии Минюста России, Министр юстиции Российской Федерации А. В. Коновалов обратил внимание на важность того, что в последние годы в Академии взят последовательный курс на модернизацию учебно-методического процесса. При этом Академия довольно успешно старается использовать те преимущества, которые ей предоставляет статус ведомственного вуза. Плохо то образование, плох тот диплом, который не дает определенных гарантий в будущей профессиональной карьере либо дает гарантии очень слабые и, по сути, переносит формирование специалиста на более или менее отдаленное будущее. Практика формирования и работы отделов законодательства в территориальных органах Минюста России показывает, что подготовить специалиста, способного самостоятельно и на высоком уровне проводить правовые экспертизы нормативных правовых актов, осуществлять государственную регистрацию уставов муниципальных образований, достойно представлять Министерство юстиции в органах государственной власти и местного самоуправления, при наличии диплома о высшем юридическом образовании и даже опыта работы по юридической специальности, возможно не ранее 1 - 1,5 года. В упомянутом выступлении российский Министр юстиции сообщил, что изменения учебного процесса Академии, в частности включение в него ряда новых учебных дисциплин, дает довольно широкие перспективы получения качественного, современного юридического образования, престижного трудоустройства и в последующем хорошего карьерного роста как на государственной службе, так и в частной юридической практике. Задачи по модернизации процесса подготовки юристов в конечном счете должны сводиться к тому, чтобы не просто штамповать более или менее пристойные кадры для того или иного ведомства - хотя и эта задача сама по себе тоже важна, но и формирование, по сути, новой юридической элиты страны, которая способна конкурировать с лучшими иностранными специалистами и в конечном счете активно содействовать инновационному развитию России. Но возможно ли говорить о готовности к полноценному инновационному развитию страны, если учесть результаты нормотворческой деятельности одного из уровней власти, приведенных выше? Если мы не можем грамотно установить правила поведения, предусматриваемые любым нормативным документом, сможем ли разобраться в более тонких материях? Внедрение описанного спецкурса при подготовке специалистов-юристов, на наш взгляд, можно рассматривать и как шаги в направлении модернизации учебного процесса по подготовке современных высококлассных правоведов (например, навыки проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов пригодятся юристу, специализирующемуся в любом направлении юридической профессии), и как один из механизмов обеспечения единства правового пространства нашего государства, что в конечном счете неизбежно должно привести к большей защищенности прав граждан и интересов страны.

Название документа