Проблематика и развитие законодательства об образовании в сфере культуры и искусства в Российской Федерации на 2008 - 2015 гг

(Новоселова А. А.)

("Культура: управление, экономика, право", 2011, N 3)

Текст документа

ПРОБЛЕМАТИКА И РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЗОВАНИИ

В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ И ИСКУССТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НА 2008 - 2015 ГГ.

А. А. НОВОСЕЛОВА

Новоселова А. А., начальник юридического отдела ФГОУ ВПО "Российская академия музыки имени Гнесиных".

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 1244-р одобрена Концепция развития образования в сфере культуры и искусства в Российской Федерации на 2008 - 2015 гг., направленная на сохранение сложившейся в сфере музыкального, изобразительного и хореографического искусства в России стройной отечественной системы трехуровневого образования, обеспечивающей доступность, качество и эффективность подготовки профессиональных кадров в области культуры и искусства, и утвержден План мероприятий по реализации целей настоящей Концепции, предусматривающий необходимость решения задачи нормативно-правового обеспечения развития образования в сфере культуры и искусства.

Во исполнение указанного плана мероприятий Комитет Государственной Думы по культуре внес в Государственную Думу ряд законопроектов, некоторые из которых будут рассмотрены ниже.

Комитетом Государственной Думы по культуре в Государственную Думу внесен проект Федерального закона N 231678-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и в Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в части введения ассистентуры-стажировки как формы послевузовской подготовки кадров по творческо-исполнительским специальностям в сфере культуры и искусства).

Законопроектом предлагается вернуться к термину "ассистентура-стажировка" - форма послевузовской подготовки кадров по творческо-исполнительским специальностям в сфере культуры и искусства, успешно применявшаяся ранее.

При этом формы обучения в ассистентуре-стажировке и перечень творческо-исполнительских специальностей, по которым будет проходить обучение, определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Законопроектом предлагается распространить на ассистентов-стажеров те же льготы, которые предусмотрены Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" для аспирантов, при этом ассистенты-стажеры по творческо-исполнительским специальностям подготавливают итоговую работу по соответствующему профилю, т. е. без защиты диссертации.

Также Комитетом Государственной Думы по культуре в Государственную Думу внесен проект Федерального закона N 272334-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании" (в части среднего профессионального образования в области искусства).

Как нам известно, высочайшие достижения российской культуры опираются в первую очередь на уникальные образовательные учреждения для особо одаренных детей, проявивших выдающиеся способности в области музыкального, хореографического, изобразительного искусства, интегрированно реализующих основные образовательные программы начального общего, основного общего образования и среднего профессионального образования с учетом профиля получаемого профессионального образования.

Деятельность этих учебных заведений связана с ранним профессиональным обучением наиболее одаренных детей уже с первого года обучения - первого класса в области музыкального искусства и с пятого класса в области хореографического, изобразительного искусства.

Вместе с тем Законом Российской Федерации "Об образовании" определено, что обучению по образовательной программе среднего профессионального образования должно предшествовать получение основного общего и среднего (полного) общего образования.

Для законодательного закрепления специфики осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях в области искусства, соединяющей в период обучения реализацию общеобразовательных и профессиональных образовательных программ, законопроектом предлагается:

- во-первых, ввести новый тип образовательных учреждений - учреждения среднего профессионального образования для детей, проявивших выдающиеся способности в области музыкального, хореографического, изобразительного искусства;

- во-вторых, предусмотреть возможность поступления детей в данные образовательные учреждения на основе индивидуального отбора с учетом их способностей в соответствующих областях искусства;

- в-третьих, предусмотреть возможность реализации в данных образовательных учреждениях основных образовательных программ основного общего и среднего (полного) общего образования в пределах образовательных программ среднего профессионального образования с учетом профиля получаемого профессионального образования.

Внесение указанных изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании" позволит осуществлять деятельность данному типу образовательных учреждений в соответствии с правовыми нормами.

В стадии разработки находится законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части совершенствования государственной поддержки дополнительного образования детей в сфере культуры и искусства".

Проект федерального закона разрабатывается в целях определения специфики функционирования детских школ искусств, имеющей многолетние традиции, но не отраженной в законодательных и нормативных актах в области образования.

Законопроект направлен на сохранение уникальной системы подготовки творческих кадров в сфере искусства, обозначенной в Концепции развития образования в сфере культуры и искусства в Российской Федерации на 2008 - 2015 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 1244-р.

В настоящее время специфика детских школ искусств не отражена в Законе Российской Федерации "Об образовании" и Типовом положении об учреждении дополнительного образования детей.

Проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании" будет разработан в целях определения специфики функционирования детских школ искусств, имеющей многолетние традиции, но не отраженной в законодательных и нормативных актах в области образования. Данный законопроект направлен на сохранение уникальной системы подготовки творческих кадров в сфере искусства.

В деятельности детских школ искусств намечаются тенденции к разрушению исторических традиций в подготовке кадров и постепенное их приближение к целям и задачам клубной деятельности, кружков, творческих секций и т. д.

Уменьшение количества детских школ искусств, а также имеющийся статус детской школы искусств как учреждения дополнительного образования привели к резкому сокращению числа их выпускников. При этом к выпускному классу остается только 50% обучающихся от количества поступивших в детские школы искусств 5 - 7 лет назад.

Статус детских школ искусств как учреждения дополнительного образования нивелирует раннюю профессиональную составляющую сущности реализуемого образования, при этом у преподавателя школы утрачивается нацеленность на подготовку выпускника школы как будущего абитуриента музыкального, хореографического или художественного училищ, владеющего необходимыми навыками и умениями для продолжения образования. Таким образом, с переводом детских школ искусств в разряд дополнительного образования детей, основной задачей которого является удовлетворение запросов населения в общеэстетическом развитии, детские школы искусств перестают выполнять важнейшую функцию - профессионального самоопределения детей и молодежи.

Кроме того, статус детских школ искусств как учреждения дополнительного образования детей не предполагает выдачу выпускнику документа государственного образца, и отсутствует даже примерная форма (образец) документа негосударственного образца об окончании школы. Что парадоксально, так как законодательством Российской Федерации предусмотрена процедура государственной аккредитации детской школы искусств, которая при оценке деятельности должна учитывать в том числе и качество реализуемого образования.

Таким образом, отсутствие обязательных нормативов по реализации образовательного процесса в детских школах искусств (например, государственных стандартов или государственных требований), а также нормативов по финансированию детских школ искусств, передаче полномочий по проведению процедур государственной аккредитации и аттестации педагогических и руководящих работников органам управления образованием привело к крайне негативным последствиям.

Сохранение и развитие сети детских школ искусств как одной из важных составляющих образовательного пространства отрасли культуры - одна из первоочередных задач и федеральных, и региональных органов исполнительной власти.

Для законодательного закрепления специфики осуществления образовательного процесса в Детских школах искусств законопроектом предлагается:

а) ввести новый тип образовательного учреждения;

б) ввести новый образовательный уровень - предпрофессиональное образование и новый вид образовательных программ - дополнительные внеуровневые общеобразовательные программы, которые подразделяются на общеразвивающие образовательные программы и предпрофессиональные образовательные программы;

в) установить требования к организации образовательного процесса при освоении предпрофессиональных образовательных программ, а также требования к приему граждан при поступлении в учреждения данного типа.

Также проект Федерального закона предполагает расширить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования в части обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение предпрофессионального образования посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации предпрофессиональных образовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников данных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды, что позволит повысить уровень обучения в детских школах искусств.

Понятно, что все перечисленные проблемы решить при подготовке законопроектов не удастся, дополнительно необходимо разработать на уровне подзаконных актов комплекс мер, направленных на качественное улучшение условий труда педагогических работников детских школ искусств, и т. д.

План реализации Концепции развития образования в сфере культуры и искусства в Российской Федерации на 2008 - 2015 гг. предусматривает необходимость внесения изменений в Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" в части сохранения и развития образования в сфере культуры и искусства, в том числе определения понятий "образование в сфере культуры и искусства", "эстетическое воспитание", "художественное образование", "система художественного образования".

На сегодняшний день данный законопроект подготовлен Министерством культуры Российской Федерации и находится в стадии согласования с Министерством образования и науки Российской Федерации.

Хотелось бы отметить, что одной из важнейших задач, стоящих перед Комитетом по культуре, является разработка нового закона о культуре. На сегодняшний день разрабатывается проект концепции Федерального закона "Закон о культуре".

В новом законе планируется уделить особое внимание вопросам художественного образования и образования в сфере культуры и искусства, а именно:

- раскрыть в понятийном аппарате такие термины, как "художественное образование", "система художественного образования", "образование в сфере культуры и искусства", "эстетическое воспитание";

- дать понятие системы образования, а также сети образовательных учреждений в сфере культуры и искусства, определить виды данных учреждений;

- акцентировать внимание не только на праве на художественное образование (ст. 43 Конституции Российской Федерации), а главным образом на гарантиях его обеспечения;

- уделить особое внимание управлению в системе художественного образования, поскольку децентрализация управления образовательными учреждениями сферы культуры и искусства, а также отрыв их от отрасли приводят к снижению качества образования в этой сфере.

Чрезвычайно важно поставить вопрос о том, что эта деятельность должна проходить с выделением субвенции региональным и местным бюджетам в размерах, необходимых для реализации основных образовательных программ в школах искусства или иных формах. Большое значение имеет просто транспортная доступность соответствующей инфраструктуры, обеспеченной профессиональными кадрами, что должно быть закреплено в социальных стандартах. Для развития художественного образования необходимо определить, в каких формах будут поддержаны государством инициативы и усилия физических и юридических лиц, создание и деятельность негосударственных образовательных учреждений в сфере культуры и искусства всех уровней.

Необходимо отметить, что в существующей редакции Основ законодательства о культуре эти позиции полностью отсутствуют.

В целях решения комплекса проблем, связанных с деятельностью образовательных учреждений в сфере культуры и искусства, потребуется также внесение изменений в другие законы, как, например:

- в законодательство о размещении заказов в целях учета специфики размещения заказов на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд образовательными учреждениями в сфере культуры и искусства;

- в законодательство об образовании и пенсионное законодательство в целях предоставления права на досрочную трудовую пенсию по старости педагогическим работникам детских школ искусств (преподавателям и концертмейстерам).

Комиссией Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности утвержден состав рабочей группы по разработке проекта Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". В состав рабочей группы входят представители Комитета Государственной Думы по культуре, Министерства культуры Российской Федерации. Хотелось бы надеяться, что при разработке нового закона будет учтена специфика образовательных учреждений в сфере искусства.

Необходимо также осуществить разработку и утверждение региональных программ, планов мероприятий, направленных на сохранение и развитие образования в сфере культуры и искусства.

Кроме того, с утверждением Концепции развития художественного образования принято решение, предусматривающее внесение поправок в ряд нормативно-правовых актов.

Предполагается внести изменения в Положение о Министерстве культуры Российской Федерации в части закрепления за Министерством культуры Российской Федерации функций по взаимодействию с Министерством образования и науки Российской Федерации при выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Данные изменения подготовлены Министерством культуры Российской Федерации.

Кроме того, в 2010 г. необходимо подготовить изменения.

Во-первых, в Постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2003 г. N 191 "О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников".

Это вызвано необходимостью устранения неравенства в оплате труда преподавателей младших классов и концертмейстеров учреждений дополнительного образования - детских школ искусств (в том числе по видам искусств), что повсеместно вызывает справедливые претензии со стороны преподавателей, имеющих в нагрузке учащихся младших классов, и концертмейстеров.

Данный вопрос представляется давно назревшим и требующим решения.

Решение вопроса об унификации нормо-часов за ставку заработной платы преподавателям и концертмейстерам детских школ искусств позволит сохранить отраслевые особенности деятельности школ, поможет сохранить стабильность в педагогических коллективах.

Во-вторых, в нормативные правовые акты в части установления требований к условиям осуществления образовательного процесса по образовательным программам в сфере культуры и искусства, а также в части установления показателей деятельности образовательных учреждений в сфере культуры и искусства, используемых при государственной аккредитации соответствующих образовательных учреждений.

Одна из проблем в области высшего профессионального образования в сфере культуры и искусства связана с вопросом приведения нормативов оптимальной нагрузки профессорско-преподавательского состава с количеством ставок в учреждениях высшего профессионального образования согласно п. 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. N 600 "Об утверждении Программы экономии государственных расходов".

Необходимость решения данного вопроса вызвана тем, что согласно указанному Постановлению соотношение профессорско-преподавательского состава к количеству обучающихся в учебных заведениях других ведомств примерно составляет 1:10, тогда как учебные заведения отрасли культуры и искусства при таком соотношении не могут реализовывать образовательные программы, предполагающие индивидуальную и мелкогрупповую формы обучения. Так, например, согласно требованиям государственных образовательных стандартов в области музыкального искусства необходимо установить соотношение профессорско-преподавательского состава к количеству обучающихся 1:2,5; в области театрального и хореографического искусств - 1:4; киноискусства, изобразительного искусства, декоративно-прикладного искусства и народных промыслов, народного художественного творчества - 1:5; дизайна и реставрации - 1:6,5.

Решение данного вопроса позволит упорядочить бюджетное финансирование образовательных учреждений, исходя из потребности реализуемых ими образовательных программ. В настоящее время некоторые творческие вузы испытывают проблемы, связанные с нехваткой количества ставок профессорско-преподавательского состава и как следствие этого - нехваткой бюджетных ассигнований по статье "заработная плата". С данной проблемой столкнулись Уфимская государственная академия искусств им. З. Исмагилова, Красноярский государственный художественный институт и ряд других вузов.

Также необходимо осуществить разработку проектов нормативных актов Правительства Российской Федерации об определении соотношения численности педагогических работников к численности студентов, обучающихся в вузах по профессиональным образовательным программам в области искусства (установление коэффициентов), исходя из обоснованной потребности индивидуального обучения студентов и обучения их в малых группах.

Кроме того, нельзя не сказать о том, что имеющиеся противоречия в современной законодательной базе отменяют и умаляют право педагогических работников образовательных учреждений в сфере культуры и искусства на досрочное назначение льготных пенсий, которым они пользовались ранее многие десятилетия. Министерство культуры Российской Федерации также должно, осуществив все мероприятия, предусмотренные Планом реализации концепции, вернуться к данной проблеме.

В Комитет Государственной Думы по культуре поступают многочисленные запросы из специальных образовательных учреждений для детей (музыкальных, хоровых и художественных школ-колледжей), а также из детских школ искусств различных регионов России в связи тем, что преподаватели и концертмейстеры данных образовательных учреждений, имеющие одинаковую квалификацию, работающие в сходных условиях, поставлены в неравное положение по оплате труда с преподавателями общеобразовательных учреждений.

Так, у преподавателей младших классов специальных образовательных учреждений и концертмейстеров норма часов педагогической работы за ставку заработной платы составляет 24 часа в неделю, в то время как у педагогов учреждений дополнительного образования системы образования единая норма нагрузки составляет 18 часов в неделю.

При этом для педагогов учреждений дополнительного образования (дома, центры детского творчества), а также в дошкольных учреждениях (кружки, секции, студии) установлена единая норма педагогической работы за ставку заработной платы 18 часов в неделю.

Столь значительная разница повсеместно вызывает справедливые претензии со стороны преподавателей данных образовательных учреждений.

Положительное решение данного вопроса устранит несправедливость в оплате труда преподавателей, снимет социальную напряженность и будет способствовать сохранению сложившейся вертикали отечественного художественного образования: школа - училище - вуз, а также позволит сохранить отраслевые особенности деятельности школ.

Планом мероприятий по реализации Концепции развития образования в сфере культуры и искусства в Российской Федерации на 2008 - 2015 гг. предусмотрено внесение изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2003 г. N 191 "О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников" по вопросу установления единой нормы часов за ставку заработной платы.

Однако согласно статье 333 Трудового кодекса Российской Федерации решение данного вопроса с 1 января 2009 г. находится в компетенции Министерства образования и науки Российской Федерации, которое планирует разработку нормативного правового акта, определяющего продолжительность рабочего времени преподавателей с учетом позиций федеральных органов власти и субъектов Российской Федерации.

В разработке данного нормативного правового акта Министерства образования и науки Российской Федерации в части установления единой нормы часов за ставку заработной платы для педагогов специальных образовательных учреждений для детей (музыкальных, хоровых и художественных школ-колледжей), а также из детских школ искусств примет участие Министерство культуры Российской Федерации.

Это не исчерпывающий перечень изменений и дополнений, предусматривающий необходимость решения задачи нормативно-правового обеспечения развития образования в сфере культуры и искусства, а лишь программа первоочередных мероприятий, которые необходимо провести, чтобы сохранить уникальную систему подготовки творческих и педагогических кадров в сфере культуры и искусства.

Несмотря на многие проблемы, образование в сфере культуры и искусства за последние годы не утратило своих лидирующих позиций в мировом образовательном пространстве по качеству подготовки специалистов, что подтверждается огромной востребованностью выпускников творческих учебных заведений на мировом рынке труда и притоком в учебные заведения иностранных студентов.

Образование в сфере культуры и искусства, несмотря на его многолетние традиции, по сути, является очень хрупкой системой, неосторожное обращение с которой может привести к необратимым последствиям. В связи с этим крайне необходимо, чтобы органы государственной власти, на которые возложены функции по разработке нормативно-правовых актов в области образования, учитывали уникальные традиции в подготовке профессиональных кадров для отрасли культуры и искусства, а органы управления культурой, осуществляющие функции учредителя образовательных учреждений сферы культуры и искусства, способствовали их сохранению и развитию.

Передача всех функций по разработке нормативно-правовых актов в области образования в Министерство образования и науки Российской Федерации уже привела к многочисленным проблемам, связанным с функционированием отраслевых образовательных учреждений, поскольку система образования отрасли культуры и искусства не вписывается в общие стандарты.

Концепция развития образования в сфере культуры и искусства в Российской Федерации на 2008 - 2015 гг. должна стать организационной основой для обеспечения устойчивого функционирования образования в сфере культуры и искусства в интересах личности, общества и государства, а также способствовать разработке и утверждению региональных программ, планов мероприятий, направленных на сохранение и развитие образования в сфере культуры и искусства.

Название документа