О предмете современного российского административного права

О ПРЕДМЕТЕ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

П. И. КОНОНОВ

Кононов Павел Иванович, судья арбитражного суда Кировской области, доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена анализу системы общественных отношений, образующих предмет современного российского административного права. Автор приходит к выводу о том, что административное право регулирует не только отношения государственного управления, но и иные отношения, возникающие в публично-правовой сфере, не образующие предмет других отраслей права.

Ключевые слова: административное право, предмет административного права, общественные отношения, государственное управление, административно-публичный орган.

On object of modern russian administrative law P. I. Kononov

The article is devoted to analyze of system of social relations, forming of object of modern Russian administrative law. Author make to draw conclusion, what administrative law regulate of relations of state management and another relations, arising in sphere of public law, not forming of object of another branches of law.

Key words: administrative law, object of administrative law, social relations, state management, administrative-public organ.

В науке административного права советского периода предмет советского административного права определялся как совокупность общественных отношений, возникающих в ходе осуществления государственного управления или исполнительно-распорядительной деятельности <1>. -------------------------------- <1> См., напр.: Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 62; Советское административное право / Под ред. П. Т. Василенкова. М., 1981. С. 3 - 4.

В современной российской литературе по административному праву под предметом административного права, как правило, понимается совокупность общественных отношений, возникающих в сфере осуществления исполнительной власти, реализуемой посредством государственного управления <2>. Таким образом, несмотря на некоторую корректировку сложившегося в советский период подхода к пониманию предмета административного права, сущность этого подхода не изменилась. По-прежнему подавляющее большинство современных российских ученых-административистов полагают, что административное право регулирует только отношения, возникающие в ходе организации и осуществления государственного управления. -------------------------------- <2> См., напр.: Козлов Ю. М. Административное право. М., 2005. С. 51; Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2009. С. 68; Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право: Учебник. М., 2009. С. 33 - 34.

Под государственным управлением понимается практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу <3>. Таким образом, государственное управление представляет собой прямое властное воздействие государства организационно-распорядительного характера на субъектов общественных отношений. Между тем изменения, произошедшие в политической, экономической и социальной системах России после 1991 г., свидетельствуют о существенном сокращении сферы прямого администрирования государства. Эта тенденция обусловлена тем, что в условиях рыночной экономики и свободного общества государство не может непосредственно руководить всем и вся, как это было в период существования Советского Союза с его плановой экономикой и тоталитарной политической системой. -------------------------------- <3> См., напр.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2004. С. 62.

Термин "государственное управление" не нашел отражения и в действующей Конституции Российской Федерации 1993 г. Отсутствует данное понятие и в основных федеральных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти, а именно в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и в Указе Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Тем не менее и в современных учебниках и учебных пособиях по административному праву используются такие выражения, как "управление культурой", "управление наукой", "управление спортом" и т. п. Как можно управлять деятелями культуры, учеными или спортсменами? Или встречается еще такое выражение, как "управление безопасностью". Государство не управляет безопасностью, а обеспечивает ее. Если согласиться с тем, что административное право регулирует только государственно-управленческую деятельность, то как быть с тем, что согласно Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" одной из функций органов исполнительной власти является оказание государственных услуг? Разве оказание государственных услуг, тем более возмездных, может быть признано государственным управлением? Кроме того, по нашему мнению, не является государственным управлением и правоохранительная деятельность органов исполнительной власти, в частности, такие ее виды, как обеспечение государственной и общественной безопасности, государственный контроль и надзор, выявление и пресечение административных правонарушений и привлечение лиц, их совершивших, к административной ответственности. Посредством осуществления перечисленных видов деятельности государство не управляет субъектами общественных отношений, а обеспечивает охрану и защиту государственных и общественных интересов, прав и законных интересов отдельных физических лиц и организаций. В контексте сказанного следует отметить, что и в теории государства и права контрольно-надзорная и правоохранительная деятельность государства отделяется от его оперативно-распорядительной, т. е. от управленческой деятельности <4>. -------------------------------- <4> См., напр.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2004. С. 75 - 77; Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В. Д. Перевалова. М., 2005. С. 81 - 83.

В связи с поставленными вопросами полагаем, что предмет современного российского административного права не может быть ограничен только сферой государственного управления. Подходы именно к такому пониманию предмета административного права наметились в последнее время и в литературе <5>. Безусловно, сфера государственного управления сохраняется, но в гораздо меньших масштабах, чем в советский период развития государства и общества. Как представляется, в настоящее время сфера государственного управления, т. е. сфера общественных отношений, регулируемых посредством прямого руководства со стороны государства, включает в себя следующие основные группы таких отношений: -------------------------------- <5> См., в частности: Сухарев А. С. Проблемы формирования понятийного аппарата в теории административного права // Административное право и процесс. 2009. N 3.

1) управленческие отношения, в том числе внутриорганизационные, в системе органов исполнительной власти и иных государственных органов, в том числе органов законодательной и судебной власти, подведомственных им учреждений; 2) отношения по управлению государственным имуществом; 3) управленческие отношения в системе вооруженных сил, иных войск, воинских (специальных) формирований; 4) управленческие отношения, возникающие в условиях чрезвычайных ситуаций, а также в условиях военного и чрезвычайного положения. Во всех остальных сферах функционирования государства и общества государственное управление либо вообще не осуществляется, либо осуществляется фрагментарно, т. е. по отдельным вопросам. Например, фрагментарно государственное управление осуществляется в таких областях социально-экономической жизни, как промышленное производство, транспортный комплекс, агропромышленный комплекс, здравоохранение, образование. Таким образом, сфера отношений, регулируемых административным правом и образующих его предмет, гораздо шире сферы государственного управления. Вместе с тем данная сфера не может быть отождествлена со всей сферой осуществления исполнительной власти. В обоснование данного утверждения приведем следующие доводы. Во-первых, не все отношения, возникающие в сфере функционирования исполнительной власти, регулируются нормами административного права. Например, деятельность органов исполнительной власти, таких, как органы внутренних дел, органы государственной безопасности, органы по контролю за оборотом наркотиков, по предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений, регулируются оперативно-розыскным и уголовно-процессуальным правом. Деятельность налоговых органов регулируется налоговым правом, а деятельность таможенных органов - таможенным правом. Органы уголовно-исполнительной системы функционируют на основе норм уголовно-исполнительного права. Во-вторых, многими современными учеными-административистами признается тот факт, что нормы административного права регулируют управленческие отношения, возникающие в ходе осуществления местного самоуправления, которое в части исполнительно-распорядительной деятельности в силу положении ст. 10, 12 Конституции Российской Федерации не может быть признано исполнительной властью. В этой связи возникает вопрос о том, какие еще группы общественных отношений, помимо отнесенных выше к сфере государственного управления, должны включаться в предмет административно-правового регулирования. На наш взгляд, при ответе на этот вопрос можно говорить о двух больших группах общественных отношений: 1) прочие, помимо государственно-управленческих, отношения, возникающие в ходе осуществления деятельности органами и учреждениями исполнительной власти, иными государственными органами, а также исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, не регулируемые специальными отраслями публичного права (конституционным, муниципальным, финансовым, таможенным, уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным, уголовно-исполнительным, оперативно-розыскным); 2) отношения, возникающие между физическими лицами и (или) организациями в процессе их публичного общения и взаимодействия без непосредственного участия в них субъектов публичной власти, но находящиеся под контролем (надзором) последних. Рассмотрим далее структуру каждой из выделенных выше групп общественных отношений. В структуру первой группы отношений, с моей точки зрения, могут быть включены следующие виды отношений: а) организационно-координационные отношения, возникающие между субъектами публичной власти, не находящимися в организационно-правовой зависимости (например, между двумя федеральными министерствами, между двумя федеральными службами и т. п.); б) отношения, возникающие в ходе оказания субъектами публичной власти государственных услуг физическим лицам и организациям (назначение и выплата пенсий и пособий, выдача паспортов, виз, различных справок, согласование документации, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, актов гражданского состояния, транспортных средств и т. п.); в) отношения, возникающие по поводу осуществления государственного контроля и надзора и муниципального контроля (экологического, санитарного, транспортного, земельного, финансового и т. п.); г) отношения, возникающие в ходе обеспечения уполномоченными субъектами публичной власти государственной и общественной безопасности, охраны общественного порядка, выявления и пресечения преступлений и административных правонарушений; д) отношения, возникающие в ходе рассмотрения дел об административных и иных публичных правонарушениях (например, о нарушениях антимонопольного законодательства); е) отношения, возникающие по поводу разрешения во внесудебном порядке споров между органами публичной власти и физическими лицами (организациями) либо между физическими лицами и (или) организациями (например, разрешение споров о тарифах, патентных споров и т. п.). Оценивая в целом все отношения, возникающие в ходе деятельности властных субъектов и регулируемые нормами административного права, считаем нецелесообразным и не имеющим значения при характеристике предмета административного права выделять в отдельную группу отношения, связанные с осуществлением государственного управления. В структуре второй группы отношений представляется возможным выделить следующие виды отношений: а) отношения, возникающие в процессе публичного общения физических лиц в общественных местах по поводу соблюдения правил поведения в этих местах, находящиеся под надзором компетентных государственных органов, в частности органов внутренних дел (например, отношения между гражданами на улицах, в местах массового публичного общения, при проведении массовых общественных мероприятий); б) отношения, возникающие в процессе публичного взаимодействия физических лиц в ходе дорожного движения по поводу соблюдения Правил дорожного движения, находящиеся под надзором органов внутренних дел (например, отношения между водителями транспортных средств, между водителями и пешеходами); в) отношения, возникающие между организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по продаже товаров, выполнению работ, оказанию услуг, и физическими лицами - потребителями по поводу соблюдения установленных публичных правил (регистрационных, лицензионных, санитарных, экологических и т. п.) осуществления указанной деятельности, находящиеся под надзором (контролем) компетентных контрольно-надзорных органов (например, отношения между продавцом товара и покупателем товара по поводу соблюдения санитарных требований к условиям и срокам хранения данного товара); г) отношения, возникающие между государственными и муниципальными организациями, с одной стороны, и физическими лицами, находящимися в зависимости от них, с другой стороны, по поводу соблюдения последними публичных правил поведения в этих организациях (например, отношения между государственными высшими учебными заведениями и студентами, обучающимися в них, между государственными медицинскими учреждениями и больными, находящимися в них на излечении, по поводу соблюдения внутренней дисциплины); д) отношения, возникающие между работодателями в лице соответствующих руководителей организаций или индивидуальных предпринимателей, на которых государство возложило обязанность по обеспечению соблюдения в процессе осуществления предпринимательской и иной деятельности публичных правил и требований общественной безопасности (пожарной, экологической, санитарной, безопасной эксплуатации транспортных средств и т. п.), с одной стороны, и работниками, с другой стороны, по поводу соблюдения последними указанных правил. Выделяя в рамках второй группы перечисленные виды общественных отношений, хотелось бы выразить несогласие с учеными-административистами, полагающими, что административное право не может регулировать отношения, в которых не участвуют субъекты исполнительной власти (государственного управления) <6>. А как же быть с отношениями, возникающими, например, в ходе дорожного движения между водителями транспортных средств или между водителями и пешеходами? Данные отношения возникают и реализуются без участия властных субъектов, в частности органов ГИБДД МВД РФ. Они лишь в целом осуществляют надзор в сфере указанных отношений и вмешиваются в них только в случае необходимости. Какой отраслью права, как не административным, могут регулироваться названные отношения? Не конституционным же или гражданским правом в самом деле! К тому же никто не отрицает, что Правила дорожного движения, регулирующие указанные отношения, содержат нормы именно административного права. От подобных стереотипов, сложившихся десятки лет назад, нашей современной науке необходимо избавляться. -------------------------------- <6> См., напр.: Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2008. С. 9; Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Указ. соч. С. 26.

Таким образом, с учетом изложенного выше подхода предмет административного права, по нашему мнению, образуют не регулируемые специальными отраслями публичного права общественные отношения, возникающие в ходе осуществления органами исполнительной власти, иными государственными органами и учреждениями, исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, которые условно могут быть названы административно-публичными органами, государственно-управленческой, регулятивной и охранительной деятельности, и отношения, возникающие между физическими лицами и (или) организациями в процессе их публичного общения и взаимодействия без непосредственного участия в них указанных органов, но находящиеся под контролем (надзором) последних. Более лаконично предмет административного права можно определить как совокупность общественных отношений, возникающих в административно-правовой сфере. Необходимо отметить, что в систему обозначенных отношений, образующих предмет административного права, с нашей точки зрения, включаются не только материальные, но и процессуальные отношения, возникающие в ходе организации и осуществления перечисленными выше органами и учреждениями властной деятельности. Административно-процессуальные отношения, тесно связанные с соответствующими административно-материальными отношениями, как представляется, не образуют предмет самостоятельной отрасли права - административно-процессуального права, а входят в содержание предмета административного права. На сегодняшний день не имеется юридических оснований для обособления административно-процессуальных норм, регулирующих административно-процессуальные отношения, в отдельную самостоятельную отрасль права в связи с отсутствием системообразующего федерального закона - Административно-процессуального кодекса Российской Федерации или хотя бы нескольких подобных законов. Действующие административно-процессуальные нормы концентрируются в законах и иных нормативных правовых актах вместе с материальными нормами административного права, тесно связаны с ними и не образуют самостоятельной совокупности, которая характерна для отрасли права. Ярким подтверждением указанного места административно-процессуальных норм является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором объединены как материальные, так и процессуальные нормы административного права. Кроме того, исходя из изложенного выше подхода, представляется, что в предмет административного права не могут включаться следующие группы отношений: а) отношения, возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри общественных и религиозных объединений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, негосударственных и немуниципальных коммерческих и некоммерческих организаций (хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, некоммерческих партнерств, товариществ собственников жилья, фондов и т. п.), не имеющие властно-публичного характера и регулируемые нормами гражданского и трудового права, а также корпоративными нормами, содержащимися во внутренних нормативных актах организаций (уставах, положениях и т. п.); б) отношения, возникающие в ходе разрешения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений. В литературе по административному праву перечисленные виды общественных отношений, в частности отношения, возникающие в ходе осуществления административного судопроизводства, как правило, включаются в предмет административного права <7>. Однако, с нашей точки зрения, при таком подходе необоснованно расширяется предмет административного права в связи со следующим. -------------------------------- <7> См., напр.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. М., 2006. С. 26; Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 68.

Во-первых, управленческие отношения, возникающие внутри любых видов предприятий, общественных объединений, любых частных организаций, за исключением отношений, связанных с обеспечением обязательных публично-правовых требований, не являются по своей природе публичными. Они возникают в ходе частного или общественного корпоративного управления, осуществляемого не субъектами публичной власти. В этой связи такие отношения не могут регулироваться отраслью публичного права - административным правом. Во-вторых, процессуальные отношения, возникающие в ходе рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений, а именно дел об оспаривании физическими лицами и организациями ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, регулируются в настоящее время гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным правом. В этой связи данные отношения одновременно не могут регулироваться еще и административным правом. По указанной причине не регулируются административным правом даже процессуальные отношения, возникающие в ходе рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях. Кроме того, соответствующие процессуальные нормы, содержащиеся в Гражданском процессуальном и Арбитражном процессуальном кодексах Российской Федерации, регулируют процедуру рассмотрения дел, возникающих не только из административных, но и из других публичных правоотношений, в частности из бюджетных, налоговых, муниципальных. Могут ли дела, возникающие из названных отношений, рассматриваться в соответствии с процессуальными нормами административного права? Одним словом, как бы нам ни хотелось, но до принятия и введения в действие специального федерального закона, регламентирующего общий порядок административного судопроизводства, - Кодекса административного судопроизводства либо какого-то иного закона юридически некорректно относить указанные выше процессуальные отношения, возникающие в рамках гражданского и арбитражного процесса, к числу административно-правовых. Формально-юридически эти отношения являются гражданско-процессуальными и арбитражно-процессуальными. Подводя итог, представляется возможным сделать вывод о том, что сложившееся несколько десятилетий назад в отечественной административно-правовой науке понимание предмета административного права требует научного переосмысления и существенной корректировки.

Название документа