Реализация норм административного права: авторский взгляд, основанный на результатах предшествующих исследований

(Саенко С. И.) ("Административное право и процесс", 2013, N 12) Текст документа

РЕАЛИЗАЦИЯ НОРМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА: АВТОРСКИЙ ВЗГЛЯД, ОСНОВАННЫЙ НА РЕЗУЛЬТАТАХ ПРЕДШЕСТВУЮЩИХ ИССЛЕДОВАНИЙ

С. И. САЕНКО

Саенко Сергей Иванович, заместитель начальника кафедры административного права и административной деятельности Луганского государственного университета внутренних дел имени Э. А. Дидоренко, кандидат юридических наук, доцент.

Раскрывается содержание реализации норм административного права; высказываются суждения относительно разграничения понятий "субъект административного права" и "субъект реализации норм административного права"; приводится характеристика форм реализации норм административного права.

Ключевые слова: норма административного права, реализация норм, формы реализации норм, правомерное поведение, исполнение, соблюдение, использование, применение.

Implementation of the rules of administrative law: the author's opinion S. I. Saenko

Saenko Sergej Ivanovich, deputy head of the Chair of Administrative Law and Administrative Activities of the E. A. Didorenko Lugansk State University of the Internal Affairs, candidate of juridical sciences, assistant professor.

Maintenance of realization of norms of administrative law opens up; speak out judgment in relation to differentiating of concepts "administrative legal subject" and "subject of realization of norms of administrative law"; description over of forms of realization of norms of administrative law is brought.

Key words: norm of administrative law, realization of norms, forms of realization of norms, good behaviour, execution, observance, use, application.

Административное право как социальное явление не существует вне процессов реализации его норм. Реализация норм административного права - это способ бытия последнего, существования, действия, выполнения им своих социальных функций. "Мертвые", нереализующиеся, существующие только на бумаге административные предписания в строгом смысле слова не являются административно-правовыми нормами. Они не востребованы социумом, не реализуются в социальной практике, не несут в себе никакой социально полезной энергии. Следует отметить, что ученые-административисты всегда пытались разобраться в вопросах функционирования административного права, его социальной ценности и пригодности для развития социума. Однако что касается аспектов нормореализации, то они и по сей день остаются недостаточно изученными представителями административно-правовой науки. Видимо, сказалось то, что общетеоретические вопросы реализации правовых норм начали получать обстоятельную разработку лишь с 50-х гг. прошлого века. Во всяком случае, определенный опыт в этом плане уже накоплен и его нужно плодотворно использовать. Монографические работы Н. Г. Александрова <1>, И. Я. Дюрягина <2>, Л. Н. Завадской <3>, В. В. Лазарева <4>, М. К. Маликова <5>, П. Е. Недбайло <6>, Ю. С. Решетова <7> и многих других правоведов в этом плане могут стать очень полезным подспорьем. -------------------------------- <1> Александров Н. Г. Применение норм советского социалистического права. М.: Госюриздат, 1958. 183 с. <2> Дюрягин И. Я. Применение норм советского права. Теоретические вопросы. Свердловск: Средне-Уральское книжное издательство, 1973. 248 с. <3> Завадская Л. Н. Механизм реализации права. М.: Наука, 1992. 288 с. <4> Лазарев В. В. Применение советского права / Науч. ред. Б. С. Волков. Казань, 1972. 200 с. <5> Маликов М. К. Проблемы реализации права. Иркутск, 1988. 144 с. <6> Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. 511 с. <7> Решетов Ю. С. Реализация норм советского права: Системный анализ. Казань, 1989. 156 с.

Опираясь на позитивный опыт наших предшественников, мы тоже постараемся в своих научных исследованиях активно использовать их конструктивные теоретические наработки с возможной экстраполяцией последних в плоскость реализации норм административного права. На страницах же этой статьи считаем целесообразным высказаться по отдельным общетеоретическим аспектам реализации норм административного права, которые, на наш взгляд, будут иметь важное методологическое значение для последующего более глубокого изучения данной проблематики. В качестве первой методологической посылки данного исследования хотим представить суждения относительно существующих в юридической науке определений реализации норм права, а также их возможной адаптации в сфере административно-нормативной реализации. И здесь отметим следующее. Как показывает анализ юридической литературы, наиболее распространенной группой являются определения, где реализация норм права понимается как процесс воплощения, практического осуществления юридических предписаний в правомерном поведении граждан, органов, организаций, учреждений, должностных лиц и всех иных участников общественных отношений <8>. -------------------------------- <8> Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 114; Дюрягин И. Я. Применение норм советского права. Теоретические вопросы. Свердловск: Средне-Уральское книжное издательство, 1973. С. 7; Кожевников С. Н. Реализация права, юридическое толкование, законность. Н. Новгород: Общество "Интелсервис", 2002. С. 7.

Существуют также дефиниции, в которых реализация норм права представляется через исполнение юридических обязанностей, использование субъективных прав и соблюдение запретов <9>. Помимо этого, в отдельных определениях сделаны акценты на раскрытии инструментальной составляющей процесса нормореализации. В частности, К. В. Шундиков утверждает, что правореализационная деятельность, в ходе которой непосредственно используется потенциал, регулятивные ресурсы права, представляет собой не что иное, как совокупность целенаправленных актов поведения субъектов по использованию нормативно установленных средств <10>. -------------------------------- <9> Правовая система социализма: Функционирование и развитие. Кн. 2 / С. В. Боботов, А. В. Васильев, О. А. Гаврилов, Л. Н. Завадская и др. М., 1987. С. 138; Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право / А. М. Айзенберг, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, Е. А. Лукашева и др. М., 1973. С. 435; Осипов А. В. Соблюдение норм советского права как форма их реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1980. С. 27. <10> Шундиков К. В. Цели и средства в праве. Общетеоретический аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 94.

Представляется, что наиболее оптимальными в познавательном плане сегодня являются определения первой группы, поскольку в них нашли свое отражение самые основополагающие, существенные признаки реализации норм права. Конечно, в адрес указанных определений можно предъявить претензию, основанную на том, что они не затрагивают таких важных моментов, как исполнение обязанностей, использование субъективных прав и соблюдение запретов. Однако думается, что такая претензия будет выглядеть необоснованной как минимум по двум причинам. Во-первых, в определении объективно не могут быть указаны все признаки изучаемого явления. Все проявления объекта изучения можно раскрыть только путем подробного его описания и анализа. Во-вторых, важен также и иной нюанс - любое определение должно отражать наиболее значимые, сущностно-определяющие признаки изучаемого явления объективной действительности, что как раз и наблюдается в определениях первой группы. Важным в импонированной нам группе определений является и то, что реализация норм права неизменно связывается с правомерным поведением многочисленных субъектов права. И действительно, если посмотреть на реализацию административно-правовых норм, то можно увидеть, что она представляет собой только правомерное поведение определенных субъектов. Лишь в правомерном поведении различных субъектов административного права юридические установления находят свое реальное осуществление; вне правомерного поведения того или иного лица реализация норм административного права не может быть представлена. Следует также принимать во внимание и ту особенность, что административно-правовая нормореализационная деятельность не может осуществляться независимо, автономно от деятельности конкретных субъектов административного права. Однако тут необходимо учитывать то, что понятия "субъект административного права" и "субъект реализации норм административного права" не могут восприниматься как тождественные. Более пристальное рассмотрение указанных понятий позволяет утверждать, что каждое из них имеет свою специфическую смысловую нагрузку, т. е. имеются существенные отличия между субъектами административного права и субъектами реализации административно-правовых норм. Когда мы говорим, например, о субъектах административного права, то следует принимать во внимание тот факт, что ими могут выступать все граждане государства, иностранцы, лица без гражданства, органы государственной власти и местного самоуправления, различные предприятия, учреждения, организации <11>. Указание на соответствующее лицо как на субъект административного права означает признание его в качестве потенциального участника регулируемых административно-правовыми нормами общественных отношений. В свою очередь, субъектами реализации норм административного права являются, как правило, реальные участники правовых отношений, воплощающие в своем поведении требования административно-правовых предписаний, осуществляющие реализацию предоставленных им прав и свобод, а также исполняющие возложенные на них юридические обязанности. -------------------------------- <11> Адмiнiстративне право: Пiдручник / Ю. П. Битяк (кер. авт. кол.), В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та iн.; За заг. ред. Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. Х.: Право, 2010. С. 63 - 127.

Методологическое значение для последующего более глубокого изучения проблематики реализации норм административного права имеет также и выделение некоторых форм последней. И здесь важно отметить, что наиболее часто представители административно-правовой науки выделяют в качестве самостоятельных четыре формы реализации норм административного права: соблюдение, исполнение, использование и применение <12>. -------------------------------- <12> Административное право России: Учебник. Ч. 1. Государственное управление и административное право / Под ред. А. П. Коренева. 4-е изд. М., 2002. С. 50; Адмiнiстративне право Украiни: Пiдручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та iн. / За ред. Ю. П. Битяка. К.: Юрiнком Iнтер, 2006. С. 44 - 45; Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2007. С. 108 - 109; Административное право России: Курс лекций / К. С. Бельский [и др.]; Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М.: ТК "Велби"; Издательство "Проспект", 2007. С. 96 - 97; Адмiнiстративне право Украiни: Пiдручник / За заг. ред. Т. О. Коломоець. К.: Iстина, 2009. С. 17.

Соблюдение норм административного права обычно связывают с отказом адресата нормы от совершения действий, запрещенных последней. Подразумевается, что индивидуальные и коллективные субъекты при указанной форме реализации норм административного права должны вести себя пассивно, воздерживаясь от совершения нежелательных с правовой точки зрения поступков. При исполнении же норм административного права от их адресатов, наоборот, требуется совершение активных действий с целью реализации возложенных на них юридических обязанностей. Необходимость совершения активных действий предполагает также и использование норм административного права, однако в этом случае речь идет уже об осуществлении предусмотренных нормой определенных возможностей (прав, свобод, законных интересов и т. д.). Применение норм административного права большинство ученых тоже относит к формам реализации данных норм. Как правило, его характеризуют в качестве осуществляемой в строго установленных законодательством формах властной деятельности компетентных государственных органов и органов местного самоуправления по вынесению решений индивидуально-конкретного характера. При этом отдельные исследователи считают также целесообразным заострять внимание на том, что применение норм административного права является составной и необходимой частью управления обществом, которое может осуществляться только соответствующими компетентными органами власти <13>. -------------------------------- <13> Административное право России: Учебник. Ч. 1. Государственное управление и административное право / Под ред. А. П. Коренева. 4-е изд. М., 2002. С. 50 - 51.

Важно отметить, что основные суждения о сущности применения норм права были сформулированы еще в 1954 - 1955 гг. в ходе научной дискуссии, организованной и проведенной на страницах журнала "Советское государство и право". Итогом дискуссии стала редакционная статья журнала, воплотившая в себе определенные выводы научной полемики, на которые ориентировались <14> и по сей день продолжают ориентироваться представители административно-правовой науки. В качестве последних (выводов) были представлены различные тезисы, в сжатом виде они отражают следующее: а) применение права - это особый способ реализации права, существующий наряду с иными способами осуществления юридических норм; б) термин "применение права" связан с тем способом осуществления юридических норм, который характеризуется властными действиями компетентных государственных органов по отношению к другим организациям и гражданам; в) субъектами применения права выступают властные государственные органы, действующие в рамках их компетенции; г) применение права не может быть связано исключительно с использованием мер государственного принуждения к правонарушителям, напротив, в большинстве случаев применение юридических норм является основанием возникновения, изменения и прекращения конкретных регулятивных правоотношений; д) реализация юридических норм компетентными государственными органами завершается вынесением акта применения права, отличающегося по своей сущности от нормативно-правовых актов <15>. -------------------------------- <14> Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. 142 с. <15> К итогам дискуссии о применении норм советского права // Советское государство и право. 1955. N 3. С. 44 - 53.

С учетом современных реалий развития государства и общества указанные представления о рассматриваемой форме нормореализации уже поддаются определенной корректировке. Свой позитивный вклад в этом направлении вносят и ученые-административисты <16>. Однако на достигнутом не стоит останавливаться, т. к. еще необходимо ответить на ряд принципиальных вопросов, которые касаются сущности и содержания применения норм административного права, а также его роли в современном обществе. -------------------------------- <16> Труфанов М. Е. Применение норм административного права: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007. 371 с.; Горьова С. Л. Норми адмiнiстративного права (проблеми теорii та практики нормотворення): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харкiв, 2000. 16 с.

Нами были приведены наиболее распространенные в юридической литературе взгляды на формы реализации норм административного права, которые, естественно, в общетеоретическом плане признаются не всеми правоведами. В основном из числа представителей общей теории права высказываются суждения о необходимости развития иных подходов к делению нормореализации на определенные формы. Такие концепции подаются как пригодные для адаптации во всех отраслях права, и только лишь отдельные исследователи формулируют свое мнение относительно их возможной отраслевой применимости. Отличается от доминирующих взглядов прежде всего позиция Л. С. Явича, который заявил о необходимости выделения в качестве самостоятельных форм правореализации: 1) соблюдения правовых норм; 2) исполнения юридических обязанностей; 3) использования (приобретения и реализации) субъективных прав; 4) применения норм права <17>. Несколько позже и М. Ф. Орзих предложил наряду с применением, исполнением и соблюдением правовых норм выделить в качестве самостоятельного вида (формы) нормореализации реализацию субъективного права <18>. Однако, на наш взгляд, мнение названных ученых требует некоторого уточнения. Считаем, что нельзя ставить знак равенства между реализацией юридических норм и осуществлением субъективных прав и обязанностей как между отдельными формами нормореализации. Это разные правовые явления, которые отличаются как по сущности, так и по содержанию. -------------------------------- <17> Общая теория советского права / Н. Г. Александров, С. Н. Братусь, П. С. Грацианский, О. Е. Лейст и др.; Под ред. С. Н. Братуся, И. С. Самощенко. М., 1966. С. 264. <18> Орзих М. Ф. Формы реализации норм социалистического права // Советское государство и право. 1968. N 2. С. 102.

Собственное мнение по проблеме многообразия форм нормореализации высказал также Ю. Х. Калмыков. Автор полагает, что существуют только две формы реализации права: применение, предполагающее совершение активных действий, направленных на урегулирование общественных отношений, и соблюдение, характеризующееся общим юридическим воздействием на поведение людей. Указанный подход к определению и пониманию форм реализации права приводит ученого к выводу о том, что применение норм может осуществляться не только компетентными органами государства и общественности, но и гражданами. Важно только, чтобы активные действия указанных субъектов вели к урегулированию определенных отношений путем привлечения к этому процессу соответствующих правовых норм <19>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. Х. Калмыкова "Вопросы толкования и применения гражданско-правовых норм" включена в информационный банк согласно публикации - "Гражданское право", 2008, N 3. ------------------------------------------------------------------ <19> Калмыков Ю. Х. Вопросы применения гражданско-правовых норм. Саратов, 1976. С. 14.

Позиция Ю. Х. Калмыкова является дискуссионной и поэтому была подвергнута в юридической литературе обоснованной критике. На наш взгляд, Ю. С. Решетов правильно критикует автора, когда утверждает об ошибочности расширения им круга субъектов нормоприменения. Такой подход, безусловно, приводит к неоправданному лишению нормоприменительной деятельности властного характера, который ей присущ во всех случаях жизни <20>. -------------------------------- <20> Решетов Ю. С. Реализация норм советского права: Системный анализ. Казань, 1989. С. 7.

Некоторые исследователи предлагают несколько иначе посмотреть на анализируемую проблему и рассмотреть возможность выделения в качестве самостоятельной формы реализации рекомендательных норм - следование. Так, например, С. С. Кузакбердиев с уверенностью заявляет о том, что четыре способа правового регулирования (запрет, обязывание, дозволение, рекомендация) и соответствующие им виды юридических норм (запрещающие, обязывающие, управомочивающие, рекомендательные) со всей необходимостью обусловливают правомерность выделения таких отдельных форм непосредственной реализации норм права, как соблюдение, исполнение, использование и следование <21>. -------------------------------- <21> Кузакбердиев С. С. Формы реализации норм прав в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 8.

Полагаем, что такой самостоятельной формы реализации норм права, как следование, не существует. Однако другие представители административно-правовой науки, разумеется, с нашим утверждением могут и не согласиться. Мы же, в свою очередь, исходим из того, что в тех случаях, когда лицо не следует указаниям рекомендательной нормы, утверждать о реализации последней абсолютно ошибочно. В случаях же, когда субъект придерживается положений рекомендательной нормы, такая норма им реализуется либо в форме соблюдения, когда согласно рекомендации он воздерживается от нежелательного поведения, либо в форме исполнения, когда в соответствии с рекомендацией совершаются определенные активные действия. Итак, следует сделать вывод о том, что пока наиболее критикоустойчивым и отражающим необходимые особенности правового воздействия на поведение индивидуальных и коллективных субъектов административного права является традиционное для юридической науки, в т. ч. и административно-правовой, деление нормореализации на четыре формы: исполнение, соблюдение, использование и применение. Теоретическое значение такого деления заключается в том, что оно позволяет всесторонне и системно изучать административно-правовую нормореализацию. В практическом же плане оно задействуется как ориентир при выборе способа наиболее оптимального поведения, а также наиболее экономичных и эффективных средств для достижения конкретных социальных целей.

Литература

1. Административное право России: Учебник. Ч. 1. Государственное управление и административное право / Под ред. А. П. Коренева. 4-е изд. М., 2002. 2. Административное право России: Курс лекций / К. С. Бельский [и др.]; Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М.: ТК "Велби"; Издательство "Проспект", 2007. 3. Айзенберг А. М. Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право / А. М. Айзенберг, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, Е. А. Лукашева [и др.]. М., 1973. 4. Александров Н. Г. Общая теория советского права / Н. Г. Александров, С. Н. Братусь, П. С. Грацианский, О. Е. Лейст [и др.]; Под ред. С. Н. Братуся, И. С. Самощенко. М., 1966. С. 264. 5. Александров Н. Г. Применение норм советского социалистического права. М.: Госюриздат, 1958. 183 с. 6. Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. 7. Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М., 2007. 8. Боботов С. В. Правовая система социализма: Функционирование и развитие. Кн. 2 / С. В. Боботов, А. М. Васильев, О. А. Гаврилов, Л. Н. Завадская [и др.]. М., 1987. 9. Дюрягин И. Я. Применение норм советского права. Теоретические вопросы. Свердловск: Средне-Уральское книжное издательство, 1973. 248 с. 10. Завадская Л. Н. Механизм реализации права. М.: Наука, 1992. 288 с. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. Х. Калмыкова "Вопросы толкования и применения гражданско-правовых норм" включена в информационный банк согласно публикации - "Гражданское право", 2008, N 3. ------------------------------------------------------------------ 11. Калмыков Ю. Х. Вопросы применения гражданско-правовых норм. Саратов, 1976. 12. К итогам дискуссии о применении норм советского права // Советское государство и право. 1955. N 3. 13. Кожевников С. Н. Реализация права, юридическое толкование, законность. Н. Новгород: Общество "Интелсервис", 2002. 14. Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. 142 с. 15. Кузакбердиев С. С. Формы реализации норм права в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. 16. Лазарев В. В. Применение советского права / Науч. ред. Б. С. Волков. Казань, 1972. 200 с. 17. Маликов М. К. Проблемы реализации права. Иркутск, 1988. 144 с. 18. Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. 511 с. 19. Осипов А. В. Соблюдение норм советского права как форма их реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1980. 20. Орзих М. Ф. Формы реализации норм социалистического права // Советское государство и право. 1968. N 2. С. 102. 21. Решетов Ю. С. Реализация норм советского права: Системный анализ. Казань, 1989. 156 с. 22. Труфанов М. Е. Применение норм административного права: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007. 371 с. 23. Шундиков К. В. Цели и средства в праве. Общетеоретический аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. 24. Адмiнiстративне право: Пiдручник / Ю. П. Битяк (кер. авт. кол.), В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та iн.; За заг. ред. Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. Х.: Право, 2010. 25. Адмiнiстративне право Украiни: Пiдручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та iн. / За ред. Ю. П. Битяка. К.: Юрiнком Iнтер, 2006. 26. Адмiнiстративне право Украiни: Пiдручник / За заг. ред. Т. О. Коломоець. К.: Iстина, 2009. 27. Горьова С. Л. Норми адмiнiстративного права (проблеми теорii та практики нормотворення): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харкiв, 2000. 16 с.

Название документа