Некоторые проблемы реализации принципа равенства в гражданско-правовом регулировании взаимной ответственности государства и личности

(Токарева М. В.) ("Гражданское право", 2011, N 3) Текст документа

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА РАВЕНСТВА В ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ВЗАИМНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА И ЛИЧНОСТИ <*>

М. В. ТОКАРЕВА

Токарева Марина Владимировна, председатель второго судебного состава Судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений Двадцатого арбитражного апелляционного суда.

В статье рассматриваются теоретические и практические аспекты проблемы реализации принципа равенства в гражданско-правовом регулировании взаимной ответственности государства и личности.

Ключевые слова: ответственность, государство, личность, равенство.

The article considers theoretical and practice aspects of problem of realization of principle of equality in civil-law regulation of mutual responsibility of state and person.

Key words: responsibility, state, person, equality.

Одним из принципов гражданско-правового регулирования общественных отношений является равенство их участников. Данный принцип распространяется и на сферу взаимной ответственности государства и личности, состоящей в обоюдном, равно отвечающем возмещении причиненного друг другу вреда и поэтому выступающей объектом гражданско-правового регулирования. Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) в ст. 1 закрепляет принцип равенства участников регулируемых отношений в качестве одного из основных начал гражданского законодательства. Этот принцип нашел свое специфическое отражение в целом ряде других статей Кодекса. Так, в ст. 2 ГК РФ прямо говорится, что гражданское законодательство регулирует общественные отношения, основанные на равенстве их участников. Принцип равенства нашел воплощение и в статьях Кодекса, закрепляющих равную правоспособность для всех граждан (ст. 17 ГК РФ) и равную правоспособность для всех юридических лиц, соответствующую целям их деятельности (ст. 49 ГК РФ). Особо следует выделить ст. 124 ГК РФ, в которой говорится, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают на равных началах с иными субъектами гражданских правоотношений. Принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений является одним из основных начал и гражданского судопроизводства. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - ГПК РФ) одной из задач гражданского судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, а также прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Кроме того, ст. 12 ГПК РФ закрепляет положение о состязательности и равноправии сторон в процессе осуществления правосудия. Однако очевидность существования принципа формально-юридического равенства субъектов гражданских правоотношений, в том числе и с участием государства, отнюдь не снимает проблему практической реализации этого принципа, особенно в сфере взаимной ответственности государства и личности. Данная проблема возникает потому, что государство как суверен обладает такими свойствами, которые превращают его в особого субъекта гражданского права. Эти свойства состоят в том, что государство: само принимает законы, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданского права, а также административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны; сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения; пользуется иммунитетом. Особое положение государства отражают две противоположные тенденции. С одной стороны, необходимость уравнивания государства в отношениях с субъектами частного права, не обладающими властными полномочиями, а с другой - необходимость использования этих полномочий для направления хозяйственного развития в определенное русло <1>. -------------------------------- <1> См.: Гражданское право / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2000. С. 189.

На актуальность и сложность проблемы обеспечения реализации принципа равенства в гражданских правоотношениях с участием государства обращали особое внимание еще классики отечественной цивилистики. Например, Д. И. Мейер писал: "Всемогущество государства как носителя идеи общего блага дает ему право не только на достояние отдельного лица, но даже на высшее благо - жизнь. Если для осуществления этой идеи необходимо имущество гражданина, то государство может его отобрать, даже без всякого вознаграждения; но ввиду справедливости делается уступка - государство получает потребное для общей пользы имущество, уплачивая собственнику стоимость его" <2>. В том же духе высказывался и И. А. Покровский, отмечавший, что, "признавая в принципе право собственности полной властью над вещью, государство в то же самое время резервирует для себя право налагать на нее те или другие ограничения, какие оно найдет необходимым, вплоть до полной экспроприации в интересах всеобщего блага" <3>. -------------------------------- <2> Мейер Д. И. Русское гражданское право. Часть 2. М., 1997. С. 97. <3> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 202.

Обеспечение принципа равенства в гражданско-правовом регулировании взаимной ответственности государства и личности приобрело специфические аспекты и рассматривалось в качестве одной из узловых и наиболее болезненных проблем практически на всех цивилизационных этапах развития общества, о чем наглядно свидетельствует история формирования и направленность различных политико-правовых учений <4>. Однако особую актуальность и практическую значимость данная проблема приобретает в современных условиях, когда в международно-правовых документах и в конституциях большинства стран декларируется необходимость правовой государственности, одним из принципов которой является взаимная ответственность государства и личности <5>. -------------------------------- <4> См.: История политических и правовых учений / Под ред. В. С. Нерсесянца. М., 1988. С. 692 - 758. <5> См.: Международная защита прав и свобод человека: Сб. док. М., 1990. С. 3 - 58; Конституции зарубежных государств. М., 1996; Новые конституции стран Восточной Европы и Азии. М., 1996.

Об этом свидетельствуют и работы цивилистов, в которых высказывается озабоченность по поводу практической реализации принципа равенства в гражданско-правовом регулировании отношений с участием государства, в том числе в сфере его взаимной ответственности с частными субъектами. Глубоко и всесторонне анализируя гражданское законодательство в контексте данной проблемы, Б. М. Гонгало пишет, что в юридической литературе говорится о равноправии участников гражданских правоотношений, что вряд ли верно. Точнее говорить о равенстве субъектов гражданского права, причем равенстве юридическом. Удается ли реализовать идею равенства субъектов в регулятивных нормах? Думается, что далеко не всегда доктрина и закон абстрагируются от объективно существующего неравенства субъектов общественных отношений, регулируемых гражданским правом. При заключении договоров гражданами с органами государственной власти, действующими от собственного имени или представляющими соответствующие образования, имеется формальное равенство сторон, поскольку они будто бы договорились. На самом деле граждане чаще всего лишены возможности участвовать в определении условий договоров <6>. -------------------------------- <6> См.: Гонгало Б. М. Идеи частного права: должное и сущее // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 3. М., 2004. С. 75 - 78, 80.

Принято считать, что в гражданских правоотношениях, где государство и личность выступают как юридически равноправные субъекты, их взаимная ответственность в достаточной степени отрегулирована, гарантирована, ничем не отличается от взаимной ответственности частных субъектов и поэтому не является особым предметом цивилистических исследований. Различная степень убежденности в обоснованности такой позиции зиждется, вероятно, на положении ст. 124 ГК РФ, в соответствии с которым Российская Федерация выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений, т. е. физическими и юридическими лицами. Однако в действительности и этот аспект взаимной ответственности государства и личности не является беспроблемным. Возникающие здесь озабоченности связываются, в частности, с тем, что властные полномочия государства при участии в гражданских правоотношениях не "отсекаются", как принято считать, а все-таки остаются. Являясь в лице своих органов законодателем и источником ведомственного нормотворчества, государство способно устанавливать такой гражданско-правовой режим, который в наибольшей степени соответствует публичным интересам. К этому следует добавить, что и при рассмотрении имущественных споров между такими субъектами гражданских правоотношений, как государство и гражданин, публичный ресурс также может иметь решающее значение. Кроме того, оказавшись правонарушителем, государство вынуждено выступать против себя, отвечая своим имуществом, а это сфера бюджетная, т. е. публично-правовая. Возникает коллизия между нормами частного и публичного права, отсутствие четкого разграничения предметов и сфер применения которых приводит к разрешению такой коллизии в пользу государства. Делается вывод, что присутствие публично-правовых элементов в гражданской правосубъектности государства является неизбежным источником злоупотребления правом в ущерб интересам частных лиц <7>. -------------------------------- <7> См.: Кириллова Н. А. Категория "гражданско-правовая ответственность" с позиции юридической техники // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. ст.: В 2 томах / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 2. С. 187 - 188; Комиссарова Е. Г. Принципы права и основные начала гражданского законодательства: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 38.

Существующая озабоченность по поводу проблемы реализации принципа равноправия в гражданско-правовом регулировании взаимной ответственности государства и личности вполне понятна и имеет под собой практические основания. Достаточно отметить, что две трети жалоб российских граждан, поступающих в Европейский суд по правам человека, - жалобы по гражданским делам. Большинство из них касается неисполнения государством обязательств перед гражданами, особенно денежных. Российские суды при рассмотрении таких дел стараются защитить не личный, общественный, а государственный интерес. Этой же болезнью страдают и многие представители других ветвей государственной власти, зачастую считающие интересы государства и государственной собственности превалирующими над интересами граждан и организаций иных форм собственности <8>. -------------------------------- <8> См.: Лаптев В. Наши люди в Страсбурге // Российская газета. 2004. 28 янв.; Зорькин В. Д. Правовая реформа, судебная реформа и конституционная экономика: Сб. ст. / Сост. П. Д. Баренбойм. М., 2004. С. 10.

Однако трудности реализации принципа равенства в гражданско-правовом регулировании взаимной ответственности государства и личности не должны стать причиной его исключения из перечня основных начал гражданского законодательства, как предлагают некоторые авторы. Например, Л. В. Щенникова считает, что принцип равенства участников регулируемых отношений было бы целесообразно заменить принципом автономии их воли. Аргументируя свою позицию, автор отмечает, что равенство, о котором мы традиционно говорим, проявляется именно в независимости, неподчиненности воль субъектов гражданского права. В этом случае не потребуется толкования, заключающегося в том, что равенства субъектов во многих проявлениях нет и быть не может. А коль скоро равенство состоит главным образом в отсутствии отношений власти и подчинения, в свободе воли, наиболее приемлемым термином для обозначения рассматриваемого принципа является термин "автономия воли", который уже используется в ст. 2 ГК РФ <9>. -------------------------------- <9> См.: Щенникова Л. В. Принципы гражданского права: достижения цивилистики и законодательный эффект // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 2. М., 2002. С. 51.

Представляется, что автор приведенного положения предлагает далеко не адекватную замену принципа равенства участников гражданско-правовых отношений, особенно складывающихся по поводу взаимной ответственности государства и личности. В рамках этих отношений автономия, независимость и неподчиненность воль субъектов отходят на второй план, уступая место их связанности и соподчиненности, выражающимся в обоюдной обязанности возместить причиненный вред, обеспечиваемый императивными предписаниями закона и процессуальными средствами их реализации. Кроме того, в ст. 2 ГК РФ, на которую ссылается цитируемый автор, термин "автономия воли" используется наряду с термином "равенство" участников регулируемых гражданским законодательством отношений. Высказывается мнение о том, что основные начала гражданского законодательства, закрепленные в ст. 1 ГК РФ, должны характеризовать именно сферу гражданско-правового регулирования, а не всю сферу частного права в целом <10>. С таким подходом трудно согласиться, хотя бы потому, что рассматриваемый здесь принцип равенства участников общественных отношений является свойством частноправового метода регулирования, который используется не только гражданским законодательством, но и многими другими комплексными отраслями законодательства. Кроме того, принцип равенства субъектов распространяется и на случаи, когда основанием возникновения взаимной ответственности государства и личности является причинение вреда в публичной сфере общественных отношений. -------------------------------- <10> См.: Комиссарова Е. Г. Указ. раб. С. 10, 24 - 27, 42.

Несмотря на сложности обеспечения принципа равенства в гражданско-правовом регулировании взаимной ответственности государства и личности, государство и в гражданском обороте должно рассматриваться как единый и единственный субъект, являющийся носителем суверенитета. Ценность такой конструкции состоит в том, что за действия каждой из своих частей отвечает государство в целом, обладающее несравненно большим объемом имущества. Поэтому случаи, когда у государства отсутствуют средства для того, чтобы рассчитаться со своими кредиторами, относительно редки <11>. Однако данное обстоятельство не снимает проблему реализации взаимной ответственности государства и личности. -------------------------------- <11> См.: Гражданское право / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого, М., 2000. С. 187.

Представляется, что существует по крайней мере два пути ее посильного преодоления. Первый путь предполагает осуществление комплекса политико-правовых преобразований, целью которых должно стать наиболее широкое привлечение гражданского общества к правотворческому процессу. В частности, необходимо ввести практику обязательного участия научных коллективов в процессе разработки проектов нормативных правовых актов и всенародного обсуждения наиболее важных из них, сделать гласной и доступной для общественного контроля лоббистскую деятельность, приняв наконец закон о порядке ее осуществления, установить личную ответственность законодателей за качество принимаемых ими нормативно-правовых актов, в том числе за несвоевременное исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации об их неконституционности. Второй путь связан с совершенствованием практики применения норм, регулирующих взаимную ответственность государства и личности, которая должна быть нацелена на решение следующих задач: достижение сбалансированного сочетания частных и публичных интересов; предотвращение диктата одной стороны, обусловленного экономическим неравенством, и нивелирование или смягчение его последствий; установление разумных исключений из общих правил в пользу слабой стороны; ограничение всевластия государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека, которые конституционно закреплены в качестве высшей ценности, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти <12>. -------------------------------- <12> См.: Конституция Российской Федерации. Ст. 1, 18; Гонгало Б. М. Указ. соч. С. 80 - 83; Борисова Л. В. Принципы разумности в гражданском процессе. М., 2008. С. 51; Романовский С. В. Принцип сочетания частных и публичных интересов в гражданском праве: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 84.

В русле этого стратегического направления существует и целый ряд более частных тактических аспектов проблемы реализации принципа равенства в гражданско-правовом регулировании взаимной ответственности государства и личности. Например, эффективность гражданско-правовой ответственности Российской Федерации за вред, причиненный гражданам публично-правовыми образованиями, снижает отсутствие единообразия судебной практики по делам подобного рода, обусловленное, в частности, различными позициями по данному вопросу высших инстанций судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В сложившейся ситуации нередко затягиваются не только судебные процессы, но и сроки реального возмещения вреда <13>. -------------------------------- <13> См.: Бораев З. К. Состояние судебной практики по делам о возмещении вреда, причиненного публично-правовыми образованиями // Новая правовая мысль. 2009. N 5. С. 35 - 37; Соловьева А. К. Судебная защита экономических отношений (административно-правовой аспект) // Административно-правовое регулирование экономических отношений. М., 2001. С. 188 - 193.

В целях повышения уровня правовой защиты граждан в спорах с представителями государственной власти и местного самоуправления целесообразно введение особой процедуры в рамках административного судопроизводства, дополнив новыми главами Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы Российской Федерации <14>. В развитие данного направления обеспечения взаимной ответственности государства и личности в качестве альтернативного варианта решения проблемы заслуживает внимания предложение о введении в российский гражданский процесс института присяжных заседателей и обязательного прохождения согласительной процедуры. Введение института присяжных заседателей в делах по спорам граждан с государством позволит усилить общественный контроль за осуществлением правосудия. При введении согласительных процедур необходимо возложить на судью обязанность требовать от представителя власти не менее трех вариантов предложений по урегулированию конфликта, а за отказ вести диалог с гражданином штрафовать чиновника и отказывать в иске государства к гражданину <15>. -------------------------------- <14> См.: Куликов В. Уравнение с известными // Российская газета. 2009. 20 мая. <15> См.: Шабанова Т. Н. О предложении ввести обязательные согласительные процедуры и суд присяжных в гражданском процессе по спорам граждан с чиновниками. Опыт России и США // Закон. 2009. N 9. С. 230 - 233.

Традиционный преимущественный акцент на защите прав и свобод личности в исследованиях ее взаимной ответственности с государством вполне обоснован конституционным признанием прав и свобод человека в качестве высшей ценности и не менее оправдан многочисленными примерами игнорирования и нарушения этого концептуального положения Основного Закона Российской Федерации. На этом фоне проблема взаимной ответственности личности перед государством зачастую как бы отходит на задний план и становится не очень популярной. Между тем реализация принципа равенства гражданско-правового регулирования взаимной ответственности государства и личности требует внимания и к этому ее аспекту, что подтверждается и складывающейся практикой. Например, не всегда своевременно и достаточно эффективно разрешаются гражданско-правовые споры между государством и частными лицами, связанные с нецелевым использованием государственного земельного и лесного фонда, неисполнением обязательств, вытекающих из обременений приватизированного государственного имущества, в том числе объектов культурно-исторического наследия и т. д. Очевидно, что перечисленные и другие аналогичные вопросы являются неотъемлемой составляющей проблемы реализации принципа равенства в гражданско-правовом регулировании взаимной ответственности государства и личности, также нуждающейся в комплексном монографическом исследовании и законодательном обеспечении.

Название документа