Лицензирование деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Проблемы и перспективы

(Люликова О. С.)

("Культура: управление, экономика, право", 2011, N 2)

Текст документа

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО РЕСТАВРАЦИИ ОБЪЕКТОВ

КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ (ПАМЯТНИКОВ ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ).

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

О. С. ЛЮЛИКОВА

Лицензирование деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) осуществляется в Российской Федерации на основании законодательных актов с 2001 г. Такими актами являются:

- Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон о лицензировании);

- Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ);

- Положение о лицензировании деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2007 г. N 117 (далее - Положение о лицензировании);

- Постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2006 г. N 208 "Об утверждении формы документа, подтверждающего наличие лицензии" (далее - Постановление N 208).

В указанный период требования к соискателям лицензий и лицензиатам менялись, однако главным оставалось наличие в штате специалистов-реставраторов и наличие навыка работы в указанной сфере деятельности.

Положение о лицензировании в 2007 г. упорядочило предъявляемые требования и условия, остающиеся до настоящего времени неизменными. Тем не менее имеющиеся несоответствия в законодательных актах на протяжении всего периода осложняли работу федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять лицензирование указанного вида деятельности.

Так, Федеральным законом о лицензировании предусмотрено лицензирование деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Следует отметить, что в настоящее время в Общероссийском классификаторе экономических видов деятельности такой вид деятельности, как реставрация, отсутствует.

Статьей 40 Федерального закона N 73-ФЗ предусматривается сохранение объектов культурного наследия, включающее в себя ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервацию объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрацию памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

Статьей 45 Федерального закона N 73-ФЗ определено, что к работам по сохранению объектов культурного наследия допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензию на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

Все вышесказанное предполагает осуществление реставрационных работ силами специалистов в области реставрации.

Положением о лицензировании установлены лицензионные требования и условия, среди которых основное - предоставление сведений о специалистах в области реставрации. Учитывая, что специальность "реставрация" включает в себя достаточно большой перечень работ, он должен быть утвержден соответствующим нормативным актом.

Каждый вид производимых на объекте культурного наследия работ, в свою очередь, включает в себя целый список работ по этому направлению. Более подробное описание каждого из видов дано в Едином тарифно-квалификационном справочнике работ и профессий рабочих, выпуск 61 "Реставрационные работы" (в настоящее время - выпуск 57).

Положение о лицензировании выдвигает требования и условия к соискателям лицензий на указанный вид деятельности: наличие в штате организации (индивидуального предпринимателя) специалистов, имеющих навык работы в реставрации и соответствующую квалификацию, подтвержденную документом (аттестатом, дипломом и пр.), а также наличие специалиста-реставратора, под руководством которого осуществляются работы. С целью подтверждения возможности выполнения лицензионных требований и условий (п. 4 Положения о лицензировании) соискатель предоставляет в лицензирующий орган документы, подтверждающие квалификацию и навык работы специалистов по конкретным видам работ.

Лицензирование деятельности носит заявительный характер, поэтому сам соискатель определяет виды и состав работ, которые он может выполнить, т. е. подтвердить возможность соблюдения лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

Для установления единообразия в понимании и наименовании реставрационных работ как соискателями (лицензиатами), так и лицензирующим органом - Управлением государственной охраны памятников истории и культуры Росохранкультуры размещен на интернет-сайте "Примерный состав работ", составленный при содействии ведущих реставраторов страны. Данный документ используется соискателями лицензий и лицензиатами для оформления заявления о предоставлении (продлении срока действия) лицензии, переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии (внесении изменений в приложение к документу, подтверждающему наличие лицензии), а также Управлением при оформлении лицензии, а именно его неотъемлемой части - приложения к лицензии, содержащего виды выполняемых работ в соответствии с Федеральным законом N 73-ФЗ и состав выполняемых работ - по заявлению лицензиата.

Постановлением N 208 утверждена форма документа, подтверждающего наличие лицензии, а также предоставлена возможность вносить необходимую информацию о лицензиате, предусмотренную положением о лицензировании конкретного вида деятельности, в приложение к лицензии, являющееся ее неотъемлемой частью. Таким образом, документ, подтверждающий наличие лицензии, содержит информацию о видах выполняемых лицензиатом реставрационных работ.

Итак, основным критерием при рассмотрении документов является наличие в штате соискателя работников, обладающих необходимыми профессиональными знаниями и навыками.

По статистике за 2010 г. Росохранкультурой предоставлено 699 лицензий на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и переоформлено документов, подтверждающих наличие лицензий, - 509. Особенностью предоставляемых на экспертизу документов является наличие в штате организаций специалистов, принятых по договору по совместительству (от 20 до 70 процентов). Учитывая нехватку специалистов в области реставрации, а также затруднения при получении заказов на реставрацию, специалисты "кочуют" из одной организации в другую.

Отсутствие законодательных ограничений на количество специалистов-договорников в штате организации приводит к невозможности отказа в предоставлении лицензий по причине большого количества совместителей. При этом выявление данного факта не является основанием для отказа в предоставлении лицензии. Одновременно встает вопрос о полноценном использовании такой рабочей силы, так как в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации указанные работники могут трудиться по совместительству не более 4 часов в день.

В 2010 г. продлено действие 193 лицензий, что составило 28 процентов от количества предоставленных лицензий в 2005 г. Отказано в предоставлении лицензий и возвращено документов на доработку 348 (28,8 процента от общего количества поступивших заявлений). Небольшой процент пролонгированных лицензий и почти 30-процентный отказ в их предоставлении и переоформлении в большинстве случаев связан с отсутствием квалифицированных специалистов в штате организаций.

Эта проблема вскрылась и при проведении проверок соблюдения лицензиатами лицензионных требований и условий. В период с 2009 по 2010 г. только центральным аппаратом Росохранкультуры проверено 235 организаций-лицензиатов. Из них у 156 выявлены нарушения лицензионных требований и условий, выразившиеся либо в отсутствии специалистов на виды работ, указанных в лицензии, либо в отсутствии образования или краткосрочного повышения квалификации в области реставрации у штатных работников. При этом в 75 процентах случаев отсутствовало повышение квалификации у специалистов-производственников и в 25 - у инженерно-технического персонала.

Основной особенностью здесь является то, что для реставрации требуются специалисты, знающие специфику строительства в различные исторические периоды. Сюда относится знание и архитектурных особенностей, и применяемых материалов в тот или иной период в различных уголках России. Отсутствие таких специалистов может и зачастую влечет за собой нанесение вреда памятникам истории и культуры. Примерами тому служат:

Собор Михаила Архангела в Нижнем Новгороде - стены покрыты акриловой краской, что привело к возникновению плесени через 2 месяца после реставрации;

Дом Салтыкова в Ярославле - отсутствие специалистов по реставрации окраски фасадов привело к его замазыванию обычной известкой;

при осуществлении реставрации на Волжской башне в Ярославле из-за отсутствия специалистов и разработки специальной методики некачественно произведены фундаментные работы;

есть случаи и утраты уникальности объектов культурного наследия. Примером является Харлампиевская церковь в Иркутске: все работы произведены без проектной документации, в результате утерян внутренний и внешний облик храма: вместо исторической выложена новая лестница, применялась бетонная стяжка, по фасаду проложены сточные медные трубы. Таких примеров по стране можно привести множество.

В современной ситуации лицензирование практически не позволяет обеспечить в области реставрации эффективное воздействие на нарушителей лицензионных требований и условий. До 1 июня 2006 г. приостановление действия лицензии осуществлялось непосредственно лицензирующим органом. С указанной даты такое приостановление возможно только в случае административного приостановления деятельности лицензиата по решению суда. Однако соответствующая ст. 3.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) не содержит положений, позволяющих применять ее на практике в отношении случаев нарушения лицензиатами порядка проведения реставрационных работ. Данная коллизия неоднократно подтверждалась отрицательной судебной практикой по итогам проведения Росохранкультурой проверок лицензиатов.

Частью 4 ст. 14.1 КоАП за осуществление деятельности с грубым нарушением лицензионных требований и условий предусмотрено наложение административного штрафа на индивидуальных предпринимателей в размере от 4 до 5 тысяч рублей, а на юридических лиц - от 40 до 50 тысяч рублей. Эти дела рассматриваются судами по протоколам, составляемым в том числе должностными лицами Росохранкультуры. В то же время согласно ст. 4.5 КоАП срок привлечения к административной ответственности не может превышать два месяца со дня совершения правонарушения. Истечение этого срока является в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП безусловным основанием, исключающим начало производства по делу об административном правонарушении, а начатое дело подлежит прекращению.

Учитывая, что ежегодно только в рамках Федеральной целевой программы "Культура России - 2006 - 2011" в летний сезон реставрационные работы проводятся в отношении более 500 объектов, при крайне незначительном количестве сотрудников Росохранкультуры своевременно проверить и зафиксировать все нарушения, принять надлежащие меры реагирования и направить материалы в суд практически не представляется возможным.

Следует также помнить, что в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2010 г. N 109-ФЗ к проверкам, проводимым Росохранкультурой в рамках лицензионного контроля, применяются нормы Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора (контроля) и муниципального контроля". Согласно ему плановые проверки лицензиатов могут проводиться не чаще чем один раз в три года. Исходя из того что лицензия выдается на 5 лет, фактически за все это время лицензиата можно планово проверить лишь один раз.

Внеплановые проверки возможны в случае причинения вреда объекту культурного наследия, угрозы повреждения или уничтожения памятника истории и культуры. При необходимости принятия неотложных мер органы охраны памятников вправе приступать к внеплановой выездной проверке незамедлительно с извещением органов прокуратуры. Однако их проведение сопряжено со значительными административными сложностями, и ориентированы они не столько на лицензионный контроль, сколько на общий контроль за сохранением объектов культурного наследия с последующим применением мер реагирования, предусмотренных ст. ст. 7.13 и 7.14 КоАП, а также ст. 243 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Следует отметить, что лицензии выдаются Росохранкультурой только тем соискателям, которые удовлетворяют установленным требованиям. Никаких процентных квот на отказы в предоставлении лицензий по отношению к их выданному количеству не существует. Низкое число официальных отказов (в 2010 г. всего 52) вовсе не означает, что к соискателям лицензии Службой не предъявляются жесткие требования. В 2010 г. в Росохранкультуру поступило 1598 заявлений с документами для получения лицензии. При этом было выдано 1208 лицензий. В 296 случаях по обращению самих соискателей лицензии, заявления и документы были им возвращены для доработки. Таким образом, реальный отсев при рассмотрении документов составил 22 процента соискателей.

По мнению специалистов центрального аппарата Службы, введение более жестких требований к лицензиатам должно бы неизбежно привести к сокращению на реставрационном рынке количества организаций - держателей лицензий и к более высокому профессиональному качеству реставрационных работ.

Данная позиция нашла свое отражение в лицензионных процедурах 2008 - 2010 гг., когда особое внимание обращалось на квалификацию специалистов, заявляемых на тот или иной вид реставрационных работ, стало более четким требование о наличии в штате организации реставраторов, имеющих специальную подготовку и повышение квалификации. Параллельно с лицензированием продолжалась активная работа по поиску учебных заведений, имеющих специальную лицензию Федерального агентства по образованию на осуществление подготовки, переподготовки и повышения квалификации в области реставрации, налаживались контакты с руководством указанных учебных заведений.

Процесс выявления учебных заведений, имеющих право заниматься деятельностью по подготовке кадров в области реставрации, начатый в 2007 г. (на тот момент такими учебными заведениями были Институт искусства реставрации в Москве и Санкт-Петербургский реставрационный лицей), продолжается. В настоящее время количество таких учебных заведений выросло до 36.

Единственным учебным заведением, при котором действует учебно-методическое объединение, является негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Институт искусства реставрации" (г. Москва). Сам Институт имеет лицензию Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 13 июля 2010 г. N 0063 на право ведения образовательной деятельности по направлению реставрации, архитектуры и реставрации и реконструкции архитектурного наследия, а также Свидетельство о государственной аккредитации.

Таким образом, сегодня в реставрационной отрасли есть организация, которая готова оказывать содействие в профессиональной подготовке кадров и объединении всех учебных заведений, имеющих соответствующую аккредитацию в этой сфере.

Как известно, развитие реставрационной отрасли невозможно без обмена знаниями и опытом, о чем говорилось на VII, VIII и IX Всероссийских съездах органов охраны памятников истории и культуры. Это предполагает как участие в международных выставках и семинарах, так и организацию обучающих семинаров и круглых столов между специалистами в различных направлениях реставрации. Необходимо развивать сеть международного обмена опытом. Первые шаги в данном направлении сделаны в Москве, Иркутске, Санкт-Петербурге, Томске. Предполагаются обмен специалистами, различного рода стажировки. Все это - первые шаги в создании международной школы по обмену опытом для практикующих в реставрации организаций и физических лиц. Сферой деятельности подобной школы может быть:

- интернационализация опыта разных стран как в рамках теории реставрации, так и в практических действиях по сохранению культурного наследия;

- подготовка, переподготовка и аккредитация специалистов на основе существующих международных и национальных стандартов;

- научно-технический и информационный обмен в области сохранения культурного наследия.

Налаживание партнерских связей для реализации конкретных национальных и международных проектов - еще одна задача развития реставрационной отрасли. Опыт реставраторов зарубежных стран показывает, что назрела необходимость дифференциации специалистов, а также регулирования количества готовящихся кадров в зависимости от их востребованности.

Предложения по приведению законодательных актов в соответствие друг с другом неоднократно обсуждались на различных уровнях (Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Минюст России, Правительственная комиссия по административной реформе и др.) в период с 2006 по 2008 г. Росохранкультурой и Россвязьохранкультурой.

В мае 2009 г. теперь уже Росохранкультурой вновь была предпринята попытка внесения проекта концепции федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" для дальнейшего представления в Правительство Российской Федерации с целью внесения изменений в План законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2010 г. Они касались п. 2 ст. 17 Федерального закона о лицензировании, где в настоящее время не упомянут вышеуказанный вид деятельности как тот, Положением о лицензировании которого устанавливается перечень работ и услуг.

В настоящее время предложения учтены при разработке Министерством экономического развития нового Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (проект N 414451-5).

Следует отметить, что в период с 2007 по 2010 г. неоднократно возникали предложения со стороны Министерства экономического развития Российской Федерации по введению упрощенного порядка лицензирования, замене лицензирования страхованием, банковскими гарантиями и, наконец, саморегулированием.

И все же все попытки были остановлены на уровне обсуждений и представления доказательств нецелесообразности перехода на вышеупомянутые виды в связи с уникальностью данной сферы деятельности.

И наконец, при разработке проекта нового Федерального закона "О лицензировании" удалось согласовать самое главное, на наш взгляд, - изменение наименования лицензируемого вида деятельности с "реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)" на "сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации", которое поддержано в связи с необходимостью устранения главного противоречия в законодательных актах (N 128-ФЗ и N 73-ФЗ).

Проект нового федерального закона о лицензировании содержит изменения, касающиеся многих позиций начиная от установления положениями о лицензировании конкретных видов деятельности исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности до возможности представления заявлений в электронном виде.

Одним из нововведений стало то, что лицензии будут бессрочными. Как и прежде, действие лицензии распространяется на всю территорию Российской Федерации. Но, главное, то, о чем мы мечтали все эти годы, - положениями о лицензировании конкретных видов деятельности устанавливаются исчерпывающие перечни выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.

Федеральным законом ужесточается процедура лицензирования путем сокращения сроков рассмотрения заявлений, более четко прописана схема их подачи. Предусмотрена возможность доработки документов со стороны соискателя (или лицензиата), при этом вводится долицензионная проверка возможности соблюдения соискателем лицензионных требований и условий. Кроме того, возможно проведение проверки помещений, оборудования, технических средств, предполагаемых и необходимых для использования соискателем лицензии или лицензиатом при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Предусмотрено также проведение документарных, плановых и внеплановых выездных проверок. Внеплановые проводятся без согласования с органом прокуратуры, за исключением проведения внеплановой проверки по основаниям:

- истечение срока исполнения предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований;

- обращения и заявления граждан, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований;

- истечение срока действия решения лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии;

- наличие приказа (распоряжения) лицензирующего органа, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Статья о грубых нарушениях дополнена нарушением возникновения угрозы причинения вреда объектам культурного наследия, причинения тяжкого вреда объектам культурного наследия.

Особое место занимает представление документов в электронном виде. В связи с этим Министерством экономического развития Российской Федерации проведено совещание представителей всех ведомств, чьи виды деятельности подлежат лицензированию (новым законом сохранено только 49 видов деятельности, подлежащих лицензированию). На этом совещании проведена презентация предоставления ведомствами услуг по лицензированию в электронном виде на портале государственных услуг. Срок ввода системы в действие - июль 2012 г. Пробные шаги будут сделаны уже в III квартале 2011 г. Таким образом, все организационные моменты необходимо к этому времени согласовать и утвердить.

Позиции нового федерального закона требуют тщательной проработки, итогом которой будет административный регламент осуществления государственной функции по лицензированию и контролю за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий, а также утверждение нового Положения о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Все эти документы должны быть утверждены до момента вступления в силу нового федерального закона о лицензировании.

В связи с этим все предложения по определению перечня работ и услуг, составляющих вид деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также лицензионные требования и условия должны поступить в Росохранкультуру не позднее 16 мая 2011 г. и быть обсуждены на интернет-сайте в период май - июнь 2011 г.

Росохранкультурой направлены письма во все субъекты Российской Федерации, уполномоченные в области охраны объектов культурного наследия, специализированные реставрационные институты и ведомства, а также ведущим специалистам-реставраторам страны с просьбой о представлении предложений по указанным вопросам.

Читатель! Не останься равнодушным и ты!!!

Название документа