Учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма

УЧЕТ ГРАЖДАН, НУЖДАЮЩИХСЯ В ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЯХ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ ПО ДОГОВОРАМ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА

И. А. ФАРШАТОВ

Фаршатов И. А., доктор юридических наук.

Учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, ведется (как правило, по месту жительства) органами местного самоуправления на основе положений: 1. Законодательных актов Российской Федерации: а) ст. ст. 49 - 59 Жилищного кодекса РФ; б) Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. (в ред. от 28 февраля 1996 г. <1>, с изменениями, внесенными Определениями Верховного Суда РФ от 16 апреля 2002 г. N КАС 02-176, от 31 октября 2002 г. N КАС 02-589, от 18 сентября 2003 г. N КАС 03-413); -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 1996. N 10. Ст. 948.

в) Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку и службы в органах внутренних дел, военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 1998 г. (с изм. и дополн. от 8 августа 2003 г.) <2>; -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 2003. N 33. Ст. 3269; см. также: Собрание законодательства РФ. 2005. N 7. Ст. 560.

г) распоряжения Президента РФ от 6 июля 1997 г. N 276-рп "О правилах учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих, других работников федеральных органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении Управления делами Президента Российской Федерации" <3>; других законоположений, относящихся к вопросам учета граждан, нуждающихся в жилье. -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 1997. N 28. Ст. 3424.

2. Законодательных актов и рекомендаций субъектов РФ: а) норм законов субъектов РФ о порядке признания граждан малоимущими <4>, исходя из установленных ст. 49 ЖК РФ критериев учета дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. -------------------------------- <4> Эти законы субъектов РФ называются по-разному: "Регулирование жилищных отношений в республике", "Основания и условия предоставления жилой площади по договору социального найма", "О порядке признания граждан малоимущими и предоставления жилой площади" и др. Но суть их в главном: основания, условия и порядок признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и обеспечения жильем по договорам социального найма.

При разработке этих законов субъекты РФ, как правило, руководствовались положениями Приказа Минрегиона от 25 февраля 2005 г. "Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма" <5>; -------------------------------- <5> Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2005. N 6, 7, 8 (ч. II).

б) Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставления жилых помещений, разработанных и принятых в соответствии с требованиями Жилищного кодекса, действующими положениями Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР от 31 июля 1984 г. (в ред. от 28 февраля 1996 г.); в) рекомендаций органов государственной власти и управления субъектов РФ местным органам самоуправления по ориентирам в процессе установления учетной нормы жилого помещения и нормы предоставления площади жилья в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, иных факторов; других актов, основанных на компетенции органов государственной власти субъекта РФ в области жилищных отношений (ст. 13 ЖК РФ). 3. Нормативных правовых актов органов местного самоуправления: а) норм относительно ведения в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; б) норм по установлению размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; в) норм по установлению учетной нормы и нормы предоставления жилья в зависимости от достигнутого в муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями; г) правил предоставления в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; и других актов, соответствующих требованиям ст. 14 ЖК РФ (компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений). Как органы исполнительной власти РФ, субъектов РФ, так и органы местного самоуправления в интересах объективного и законного рассмотрения дел, связанных с учетом граждан, нуждающихся в жилье, повседневно должны руководствоваться законодательными актами в этой сфере; его изменениями и дополнениями; обращать внимание на жилищные споры, рассмотренные Верховным Судом РФ. Работники отделов учета и распределения жилья при местных администрациях испытывают сегодня затруднения в толковании норм в процессе применения положений Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР от 31 июля 1984 г. (с изм. и дополн. от 28 февраля 1996 г.), также Правил учета, принятых в 90-е годы на уровне субъектов РФ, муниципальных образований. Прежде всего, положения Правил и после внесения неоднократных изменений и дополнений продолжают противоречить основополагающим актам о правах и свободах граждан, нормам Конституции РФ. Л. обратился в Верховный Суд РФ с жалобой, в которой просил признать незаконным абз. 1 п. 8 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР (утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. и действующих в редакции от 28 февраля 1996 г.), ссылаясь на то, что согласно оспариваемой норме обязательным условием для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, является наличие регистрации по месту жительства, что ограничивает права граждан, предоставленные федеральным законодательством. Верховный Суд РФ 8 февраля 2002 г. в удовлетворении требования отказал. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ 16 апреля 2002 г. решение суда отменила по следующим основаниям. Как следует из приведенных статей (28, 31), Жилищный кодекс РСФСР (1983 г.) предусматривает принятие на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, по месту жительства и не ставит данное право в зависимость от наличия либо отсутствия регистрации. Понятие места жительства, с которым связан ряд прав и обязанностей граждан, в том числе право на постановку на учет для улучшения жилищных условий, раскрывается в ст. 20 ГК РФ, ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", других нормативных актах. Регистрация не входит в это понятие и является одним из доказательств, отражающих факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. Отсутствие регистрации не исключает возможность установления судом места жительства гражданина на основе других данных, не обязательно исходящих от органов регистрационного учета. В силу ст. 3 названного Закона регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Данное положение подтверждено и Конституционным Судом РФ в Постановлении от 4 апреля 1996 г. "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные районы". Вопреки вышеназванным нормам закона и правовой позиции Конституционного Суда РФ орган исполнительной власти РФ, осуществляя правовое регулирование на основании ст. 49 ЖК РФ, своим актом признал регистрацию по месту жительства обязательным условием реализации права граждан на постановку на учет для улучшения жилищных условий. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ решение Верховного Суда РФ от 8 февраля 2002 г. отменила, вынесла новое решение, которым заявление Л. частично удовлетворила: признала не соответствующим федеральному закону и не подлежащим применению абз. 1 в части слов "с регистрацией по месту жительства" п. 8 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР (утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. и действующих в редакции от 28 февраля 1996 г.) <6>. -------------------------------- <6> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. N 10. С. 4 - 5.

Кроме того, один лишь факт регистрации в квартире, принадлежащей на праве собственности родственникам нуждающегося в жилье, без учета иных обстоятельств, имеющих существенное значение, не может являться основанием для отказа в постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий <7>. -------------------------------- <7> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 10. С. 29 - 30.

Многие положения вышеназванных Правил противоречат и статьям Жилищного кодекса РФ. В частности, подп. "а" п. 7 ("...имеющие обеспеченность жилой площади на одного члена семьи ниже уровня, устанавливаемого Советом министров автономной республики..."), абз. 2 подп. "а" п. 7 ("...из числа имеющих право на первоочередное получение жилых помещений..."), абзац 2 пп. "е" п. 7 ("...в Правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений с учетом местных условий устанавливается продолжительность проживания граждан в общежитиях...") <8>. -------------------------------- <8> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N КАС 03-413.

Практика применения статей ЖК РФ по приему граждан на учет нуждающихся в жилье показывает ряд их (статей) несовершенств; относительную пробельность; несоблюдение требований юридической техники (юридических конструкций) при изложении и последовательного расположения нормативного материала. На основе положений статей ЖК РФ требовать постановки на учет в качестве нуждающихся в жилье обладают граждане, как не имеющие (подп. 1 п. 1 ст. 51), так и имеющие жилую площадь, но обеспеченные жильем на одного члена семьи менее учетной нормы, проживающие в помещении, не отвечающем установленным требованиям, если в составе семьи есть лица, страдающие одной из форм тяжелых заболеваний (подп. 2, 3, 4 п. 1 ст. 51 ЖК РФ). При этом, как правило, необходимо соблюдение требований: признание нуждающегося в жилье малоимущим, т. е. исходить из ст. 49 ЖК РФ. На первый взгляд положения этой статьи являются определяющими. И в ряде случаев некоторые работники отделов учета и распределения жилья еще до выяснения нуждаемости гражданина в жилье требуют предоставления документов об отнесении его к категории малоимущих. Впоследствии выясняется, что это лицо не нуждалось в улучшении жилищных условий (получении жилья). Довольно часто бывает, что он обеспечен жильем в другом населенном пункте. Поэтому в процессе постановки на учет, прежде всего, должны быть выяснены обстоятельства, связанные с нуждаемостью гражданина в жилье; т. е. в данном случае положения ст. 51 ЖК РФ являются определяющими. Последовательность расположения статей ЖК РФ по правилам юридической техники должна быть такой: 51, 49, 52, 55, 54, 56... В процессе постановки граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, применении положений ст. ст. 51, 52 ЖК РФ следует обратить внимание на следующие обстоятельства: 1) при учете лиц, проживающих в помещениях, не отвечающих установленным для жилых помещений требованиям, необходимо добиваться предъявления документов, основанных на Положении о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу и реконструкции, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. <9>. -------------------------------- <9> Российская газета. 2006. 10 февр.

2) относительно прав больных, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, при которых совместное проживание невозможно (подп. 4 п. 1 ст. 51 ЖК РФ): - продолжают действовать положения Приказа Минздрава СССР от 28 марта 1983 г. (с изм. и дополн. от 6 июня 1991 г.) <10>. Положения не отменены, действуют относительно лиц, принятых на учет до 2004 г. -------------------------------- <10> Приложение N 3/4-2004 к журналу "Здравоохранение" (извлечение).

- 21 декабря 2004 г. принято Постановление Правительства РФ "Об утверждении Перечня заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь" <11>. -------------------------------- <11> Собрание законодательства РФ. 2004. N 52. Ст. 5488.

- 16 июня 2006 г. - Постановление Правительства РФ "Об утверждении Перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" <12>; -------------------------------- <12> Собрание законодательства РФ. 2006. N 25. Ст. 2736.

3) недопустимо предъявление требований к нуждающимся в жилье по предоставлению документов, подтверждающих сроки их постоянного проживания в данной местности. Срок постоянного проживания как условие для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в законодательстве РФ не предусмотрен. Правила учета граждан... от 31 июля 1984 г. (в ред. от 28 февраля 1996 г.) тоже не рассматривают вопросы, связанные с длительностью проживания <13>; -------------------------------- <13> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 1. С. 10 - 11.

4) наличие права у некоторых категорий граждан на дополнительную жилую площадь или дополнительную комнату не является основанием для признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий <14>. -------------------------------- <14> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 6. С. 21 - 22.

По смыслу п. 3 ст. 49, п. 2 ст. 52 ЖК РФ состоять на учете имеют право и иные категории граждан, нуждающиеся в жилых помещениях, т. е. лица, не признанные в качестве малоимущих на основе положений федеральных законов, указа Президента РФ, закона субъекта РФ. Эти граждане подразделяются на две категории: а) лица, по состоянию здоровья или социальному положению приравниваемые к малоимущим. Как представляется, к этим категориям граждан должны быть отнесены, в частности, лица, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний на основе названных актов 1983, 2004, 2006 гг.; б) лица, обладающие правом требовать принятия на учет (и обеспечения жильем) только на основе нуждаемости в жилых помещениях. К ним относятся: судьи, работники прокуратуры, милиции, некоторые категории военнослужащих <15>; -------------------------------- <15> Этот перечень не является исчерпывающим.

- судьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются отдельными жилыми помещениями с учетом права судьи на дополнительную жилую площадь в размере 20 кв. м или в виде отдельной комнаты, приобретаемыми за счет средств федерального бюджета <16>; -------------------------------- <16> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 30. Ст. 1792 (с измен. в послед. годы).

- прокуроры и следователи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются отдельными жилыми помещениями (с учетом права на дополнительную жилую площадь), приобретаемыми за счет средств федерального бюджета <17>; -------------------------------- <17> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 8. Ст. 366; Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4011.

- сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, на основе учета предоставляется жилое помещение в виде отдельной квартиры или дома органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным - не позднее 6 месяцев с момента вступления в должность <18>; -------------------------------- <18> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; Собрание законодательства РФ. 2007. N 41. Ст. 4845.

- военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и совместно проживающим с ними членам их семей, предоставляются не позднее 3-месячного срока со дня прибытия на место службы жилые помещения по соответствующим нормам (с учетом права на дополнительную жилую площадь) за счет государственного или муниципального жилищного фонда. До получения жилых помещений по соответствующим нормам военнослужащим предоставляются служебные жилые помещения или общежития <19>. -------------------------------- <19> Собрание законодательства РФ. 1998. N 22. Ст. 2331; 2007. N 26. Ст. 3086.

Учет граждан, нуждающихся в жилье, но не относящихся к категории малоимущих, приравненных к ним; иных названных выше лиц местными органами самоуправления, как правило, не ведется <20>. Учет этих лиц ведется в процессе их участия в Государственных программах обеспечения жильем отдельных категорий граждан (молодых семей, военнослужащих, переселенцев и др.), в накопительно-ипотечных системах, организации долевого строительства; приобретения государственных, иных жилищных сертификатов, получения ипотечных, иных кредитов и др. -------------------------------- <20> Исключения из этих правил могут быть предусмотрены в постановлениях Правительства РФ. В Постановлении Правительства РФ от 10 декабря 2002 г. (с изм. и дополн. на 14 ноября 2007 г. (Собрание законодательства РФ. 2007. N 47 (ч. II). Ст. 5773)) утверждено Положение о регистрации и учете граждан, имеющих право на получение социальных выплат для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. В нем предусмотрена регистрация и учет этих граждан органами исполнительной власти субъектов РФ по месту их постоянного жительства.

Отдельному учету подлежат лица, обладающие правами на внеочередное получение жилья (п. 2 ст. 57 ЖК РФ): граждане, жилое помещение которых признано в установленном порядке непригодным для проживания и ремонту или реконструкции; дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний. При реализации на практике этих положений следует иметь в виду: 1) на основании ст. 6 (п. 2) Закона РФ от 29 декабря 2004 г. (с изм. и доп. на 29 декабря 2006 г.) "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" "граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма". Это положение распространяется также на внеочередников и первоочередников, принятых на учет согласно ст. ст. 36, 37 Жилищного кодекса РСФСР (1983 г.). При этом недопустимы перенос и смешение очередей; 2) последовательно реализуя требования Закона РФ от 27 апреля 1993 г. (с измен. и дополн. на 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <21>, суды с каждым годом все больше рассматривают дел, связанных с нарушением прав граждан в процессе принятия на учет, установления очередности. Дела, требующие от судей особой стойкости, порой мужества. -------------------------------- <21> Российская газета. 1995. 26 дек.

Благо, появилась практика Верховного Суда РФ. Недавно перед судьями Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ был поставлен вопрос: должен ли суд при удовлетворении требования гражданина о предоставлении ему жилого помещения по договору социального найма вне очереди определять срок, в течение которого должно быть предоставлено жилое помещение, учитывая при этом наличие других внеочередников и время постановки гражданина на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий (действующим законодательством срок, в течение которого должно в этих случаях предоставляться жилое помещение, не определен)? Ответ: при удовлетворении требования лица о предоставлении ему в соответствии со ст. 57 ЖК РФ жилого помещения по договору социального найма вне очереди, если срок, в течение которого должно предоставляться жилое помещение, законодательством не установлен, суд такой срок не должен определять, поскольку внеочередное предоставление не предполагает какого-либо срока для предоставления жилого помещения, а решение суда должно быть исполнено в установленные действующим законодательством сроки <22>; -------------------------------- <22> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 2. С. 36.

3) некоторые субъекты РФ в своих Правилах учета граждан, нуждающихся в жилье предусматривали права граждан на первоочередное и внеочередное получение жилой площади только один раз. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассматривая одно дело в порядке кассационного производства, отметила: "Положение правового акта субъекта Российской Федерации, согласно которому льготы по первоочередному или внеочередному предоставлению жилой площади могут быть использованы гражданином только один раз, противоречит федеральному закону" <23>; -------------------------------- <23> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. N 9. С. 6 - 7.

4) перечень лиц, обладающих правами на принятие на учет в порядке внеочередного предоставления жилья, не является исчерпывающим. Люди знают, что жилая площадь предоставляется вне очереди на основе договора социального найма "некоторым" руководящим работникам органов государственной власти и управления. Однако отношения по их учету и предоставлению жилья недостаточно прозрачны, не соответствуют требованиям гласности; четко не урегулированы законодательными актами. Особенно на уровне субъектов РФ. В распоряжении Президента РФ от 6 июля 1997 г. "О правилах учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих, других работников федеральных органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении Управления делами Президента Российской Федерации" предусматриваются только правила учета нуждающихся в улучшении жилищных условий работников федеральных органов и предоставления жилья, находящегося в ведении Управления делами Президента РФ. Жилищный кодекс РФ не предусматривает первоочередного предоставления жилой площади отдельным категориям граждан. Между тем в ряде действующих законодательных актов РФ предусматривается принятие на учет и обеспечение жильем некоторых категорий граждан в первоочередном порядке. В упомянутом Законе Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (с изм. и доп. на 10 октября 2007 г.), как было отмечено, "сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь органами исполнительной власти, органами местного самоуправления предоставляется в первоочередном порядке". Такая ситуация, связанная с весьма существенными элементами несогласованности статей ЖК РФ и положений действующих законодательных актов в жилищной сфере, порождает значительные сложности в процессе применения правовых норм и свидетельствует об уровне совершенства основополагающего кодифицированного акта. Весьма сложной для работников учета и распределения жилья местных администраций, да и самих руководителей оказалась процедура отнесения граждан к категории малоимущих. Сложность заключается не в определении дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности всех членов семьи, подлежащего налогообложению; а в установлении расчетных показателей рыночной стоимости приобретения жилых помещений по нормам предоставления исходя из объема наличия жилого фонда, предназначенного для использования по договору социального найма, с учетом местных особенностей и условий; использовании ряда "замысловатых" формул при определении порога размера среднемесячного совокупного дохода, приходящегося на каждого члена семьи, чтобы требовать постановки на учет. Эти расчеты определения не всегда обоснованы объективными данными; носят приблизительно-субъективный характер. И они (заключения), как правило, являются окончательными, ибо некому их проверять с точки зрения объективности и законности. Поэтому, по высказываниям самих работников отделов учета и распределения жилья местных администраций, процедура отнесения лиц к категории малоимущих должна быть пересмотрена. Она должна быть максимально упрощенной, понятной и прозрачной.

------------------------------------------------------------------

Название документа