Проблема использования категории публичного интереса в законодательстве, регулирующем предпринимательскую деятельность

ПРОБЛЕМА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КАТЕГОРИИ ПУБЛИЧНОГО ИНТЕРЕСА В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ, РЕГУЛИРУЮЩЕМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ <*>

В. А. МАМОНТОВ

Мамонтов Виктор Александрович, преподаватель кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России.

В статье рассматриваются вопросы соотношения понятий "публичный интерес", "государственный интерес", "общественный интерес" в действующем российском законодательстве о предпринимательской деятельности.

Ключевые слова: предпринимательское право, публичный интерес, частный интерес, предпринимательская деятельность.

In article questions of a parity of concepts "public interest", "the state interest", "public interest" in the operating Russian legislation on enterprise activity are considered.

Key words: the enterprise right; public interest; private interest; enterprise activity.

Основные начала современного российского гражданского законодательства закрепляют приоритет свободы участников частноправовых отношений в осуществлении деятельности, направленной на удовлетворение своих частных интересов. Наиболее ярким проявлением этого принципа является возможность каждого систематически получать прибыль посредством осуществления предпринимательской деятельности тем законным способом и в той форме, которые он посчитал для себя наиболее подходящими. Именно свобода предпринимательства, а точнее, ее провозглашение явилось одним из базовых векторов построения экономических основ Российского государства, участие которого в управлении этой сферой сводилось бы к разумному минимуму. И вот уже без малого двадцать лет Россия идет по этому пути, а вопрос о реальном воплощении в жизнь принципа свободы реализации своей предприимчивости не теряет актуальности как для лиц, ею обладающих, так и для лиц, способных влиять на пределы этой свободы. Более того, и вся мировая история, и, в частности, события последних двух лет, когда мировое сообщество погрузилось в пучину экономического кризиса, ясно дали понять, что проблема определения степени разумности вмешательства публичной власти в частные дела предпринимателя не перестает быть злободневной. Одной из ключевых категорий действующего законодательства о предпринимательской деятельности, исследование которой, без сомнения, способствует решению указанной проблемы, является категория публичного интереса. В связи с этим в настоящей статье предполагается акцентировать внимание на характерных особенностях использования категории публичного интереса в законодательстве, регулирующем наиболее сложную и содержательную сферу частноправовых отношений - предпринимательскую деятельность. Говоря об интересе в правовой сфере, мы не должны забывать о том, что изначально (еще до того, как оказаться в праве) интерес проявляет себя как одна из основ поведения человека, а вся жизнь последнего представляет собой не что иное, как деятельность, направленную на удовлетворение интересов, их обеспечение и защиту. Поэтому важным моментом в понимании истинного значения понятия интереса в правовой сфере является четкое разграничение двух из нескольких аспектов, в которых оно может рассматриваться, - социального и правового. Если в качестве основания классификации интереса взять его носителя, то в первом случае следует выделять индивидуальный, групповой и общественный интересы, а во втором - частный, государственный и публичный. Однако нет необходимости в проведении сколько-нибудь глубокого анализа законодательства на предмет использования категории интереса, чтобы выявить очевидность того, что его авторы не придают указанному выше моменту нужного значения. Различные варианты смешения всех вышеперечисленных видов интереса в правовых нормах лишь способствуют возникновению путаницы в определении действительного носителя того или иного конкретного интереса, а следовательно, размывают представления о разумности государственного вмешательства в сферу свободного предпринимательства. В связи с тем что наше внимание в контексте настоящей статьи направлено преимущественно на проявления в законодательстве публичного интереса, имеет смысл уяснить, кто же все-таки является его носителем - общество, государство или и первое, и второе одновременно. Ответ на этот вопрос важен как раз для выработки критериев обоснованности ограничения свободы предпринимательской деятельности. Часто понятие публичного интереса отождествляют с понятием интереса государственного. Это объясняется тем, что именно государство является субъектом обеспечения интересов всего общества, механизмом их реализации. Однако нередко в действительности это тождество нарушается, и фактическое содержание государственного интереса искажается и подменяется узковедомственным и бюрократическим интересами, носителем которых являются государственные структуры. Различные лица, группы лиц, наделенные властными полномочиями и в связи с этим имеющие влияние на законодателя, часто реализуют в законодательстве узковедомственные или иные групповые интересы под формулировкой "в государственных интересах". Поэтому категории государственного интереса и публичного интереса не всегда являются тождественными. Таким образом, следует признать, что выразителем и носителем государственного интереса является государственный аппарат, но по содержанию он может быть соответственно: а) публичным в правовом смысле и общественным в социальном смысле, если общесоциальный и государственный интересы совпадают; б) государственным в смысле государственных интересов управления, например интерес обеспечения эффективности государственного управления. Как представляется, именно последняя форма государственного интереса иногда неоправданно используется законодателем под видом публичного интереса для чрезмерного администрирования гражданско-правовой сферы. С другой стороны, если рассматривать общественный интерес с точки зрения его проявления в праве, то мы не можем говорить и о тождестве категорий публичного интереса и интереса общественного. Действительно, публичный интерес - это прежде всего интерес общественный. Однако не каждый общественный интерес является публичным. Таковым он становится только после признания государством и нахождения своего отражения в праве. Общество развивается достаточно быстро, и государство не в состоянии так же быстро реагировать на возникновение новых его интересов, придавая им форму правовой нормы, хотя и обязано к этому всячески стремиться. Итак, публичный интерес в правовой сфере - это общественный интерес, прямо или косвенно выраженный в правовой норме или их группе и обеспеченный защитой государства. Носителями публичного интереса всегда являются общество или государство в роли его представителя. К такому умозаключению позволяют прийти общетеоретические рассуждения о рассматриваемой категории. Вместе с тем такие рассуждения по большей части лишаются всякого смысла, если они не находят своего подтверждения в законодательстве, т. е. на практике не применяются. В связи с этим особое внимание следует уделить взгляду на категорию публичного интереса именно законодателя. Нельзя сказать, что в действующем отечественном законодательстве можно часто встретить формулировку "публичный интерес". Более того, законодательные акты, ее содержащие, можно пересчитать буквально по пальцам. Однако и этого достаточно для того, чтобы сделать определенные выводы относительно представлений законодателя о публичном интересе, учитывая, в каком контексте указанная категория им используется. Обратимся к Гражданскому кодексу Российской Федерации <1> (далее - ГК), в частности к его ст. 152.1, посвященной охране изображения гражданина. Указанная норма говорит об отсутствии необходимости получения согласия детей и пережившего супруга или родителей (при отсутствии первых) умершего гражданина на использование его изображения, если такое использование осуществляется "в государственных, общественных или иных публичных интересах". На взгляд автора, применение законодателем категории публичных интересов в приведенном контексте является наиболее ярким отображением проблемы соотношения публичных, общественных и государственных интересов в праве. Комментируя интересующую нас часть вышеуказанной нормы, приходим к выводу, что законодатель относит к числу публичных всякий государственный и всякий общественный интересы, что несколько расходится с нашими теоретическими представлениями о соотношении этих понятий. Как ранее отмечалось, именно общественные интересы в идеале должны объединять в себе и государственные, и публичные. И не каждый общественный интерес подлежит государственной защите, а только тот, который был признан правом государства, т. е. публичный. Понятно, что, говоря об общественных интересах, законодатель, скорее всего, имел в виду как раз публичные интересы в понимании автора, но тогда встает вопрос: зачем отдельно упоминать об "иных публичных интересах"? -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

Вместе с тем, по нашему мнению, законодатель не должен подвергаться критике за не совсем корректное с точки зрения теории отождествление государственных интересов с публичными. Рассуждения о том, что государственные интересы часто содержат в себе потребности не общества, а группы лиц, власть предержащих, находятся по большому счету за рамками права. Де-юре же государство есть субъект обеспечения публичных интересов, и установление в законе знака равенства между ними и государственными является той целью, к которой необходимо стремиться. Итак, желание законодателя конкретизировать содержание публичных интересов, выделяя среди них государственные и общественные (и разделяя их между собой), выглядит не совсем корректно. Представляется, что если бы в статье речь шла только о публичных интересах, олицетворяющих единство интересов государства и тех интересов общества, которые нашли свое отражение в праве, то закладываемый в нее законодателем смысл, в отличие от юридического значения, изменений бы не претерпел. Вместе с тем законодатель, предлагая указанную формулировку, как бы изначально признает существование отдельно друг от друга государственных и общественных интересов, т. е. фактически закрепляет в законе то, против чего всеми силами должен бороться. Кроме того, не может найти понимания указание на иные публичные интересы в контексте вышеназванной статьи. Что имеет в виду законодатель под иными публичными интересами, помимо государственных и общественных, уяснить не представляется возможным. Заслуживает внимания взгляд законодателя на категорию публичного интереса, отраженный в нормах Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации <2> (далее - АПК), в частности в его ст. 53, которая предоставляет право государственным органам, органам местного самоуправления и иным органам в случаях, предусмотренных федеральным законом, обращаться в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Сразу, на контрасте с рассматриваемой ранее нормой из ГК, обращает на себя внимание, что здесь законодатель призывает органы власти защищать в суде не государственные и не общественные в широком смысле интересы, а именно публичные, т. е., как предполагает автор, только те общественные интересы, которые нашли свое отражение в правовой норме. Таким образом, признается приоритетная задача государства, выполнение которой осуществляют его органы, - защита именно публичных интересов. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3012.

Статья 304 АПК в качестве одного из оснований изменения или отмены судебного акта в порядке надзора называет нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов. Конструкция формулировки позволяет нам утверждать, что законодатель к числу публичных интересов относит, среди прочих, законные интересы неопределенного круга лиц. А это лишнее подтверждение правильности сделанного ранее вывода о том, что публичный интерес - это прежде всего интерес общества (а неопределенный круг лиц есть не что иное, как общество либо какая-то его часть), признанный правом (законодатель не зря указывает на законность интересов), и только потом - интерес государства. К аналогичным выводам позволяет прийти и анализ норм ст. 387 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, похожих по своему содержанию на указанные выше положения АПК. Приведенные примеры различного применения законодателем категории публичного интереса свидетельствуют о том, что на настоящий момент единого понимания того, что входит в его содержание и каковы критерии разграничения между интересами общественными, государственными и публичными, нет ни у законодателей, ни у правоприменителей. Более того, такая неясность приводит к невольной подмене в правовых актах одних интересов другими. Особую остроту вышеобозначенная проблема приобретает в законодательстве, регулирующем отношения в сфере предпринимательской деятельности, комплексный характер которой способствует наиболее активному взаимодействию публичных и частных интересов. Можно выделить три основные группы правоотношений, образующих в своей совокупности сферу предпринимательской деятельности и без вступления в которые осуществление предпринимательства не представляется возможным. Отношения, входящие в каждую из этих групп, регулируются соответствующим блоком законодательных и иных правовых актов. Основную группу, определяющую саму суть предпринимательства, составляют так называемые горизонтальные <3> отношения участников, т. е. носящие частный характер отношения предпринимателей со своими партнерами по экономической деятельности, в результате вступления в которые и достигается изначальная цель предпринимательства - получение прибыли. Основным источником регулирования этих отношений является гражданское законодательство, которое в первую очередь направлено на обеспечение частных интересов участников гражданского оборота. Проявление публичных интересов здесь не так очевидно. За исключением случая, указанного ранее, сама категория "публичные интересы" вообще не встречается. Однако это не значит, что сами по себе они вовсе законодателем игнорируются. Так, например, в ст. 566 ГК применена формулировка "общественные интересы", а в ст. 969 ГК - "социальные интересы граждан" и "государственные интересы". А в большинстве случаев категория "интерес" вообще не употребляется, хотя в само содержание нормы законодатель вкладывает смысл обеспечения именно публичных интересов. Примером тому могут служить положения ст. 551 ГК о государственной регистрации перехода права собственности на недвижимость, нормы о поставке товаров для государственных нужд или о заключении публичного договора. -------------------------------- <3> См., например: Жилинский С. Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): Учебник. М.: Норма, 2008. С. 108.

Далее необходимо выделить группу отношений, формирующихся внутри конкретного субъекта предпринимательства. Это корпоративные отношения, связанные с порядком его учреждения, структуризации, управления, организации труда и др. В основном такие отношения регулируются внутренними документами организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность. Но, например, локальные акты, регулирующие трудовые отношения, должны соответствовать положениям Трудового кодекса Российской Федерации, в котором обеспечиваются интересы не только работника и работодателя, но и "интересы государства" (ст. 1) и "жизненно важные интересы общества" (ст. 412). И наконец, особое внимание следует обратить на публичные "вертикальные" <4> отношения, возникающие между субъектами предпринимательской деятельности и государством в лице его различных властных органов. Сам по себе характер подобных отношений определяет приоритетность защиты публичных интересов, прослеживаемую в законодательных актах, регулирующих данную группу отношений. Поэтому категории "публичный интерес", "интерес государства", "общественный интерес" встречаются в них достаточно редко, поскольку само их содержание и так направлено на обеспечение публичных интересов. Императивный характер норм законодательства, направленного на ограничение свободы предпринимательства (в частности, законы о государственном контроле за его осуществлением, регистрации, лицензировании, антимонопольное законодательство), является прямым либо косвенным выражением публичного интереса в предпринимательском праве. И лишнее упоминание в нем вышеперечисленных категорий не имеет смысла ввиду презумпции обоснованности вмешательства государства в частные интересы с целью обеспечения интересов публичных. -------------------------------- <4> Там же. С. 108.

Итак, рассмотрев проблему применения категории публичного интереса в предпринимательском законодательстве, автор приходит к следующим выводам. Во-первых, законодатель не уделяет необходимого внимания моменту разграничения социологического и правового аспектов при определении места и значения категории интереса в праве. В результате в законе часто происходит смешение различных по содержанию и носителю видов интересов. Во-вторых, отсутствие легального определения понятия "публичный интерес" обусловливает неохотное употребление этой категории законодателем не только в правовых актах, регулирующих осуществление предпринимательской деятельности, но и в действующем законодательстве вообще. В случаях, когда такое применение необходимо, гораздо чаще используются формулировки "интересы государства", "общественный интерес" и т. п., что объясняется, на наш взгляд, отсутствием ясности у законодателя о подлинном содержании публичного интереса в каждом конкретном случае. В-третьих, обеспечение публичных интересов в сфере предпринимательства осуществляется не столько путем прямого указания в законе на эту категорию, сколько самим императивным характером правовых норм, направленных на ограничение свободы субъектов этой деятельности в целях защиты законных интересов общества. В-четвертых, несмотря на ярко выраженный частноправовой характер предпринимательской деятельности, приоритет законодателя всегда будет отдаваться обеспечению публичных интересов, поскольку и само предоставление предпринимателю свободы деятельности, и установление степени этой свободы есть не что иное, как выражение интересов общества посредством законодательной деятельности государства.

Название документа