Трансформация финансово-правовых институтов как основа модернизации российского образования

(Дегтярева Л. Р.)

("Юридический мир", 2013, N 11)

Текст документа

ТРАНСФОРМАЦИЯ ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫХ ИНСТИТУТОВ КАК ОСНОВА

МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Л. Р. ДЕГТЯРЕВА

Дегтярева Ленара Ринатовна, проректор Центрального института непрерывного образования общества "Знание" России.

Содействие улучшению отечественного образования является одной из важных задач российской юридической науки. В статье проанализирована трансформация финансово-правовых институтов как основа модернизации российского образования. По мнению автора, принятие нового Закона об образовании Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации стало закономерным итогом двадцатилетней практики реформ российского образования на основе Закона РФ "Об образовании" 1992 г.

Ключевые слова: образование, модернизация, реформы, образовательное учреждение, школа, инвестиции, услуги.

Transformation of financial-law institutions as a basis for modernization of the Russian education

L. R. Degtyareva

Degtyareva Lenara Rinatovna, pro-rector of the Central institute of continuous education of the Society "Knowledge" of Russia.

Promoting improvement of the Russian education is one of the most important tasks of the Russian legal science. The article analyses the transformation of financial-law institutes as a fundamental for modernization of the Russian education. The author believes that adoption of a new Law on education by the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation has become a consistent result of the twenty years practice of reforms of the Russian education on the basis of the Law RF "On Education" of 1992.

Key words: modernization, reforms, educational institution, school, investments, services.

Императивом научного поиска современных ученых, представляющих различные социальные науки, в частности юриспруденцию, является изучение проблем трансформации разных социально-экономических систем, например системы образования. Причиной данного научного интереса является исключительная роль образования в иерархии жизненно важных ценностей человечества в целом и каждого отдельного социума и индивида в частности.

Понятие "образование", а также его роль и значение для общества в разных науках определяются по-своему, исходя из внутренней цели исследования. В этой связи историческая наука и экономика, философия и социология, педагогика и культурология дают свои определения образованию. Юридическая наука трактует проблему со своих позиций, учитывая, что образование по своей сути является публичной функцией государства, направленной на полноценное развитие общества и его граждан на основе мировых достижений в области знаний и мировой культуры, а также обеспечение экономического развития и безопасности государства.

В последнее время указанная миссия образования усложняется в связи с активным переходом большинства мировых экономик в новые координаты глобализирующегося мира, для которого характерны совершенно новые, нежели в XX в., доктрины развития, а также параметры технологического уклада в промышленности, кросскультурных коммуникаций и информационных обменов. Индикатором конкурентоспособности стран становится интеллектуальный потенциал общества, генерируемый системой образования. Естественно, что системы образования стран мира, в том числе и России, являясь основным носителем этих парадигмальных вызовов, претерпевают перманентные трансформации. Поэтому всестороннее изучение этих процессов с целью достижения возможно более высокого уровня прогнозирования является архиважной научной задачей.

Учитывая устойчивый тренд периода новейшей истории демократической России на построение правового государства, актуализируется изучение указанных трансформационных процессов с позиций норм правового регулирования в сфере образования. При этом каждое из множества характерных для сферы образования направлений отношений, будь то гражданское или административное право, уголовное или процессуальное, предпринимательское или финансовое, отражает, а иногда даже формирует новые тренды трансформации системы. Принимая во внимание исключительную важность финансово-экономического фактора в развитии системы образования, покажем, что институциональные изменения финансового законодательства применительно к сфере образования выступают одним из определяющих драйверов его трансформации. Причем ретроспективный анализ данной зависимости позволяет установить устойчивую тенденцию, что повышает шансы на экстраполяцию ее последствий в пределах обозримого горизонта прогнозирования.

Рыночная экономика внесла в экономические отношения в сфере образования присущие ей атрибуты, трансформировав систему подготовки кадров для народнохозяйственного комплекса страны из планово-бюджетной в бюджетно-рыночную. Первой пала от "невидимой руки рынка" система переподготовки кадров, которая и раньше-то, строго говоря, не была бесплатной, поскольку за новые знания и навыки платили госпредприятия и организации. Но начиная с 90-х годов прошлого века появились новые знания из области новой экономики, в которых нуждалась значительная часть населения, получившая возможность участвовать в формировании новых рыночных институтов. Точно такая же ситуация уже имела место в российской истории - после отмены крепостного права в 1861 г., когда тоже потребовалась реформа образования, которое должно было обеспечить элементарными знаниями миллионы малограмотных россиян, главным образом крестьян. Однако в период "второго пришествия" капитализма в России в 90-х годах XX в. требовались менеджеры и другие специалисты уже с университетским образованием. Вузы моментально отреагировали на вызовы времени, или проще - потребности рынка труда. Началась масштабная подготовка и переподготовка кадров на коммерческой основе как в государственных вузах, так и в образовавшемся негосударственном секторе профессионального образования. Тем более что Закон РФ "Об образовании" [1] 1992 г. предоставил такую возможность, определив в ч. 1 ст. 11, что "учредителем образовательного учреждения могут быть не только Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, но и российские и иностранные коммерческие и некоммерческие организации, а также объединения указанных юридических лиц (ассоциации и союзы)". Позднее Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ [2] внес в Закон 1992 г. уточняющую норму о том, что "государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций". Дальнейшая конкретизация финансовых отношений в указанной сфере была внесена Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" [3] и Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" [4].

Статья 41 Закона об образовании 1992 г. предусматривает, что "образовательное учреждение вправе привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных, предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и иных взносов физических и (или) юридических лиц". В свою очередь, ч. 5 ст. 42 предоставила образовательным организациям возможность самостоятельно определять направление и порядок использования своих средств, в том числе их долю, направляемую на оплату труда и материальное стимулирование работников образовательных учреждений. Эти меры в значительной степени способствовали сохранению интеллектуального потенциала высшей школы в годы социальных потрясений 90-х годов и создали основу для динамичного развития многих вузов, что обеспечило приток дополнительных инвестиций в российское образование из внебюджетных источников. "Происходит переход от традиционного финансирования потребностей бюджетных учреждений к реструктуризации этого сектора на основе использования новых организационно-правовых форм и механизмов финансирования, обеспечивающих заинтересованность государственных органов и бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг, также разумной экономии средств" [5], - резюмирует один из исследователей проблемы. Справедливость указанных тенденций подтверждает и официальная статистика, представленная нами в табл. 1, на рис. 1, рис. 2, рассчитанных автором на основе материалов статистических сборников [6], [7], [8], [9], [10], [11].

Рис. 1. Финансирование системы образования РФ

Рис. 2. Контингент студентов ВШ РФ

Таблица 1. Инвестиционные показатели системы образования РФ

\ Годы 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

\

\

\

\

\

\

\

\

\

\

Показатели \

\

Финансирование системы образования РФ

1. Конс. бюдж. 57,3 214,7 277,8 409,4 475,6 593,4 801,8 1036,4 1343,0 1664,2 1783,9 1893,8 2231,8

СО РФ (млрд.

руб.)

2. Бюджет ВШ 24,4 34,0 48,4 61,2 76,9 125,9 169,9 240,2 294,6 347,2 377,8 416,8

РФ (млрд.

руб.)

3. Объем плат. 2,8 44,53 55,99 72,87 95,43 122,12 152,67 183,72 241,62 287,59 310,21 326,11 347,35

усл. нас. в СО

РФ (млрд.

руб.)

4. Доля гос-ва 52,28 54,84 57,05 56,19 55,74 62,25 64,91 66,54 67,20 69,12 69,85 70,59

в конс. бюдж.

ВШ (%)

Контингент студентов ВШ РФ

5. Студентов 2790,7 4741,4 5426,9 5947,5 6455,7 6884,2 7064,6 7309,8 7461,3 7513,1 7418,8 7049,8 6490,0

вузов всего

(тыс.)

5.1. гос. 2655,2 4270,8 4797,4 5228,7 5596,2 5860,1 5985,3 6133,1 6208,4 6214,8 6135,6 5848,7 5453,9

вузов

5.2. н/гос. 135,5 470,6 629,5 718,8 859,5 1024,1 1079,3 1176,8 1252,9 1298,3 1283,3 1201,1 1036,1

вузов

6. Обучаются 1468,8 1954,6 2308,9 2622,3 2857,8 2982,6 3143,7 3276,8 3356,2 3371,7 3229,5 4036,8

на основе

вн/бюдж. (тыс.

чел.)

7. Доля 31,0 36,02 38,82 40,62 41,51 42,28 43,01 43,92 51,53 45,45 45,82 62,2

вн/бюдж. студ.

в общ. конт.

(%)

Индикаторы финансовых регуляторов по ВШ РФ

8. Бюдж. расх. 7,46 9,79 13,30 15,96 19,10 30,84 40,78 57,40 79,06 85,79 98,92 169,90

(тыс.

руб./студ.)

9. Вн/бюдж. 15,16 14,33 15,78 18,20 21,37 25,59 29,22 36,87 42,85 46,00 50,49 43,02

расх. (тыс.

руб./студ.)

10. Средневзв. 9,81 11,42 14,26 16,87 20,04 28,64 35,81 48,38 67,31 67,71 76,73 90,98

объем инвест.

(тыс.

руб./студ.)

Появилась новая концепция индивидуального профессионального роста отдельного индивидуума: на смену парадигме "образование на всю жизнь" пришла новая - "образование через всю жизнь". Учиться стало модно, выгодно и необходимо. Знания становятся главным ресурсом развития. В целом новые нормы законодательства в сфере высшего профессионального образования нашли отражение в самостоятельном Федеральном законе N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском образовании", принятом 22 августа 1996 г., с последующими изменениями и дополнениями [12].

Вся эта гражданско-правовая конструкция, формировавшаяся в течение двух десятилетий в системе российского образования на фоне рыночных преобразований в народнохозяйственном комплексе страны, послужила практической основой для дальнейшей модернизации образования, закрепленной окончательно в новом Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации" N 273-ФЗ в 2012 г. [13].

К этому времени не только сформировались определенные тренды в части государственной политики в сфере образования (рис. 1, рис. 3) как ответ на вызовы рыночной экономики, но и в целом определились контуры основных драйверов модернизации российского образования в условиях мировых глобализационных процессов. Финансовые регуляторы в этом институциональном поле становятся доминирующими институтами развития. Было, в частности, учтено, что внебюджетные инвестиции, играя важную роль в профессиональной подготовке кадров, обеспечив рост с 2000 по 2011 г. с 31,0 до 62,2% (табл. 1, рис. 2), все же не могут обеспечить решение стратегической задачи инновационного развития экономики, поскольку основная доля объема инвестиций в качество образования продолжает оставаться заботой государства (рис. 3, рис. 4). Весь опыт предшествующего двадцатилетия реформ привел к необходимости закрепления позитивных тенденций развития и отказа от неэффективных мер.

Рис. 3. Отражение трендов государственной политики

в сфере финансирования ВШ РФ

Рис. 4. Индикаторы инвестиций в качество образования ВШ РФ

Принятие нового Закона об образовании Государственной Думой Российской Федерации в конце 2012 г. стало закономерным итогом двадцатилетней практики реформ российского образования на основе Федерального закона "Об образовании" 1992 г., принятого в период перехода страны в формат новой общественно-политической конструкции и рыночной экономики. Прежний нормативный правовой акт не просто устарел морально, став, по сути, "лоскутным одеялом" из-за множества изменений и дополнений, а также подзаконных актов, но и вошел в значительной степени в противоречие с правоприменительной практикой, рядом норм федерального законодательства, имеющего отношение к сфере образования. Вместе с тем он выполнил свою историческую миссию, запустив процессы реформирования образовательной системы в соответствии с новой для России конца XX в. концепцией государственного развития, основанной на демократических преобразованиях всех сфер жизни общества и экономики. И на этом пути были, как известно, как успехи, так и неудачи.

Новый Закон об образовании впитал в себя весь позитивный опыт реформ, в частности опыт проектного развития отрасли, осуществленный в рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 годы [14]. Только в ходе реализации приоритетного национального проекта "Образование" и национальной образовательной инициативы "Наша новая школа" общеобразовательные школы России получили финансирование в объеме 120 млрд. руб., что соизмеримо с бюджетом отрасли за 1995 - 1996 гг., вместе взятые.

Новый Закон об образовании 2012 г. законодательно обеспечивает реализацию триединой задачи российского образования:

1) сохранения конституционных норм, гарантирующих гражданам России получение бесплатного дошкольного, общего, среднего, профессионального образования, а также высшего - на конкурсной основе;

2) обеспечения социальных и профессиональных прав и гарантий педагогам и обучающимся, которые способствовали бы стимулированию их саморазвития и реализации полноценного и всестороннего творчества в педагогической деятельности и учебе;

3) внедрения инновационного механизма развития всей системы образования в целом.

Совершенно очевидно, что судьба реализации современной парадигмы государственной стратегии развития, основанной на конкурентоспособности и инновационном развитии экономики, напрямую зависит от эффективности реформ в сфере образования. Последние, в свою очередь, имеют безусловную корреляционную связь с законодательными нормами, регулирующими отношения в образовательной сфере.

В новом Законе много норм, отличающих его от прежней законодательной платформы. Они касаются управления системой образования, организации образовательного процесса, правового статуса образовательных организаций, а также педагогических работников, обучающихся и их родителей. Впервые в Федеральном законе прописаны нормы, касающиеся особенностей образовательной деятельности в сфере культуры и искусства, физической культуры и спорта, военного дела, транспорта, а также для людей с ограниченными возможностями здоровья.

Особое место в Законе об образовании заняли вопросы экономических правоотношений. Им посвящена отдельная глава 13, которая так и называется: "Экономическая деятельность и финансовое обеспечение в сфере образования". Впервые нормативный правовой акт такого уровня концентрированно, в шести статьях Закона, определяет институциональное поле гражданско-правовых отношений участников образовательного процесса, а также отражает государственную политику в части финансово-экономических гарантий конституциональных прав граждан. Это принципиально отличает новый Закон от прежнего, где указанные вопросы не только были представлены бессистемно, но и не содержали концептуального подхода, характерного в целом для нового законодательства в сфере образования.

Статья 99 нового Закона, открывающая указанную главу, так и называется - "Особенности финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования". Она закрепляет ключевые нормы важнейшего механизма жизнеобеспечения системы образования - принципы, на которых строится финансирование системы.

Приведем основные из них.

1. Так, в ч. 2 ст. 99 определяется, что "нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами" с учетом условий образовательной деятельности.

Сравним, в Законе 1992 г. эта норма расплывчата, не конкретна и имеет отсылочный характер: ч. 2 ст. 41 гласит, что "финансовое обеспечение образовательной деятельности... осуществляется на основе федеральных нормативов... на основе региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения, уровню образовательных программ в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе". Разница в определениях, как видим, очевидна: на смену расплывчатым формулировкам пришли строгие унифицирующие финансово-правовые требования императивного характера.

2. Исключительно важное значение для формирования новых финансово-правовых отношений в сфере образования (в данном случае дошкольного и общего) представляет ч. 3 ст. 99. Данный раздел Закона определяет, что, во-первых, указанные в ч. 2 ст. 99 нормативные затраты в обязательном порядке "включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников" и включаются в нормативы, определяемые в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 8 данного Закона "Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования", т. е. в разделе, определяющем обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования (дошкольного и полного). Таким образом, эта бюджетообразующая норма усиливается конституционными гарантиями государства и становится незыблемой, не подверженной конъюнктурам рынка или иных общественно-политических коллизий.

Второй законодательный посыл данной ч. 3 ст. 99 носит характер социальных гарантий государства и констатирует, что указанные "расходы на оплату труда педагогических работников... не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации".

Закон "Об образовании" 1992 г. подобных норм содержать не мог по определению, в силу чрезвычайно сложной социально-экономической ситуации в стране, только вступавшей на путь рыночных преобразований и формирования новой законодательной базы во всех сферах экономики и общественной жизни.

3. Определив в ст. 21, 32, 101 индивидуального предпринимателя как равноправного участника рынка образовательных услуг при условии соблюдения им федеральных государственных требований и стандартов, новый Закон уравнивает его и в части государственного финансирования в виде "субсидий на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность" различных уровней по соответствующим нормативам, определяемым федеральными государственными образовательными стандартами (ч. 5 ст. 99). При этом за негосударственными образовательными организациями сохраняется право "зарабатывать" средства самим и привлекать инвестиции из других источников, что определяется нормами Гражданского кодекса для некоммерческих организаций. Закон 1992 г. содержал лишь эти "свободы" (см. ст. 41, 43, 45, 46, 47), создавая для образовательных организаций неравноправные конкурентные условия. В этой связи уместно заметить, что в значительной мере именно политика самовыживания негосударственных вузов и их бесконтрольная деятельность в 90-е годы привели к тому, что многие из них, по сути дела, фактически не участвовали в решении государственной задачи подготовки высококвалифицированных кадров, а занимались лишь зарабатыванием средств любым способом при низком качестве образования. С принятием нового Закона об образовании создаются равные условия для конкуренции при равных требованиях к качеству образования.

Новацией нового Закона является также то, что согласно ст. 100 Закона контрольные цифры приема на обучение за счет бюджетных субсидий из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов становятся важным бюджетообразующим регулятором системы образования, поскольку формируют контингент обучающихся конкретной образовательной организации (ч. 1 ст. 100). При этом, в отличие от Закона 1992 г., определяющего объем финансирования высшей школы из расчета "не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 41), новый Закон, исходя из реалий и перспектив демографической ситуации в стране, конкретизирует расчетный норматив относительно возрастной группы населения студенческого возраста: "...из расчета не менее восьмисот студентов на каждые десять тысяч человек в возрасте от семнадцати до тридцати лет, проживающих в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 100).

Существенно расширена (до уровня полноценной статьи) нормативная база, определявшая в Законе 1992 г. (ч. 8 ст. 41) порядок привлечения дополнительных финансовых средств за счет предоставления платных дополнительных образовательных услуг. В ст. 101 "Осуществление образовательной деятельности за счет средств физических лиц и юридических лиц" этот важный источник финансовых инвестиций в образование четко регламентирован. Во-первых, эти услуги могут быть обеспечены исключительно на основе договоров (ч. 1 ст. 101). Во-вторых, они "не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований" (ч. 2 ст. 101). И наконец, в-третьих, бюджетные образовательные организации вправе осуществлять дополнительные образовательные услуги лишь "на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях" (ч. 3 ст. 101). Последняя из приведенных норм носит не только "антидемпинговый" характер регулятора рыночной конъюнктуры, но и важный финансовый инструмент управления качеством образования.

Напротив, сложная и путаная ст. 39 "Отношения собственности в системе образования" Закона 1992 г., состоявшая из 13 частей, значительно упрощена, учитывая соответствующие нормы Гражданского кодекса, и содержит в редакции нового Закона ст. 102, состоящую из трех частей, основная фабула которых предельно проста: а) образовательная организация "должна иметь в собственности или на ином законном основании имущество, необходимое для осуществления образовательной деятельности" (ч. 1 ст. 102); б) основные фонды бюджетных образовательных организаций приватизации не подлежат (ч. 2 ст. 102). Все остальное есть в ГК.

Новые вызовы времени, поставившие перед высшей школой задачи активного включения в процесс инновационного развития страны, потребовали адекватных законодательных норм, ранее отсутствовавших в финансово-экономической нормативной базе российской системы образования. Так, в новом Законе появилась ст. 103 "Создание образовательными организациями высшего образования хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности", открывшая широкие легитимные возможности для инновационной деятельности вузов на возмездной основе. Закон четко определил новые финансовые правовые отношения в указанной сфере между образовательными организациями, юридическими лицами и физическими лицами - обладателями интеллектуальной собственности инновационного характера.

Еще один нормативный финансовый регулятор системного характера, прошедший апробацию в ходе перманентных реформ последнего двадцатилетия, нашел отражение в новом Законе об образовании: образовательное кредитование. В одноименной ст. 104 определяется порядок его реализации для граждан, получающих образование в Российской Федерации на платной основе. При этом Закон констатирует, что "в Российской Федерации предоставляется государственная поддержка образовательного кредитования граждан, обучающихся по основным профессиональным образовательным программам", порядок предоставления которой определяется Правительством Российской Федерации (ч. 3, ч. 4 ст. 104). При правильной организации этого процесса он, безусловно, даст как финансовый эффект от масштаба дополнительных инвестиций в систему образования, так и социальный эффект, высвободив средства налогоплательщиков на иные цели.

Целый ряд норм экономического характера содержится в других разделах указанного Закона. Они также важны и составляют вместе с главой 13 целостную концепцию экономико-правовой основы модернизации российского образования.

Так, впервые в российском законодательстве к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования отнесено финансовое обеспечение получения дошкольного и общего образования в частных дошкольных и общеобразовательных организациях "посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг" (п. 6 ч. 1 ст. 8).

Таким образом, негосударственные школы и детсады получили, так же как и вузы, легитимную (законную) форму государственной поддержки в части финансирования образовательных услуг, а государство - дополнительный приток частных инвестиций в систему образования, разгружая бюджет в части строительства и содержания материальной базы новых школ и детсадов. Кроме того, эта норма Закона выступает также в качестве финансового стимулятора конкуренции за качество образовательных услуг.

Безусловной новеллой является также ст. 15 Закона, посвященная сетевой форме реализации образовательных программ. Впервые в практике российского образования на законном основании обучающимся предоставляется уникальная возможность получать образование "с использованием ресурсов нескольких организаций" (ст. 20). Иными словами, у всех видов образовательных организаций появилась возможность оптимизировать все виды ресурсов: финансовых, материальных, интеллектуальных для достижения высокого качества образования. Это могут быть здания и сооружения, библиотеки и спортивные комплексы, творческие коллективы, интеллектуальная собственность коллективного пользования, академические обмены и др.

Еще одна важная норма, регулирующая экономические отношения в образовательной сфере и нацеленная на ее эффективное инновационное развитие, заложена в ст. 20 нового Закона - "Экспериментальная и инновационная деятельность в сфере образования". Впервые законодательно закрепляется право реализации экспериментальной деятельности в указанных целях "в форме экспериментов, порядок и условия проведения которых определяются Правительством Российской Федерации" (ч. 1, ч. 2 ст. 20), и инновационной деятельности, которая "осуществляется в форме реализации инновационных проектов и программ" (ч. 3 ст. 20), которые "признаются федеральными или региональными инновационными площадками и составляют инновационную инфраструктуру в системе образования" (ч. 4 ст. 20). Закон особо подчеркивает: "Федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования в рамках своих полномочий, создают условия для реализации инновационных образовательных проектов, программ и внедрения их результатов в практику" (ч. 5 ст. 20). Таким образом, в законодательной базе сферы образования находят официальное закрепление новые финансово-экономические методы управления развитием: проектные и программно-целевые.

Компаративный анализ законодательной базы российского образования, разделенной двадцатилетним периодом поиска эффективных драйверов развития, ошибок и успехов, убедительно показывает, что новый Закон об образовании в РФ в значительной мере отражает и развивает базовые трансформационные процессы всей социально-экономической системы государства на пути рыночных преобразований.

Сегодня время и общество обозначили свои новые вызовы и ожидания. Каких же эффектов мы ожидаем для системы образования в целом от институциональных преобразований в процессе ее финансового регулирования? Как их измерить? Как научиться прогнозировать эти результаты? Как избежать деструктивных последствий? Очевидно, что подобные вопросы задают все реформаторы и инноваторы безотносительно к сфере применения их институциональных преобразований.

Известно, что конечной целью "производственного цикла" в системе образования (кстати, самого длительного из всех производств - 15 - 20 лет, имея в виду подготовку будущих специалистов "с нуля" - от 1-го класса общеобразовательной школы и до уровня бакалавра, специалиста, магистра или кандидата наук) является подготовка высококвалифицированного субъекта экономических отношений для инновационной экономики страны. Известно также, что образование является очень сложным многофакторным, многоступенчатым процессом, имеющим формализованные, а также неформальные промежуточные и итоговые результаты. Если свести эти понятия к двум-трем главным критериям, то их можно коротко обозначить так: качество, востребованность, результат.

Смоделируем этот процесс, представив его в виде структурно-логической схемы и институциональной матрицы воздействия.

Формализованный результат воздействия отдельного института на промежуточные составляющие конечного результата можно выразить следующим образом:

,

где - институт, - время его воздействия; - результат (эффект).

Учитывая дихотомическую природу институтов, т. е. их формальную и неформальную составляющие, суммарный, или синергетический, эффект, воздействие будет выглядеть так:

или:

,

где: - формальный институт, - неформальный институт.

Схематично эффект воздействия будет выглядеть следующим образом:

Каждый результат воздействия институтов сам в итоге формализуется, приобретая институциональную форму новых правоотношений, и участвует в следующем этапе образовательной деятельности, что приводит к мультипликативному эффекту (рис. 5):

t > r' >

ji / 2xi >

> x > r = x t /

/ ji lxi ji ji \

/ \ r' >

> 2yi >

x y R

ji ji li

t > r'' >

\ ji / 2xi >

\ > y > r = y t /

ji lyi ji ji \

\ r'' >

> 2yi >

Рис. 5. Структурно-логическая схема институционального

воздействия на процесс развития системы

Всю эту структурно-логическую схему институционального воздействия на системный процесс образования можно представить в виде институциональной матрицы [15] формализованных правоотношений, приводящих в итоге к мультипликативному эффекту:

Таблица 2. Институциональная матрица

\ x; y l J m m n

\ SUM SUM (x y )

\ j=l i-l i t

\

r \

X Y X Y X Y

l l j j m m

r ; t x t y t x t y t SUM (x t + y t )

l l ll ll ll ll ml ml ml ml jl jl jl jl

...

r ; t x t y t x t y t x t y t SUM (x t + y t )

i i li li li li ji ji ji ji mi mi mi mi ji ji ji ji

...

r ; t x t y t x t y t x t y t SUM (x t + y t )

n n ln ln ln ln jn jn jn jn mn mn mn mn mn mn mn mn

n SUM x t SUM y t SUM x t SUM y t SUM x t SUM y t m n

SUM r li li li li ji ji ji ji mi mi mi mi SUM SUM (x t + y t )

i=l i j=l i-l ji ji ji ji

Этот эффект носит всесторонний характер: экономический, социальный, инновационный - и отражает уровень достигнутого в результате указанных институциональных преобразований результата. Конечный итог всей этой широкомасштабной работы, как мы знаем, это качество, востребованность, результат. И между этими уровнями достижений - множество промежуточных, также требующих обеспечения системного подхода в реализации "дорожной карты": целеполагание, институциональное оформление, реализация проекта до получения результата. Объединяет эти процессы то, что драйверами трансформационных процессов выступают в первую очередь нормы и институты финансового права.

Таким образом, предложенная автором структурно-логическая модель воздействия институциональных преобразований финансовых отношений в сфере образования на результаты ее деятельности позволяет обосновать их юридическую природу, оценить эти эффекты на различных стадиях процесса и прогнозировать в определенной степени результат. При этом определяющим фактором данного научного вывода является то, что юридическая наука опирается исключительно на правовую и фактологическую основу государственной политики и гражданско-правовых отношений и беспристрастно фиксирует состояние исследуемого объекта в динамике его трансформации.

Литература

1. Дегтярев А. Н. Институциональные основы развития малого предпринимательства в XIX - XX вв. (на примере Башкирии). Уфа: Уфимск. технол. ин-т сервиса, 2001.

2. Индикаторы образования: 2010: Стат. сб. М.: Государственный университет "Высшая школа экономики", 2010. 176 с.

3. Индикаторы образования: 2013: Стат. сб. М.: Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики", 2013. 280 с.

4. Мошкова Д. М. К вопросу о финансировании образования в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 3.

5. Образование в Российской Федерации: Стат. сб. М.: ГУ - ВШЭ, ЦИСН, 2003. 255 с.

6. Образование в Российской Федерации: 2012: Стат. сб. М.: Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики". 2012. 444 с.

7. Образование в цифрах: 2013: Краткий стат. сб. М.: Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики", 2013. 80 с.

8. Российский статистический ежегодник. 2012 г. URL: www. gks. ru, раздел "Официальная статистика".

9. Федеральная целевая программа развития образования на 2011 - 2015 годы, утв. Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. N 61 (в ред. от 20.12.2011) // СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1377.

10. Федеральный закон от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.

11. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском образовании" // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.

12. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

13. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 53. Ст. 7598.

14. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

15. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.

Название документа