Квазиюридические лица: правовая природа муниципального образования и органов местного самоуправления (проблема псевдомножественности субъектов правоотношений)

КВАЗИЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА: ПРАВОВАЯ ПРИРОДА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (ПРОБЛЕМА ПСЕВДОМНОЖЕСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ ПРАВООТНОШЕНИЙ) <*>

О. В. РОНЬЖИНА (КАРИМОВА)

Роньжина (Каримова) О. В., доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук (г. Красноярск).

В российской доктрине и законодательстве не существует приемлемого решения вопроса надлежащего соотношения объема правоспособности муниципального образования и органов местного самоуправления. Автор предлагает определить муниципальное образование как максимальную публичную организацию общества, что описывает данный предмет через его существенные свойства. В статье сравниваются структура и характеристики таких субъектов права, как частные и публичные юридические лица.

Ключевые слова: муниципальное образование, органы местного самоуправления, юридическое лицо публичного права.

There isn't acceptable solution to the question proper correlation of volume legal capacity of municipal formation and its agencies of local self-government in Russian theory and legislation. Author suggests define "municipal formation" as a "maximal political corporation of society", that provides this statement of the nature or essence of a thing. In article are compared the structure and the characteristics such subjects of law as civil legal person and public legal person.

Key words: municipal formation, agencies of local self-government, public legal person.

Ни много ни мало, а двадцать пять тысяч <1> из всех участников правового российского пространства, ежедневно вступающих в самые разнообразные правовые отношения, имеют статус муниципального образования. Наряду с физическими и юридическими лицами они, "будучи субъектами права, обладают правами, исполняют обязанности, получают установленные законом льготы, подвергаются санкциям, продают имущество, арендуют, судятся в судах" <2>, наследуют выморочные земельные доли и жилые помещения, выступают в виде работодателя, выдают разрешение на строительство, согласуют маршруты движения общественного транспорта, определяют места розничной торговли, осуществляют ряд контрольных и надзорных действий. Теоретическая и законодательная конструкция этого активного деятеля как самостоятельного отдельного правового индивидуума находится сегодня в стадии созревания. -------------------------------- <1> По данным, размещенным на портале Министерства юстиции "Нормативные правовые акты Российской Федерации" по состоянию на 1 июня 2010 года, в Реестре муниципальных образований зарегистрировано 29 177. URL: http://zakon. scli. ru/ru/analytics_statistics/. Тем не менее количество муниципальных образований в некоторых субъектах РФ ошибочно завышено. Так, в Красноярском крае таковых не 1134, а всего лишь 581, включая территории бывших автономных округов, а ныне муниципальных Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского районов Красноярского края. <2> Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 62.

В связи с отсутствием в законодательном тексте решения исконной проблемы "первичности-вторичности" в правоотношениях с участием публично-властных образований российская, декларируемая де-юре непрецедентной, правовая система прибегла к своему дежурному маневру унификации правоприменительной практики - обозначение официальной позиции высших судебных органов. Разъяснения Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <3> о признании субъектом бюджетных и гражданско-правовых отношений (при заключении договоров поставки, аренды, предоставления услуг, а также в случае наличия оснований для наступления внедоговорной ответственности) самого муниципального образования, отвечающего всей своей казной, пользуются преобладающей поддержкой в научных дискуссиях (Л. А. Грось <4>, Н. С. Тимофеев, М. В. Карасева <5>, Л. А. Баталова, А. П. Вершинин <6>, А. Набока <7>, В. Артемов <8>). Реже в научной среде встречается позиция, согласно которой органы местного самоуправления могут вступать в правовые отношения наряду с муниципалитетами (В. А. Болдырев) <9>. Сам муниципалитет объявляют производным по отношению к местному населению. Локальный территориальный коллектив (население субъекта Федерации, народ), как правило, признается участником не прозаических текущих сделок, а отношений VIP-характера - учредительных и конституционных. Сходные до степени смешения некоторые черты этих субъектов ввели в заблуждение российского законодателя, который то признавал юридическим лицом муниципальное образование в целом, то органы местного самоуправления объявил юридическими лицами, требующими государственной регистрации как заурядное акционерное общество <10>. -------------------------------- <3> Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 (в ред. от 26 февраля 2009 г.) // СПС "КонсультантПлюс: ВерсияПроф". <4> Грось Л. А. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях - правовых и процессуальных // Журнал российского права. 1999. N 9. С. 29 - 30. <5> Проект НК РФ и новые явления в праве // Хозяйство и право. 1997. N 4. С. 79. <6> Баталова Л. А., Вершинин А. П. Способы защиты прав налогоплательщиков в арбитражном суде. СПб., 1997. С. 9. <7> Набока А. Участие публичных образований в налоговых спорах // Юрист. 2005. N 8. С. 13. <8> Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. N 4. С. 22. <9> Болдырев В. А. О юридических лицах публичного права // Журнал российского права. 2008. N 11. С. 31. <10> Часть 2 статьи 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2010 г., с изм. от 8 мая 2010 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".

С подачи В. Е. Чиркина активно обсуждается вопрос об объединении публичных территориальных коллективов, государства, субъектов Федерации, муниципальных образований, органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений под единым термином "юридические лица публичного права". Ограниченное гражданско-правовое понятие юридического лица в целях использования в публичном праве предлагается подкорректировать уточненным раскрытием его через категорию "образование (публично-правовое некоммерческое), выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия" <11>. -------------------------------- <11> Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 75.

Оферту по углублению и расширению в таком направлении категории юридического лица цивилисты единодушно воспротивились акцептовать, отвергая попытки подменить его имущественную сущность (агрегация капитала) на общественную (интеграция индивидов) <12>. Изначальной целью создания конструкции юридических лиц, ставших в XX в. превалирующим участником в гражданско-правовых отношениях, потеснившим реальных физических персон, было стремление создать некую юридическую фикцию, позволяющую ограничить ответственность вложенным паем, долей и стимулировать рост оборота товаров, услуг и капиталов <13>. Обусловленные этим оригинальные черты юридического лица как субъекта права, отличающие его от физических индивидов, до сих пор не позволяют получить полное конвенциональное согласие относительно его правовой природы <14>. Искомый вопрос оставил непримиримые разногласия между публично-правовыми и цивилистическими школами и даже создал различные оппозиционные течения в теории гражданского права <15>. Апофеозом конституционной доктрины стало предложение о наделении юридических лиц основными конституционными правами, хотя и с предостережением о применении их лишь в той степени, в которой юридические лица "вступают в отношения, приобретают свойства, присущие физическим лицам" <16>. -------------------------------- <12> Гражданское право. Общая часть: Учебник: В 4 т. / В. С. Ем, Н. В. Козлова, С. М. Корнеев и др.; Под ред. Е. А. Суханова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2008. Т. 1. С. 119. <13> Авилов Г. Е., Суханов Е. А Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. N 1. С. 8. <14> Тонкий философский анализ, глубина академического мышления проф. К. В. Арановского и проф. С. Д. Князева (впечатления от прочтения изложенных ими соображений, пожалуй, сопоставимы с прикосновением к сокровенному открытию) позволил им подметить тенденцию современной правовой действительности к созданию искусственных образований, олицетворяющих понятную, но беспочвенную надежду на кого-нибудь опереться. См.: Арановский К. В., Князев С. Д. Пользуясь приглашением... // Журнал российского права. 2007. N 10. С. 46. <15> Подробный обзор и систематизация точек зрения российских и зарубежных ученых по этому вопросу см., например: Толстой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сб. статей. М., 2000. С. 103 - 109. <16> BverfGE 95, 220(242). Цит. по: Рывкин К. А. Юридические лица как носители основных прав: российская и европейская практика // Журнал российского права. 2007. N 11. С. 78.

В условиях эскалации государства в экономику, обусловленной переосмыслением его социальной функции, настал черед пришествия в правовой оборот еще одного нестандартного субъекта права. В общем числе иных участников рыночных отношений государство, субъекты Федерации и муниципальные образования составляют группу немногочисленную, но с экономической точки зрения "тяжеловесную". Аналогичность онтогенеза и правовых черт юридических лиц и публично-властных образований, обстоятельно проанализированная проф. В. Е. Чиркиным, выступает дополнительным аргументом, в пользу приемлемости заимствования публичной доктриной некоторых цивилистических схем. Среди упоминаемых качеств публично-властных образований особого акцента заслуживают те, что родственны с гражданско-правовым институтом юридического лица. Территориальный коллектив образует "условную" юридическую личность, которая становится производным, несовпадающим со своими учредителями, субъектом права. Происходит объединение имущества учредителей путем отчуждения части их доходов (налоги и сборы), формируется "уставный капитал" в виде общественной национальной или коммунальной собственности. Основные отличия конструкции публично-властного образования от юридического лица лежат в плоскости особенности его признаков, давно ставших хрестоматийными: население <17>, территория, аппарат управления, публично-властные полномочия, бюджет, формируемый за счет налогов, система правовых актов. Но среди множества организаций гражданского общества (семья, родовая община, церковное сообщество, хозяйствующие субъекты) государство и муниципалитеты выделяются атрибутом легального применения публичного властного принуждения к неограниченному кругу субъектов права, попадающих в зону их территориальной юрисдикции <18>. В силу своей универсальности, императивности и всеобщности по составу участников, выполняемым функциям, объектам, подпадающим под юрисдикцию, публично-властные образования приобретают свойство максимальности. -------------------------------- <17> Членство (гражданство) в публично-властной организации в отличие от участия в частной корпорации является относительно добровольным и для муниципалитетов и субъектов Федерации презюмируется фактом проживания. Деятельность аппарата управления публично-властного образования привязана к определенной территории. <18> В немецком праве подчеркивается, что принципиальное отличие публичных юридических лиц от частных юридических лиц состоит в уполномочении на издание управленческих актов. См.: Jorn Ispen. Allgemeines Verwaltungsrecht. 6. Aufl. Carl Heymans Verlag. 2009. S. 58.

Очевидно, что природа муниципального образования (началом правильного определения для которого будет отнесение его к категории "публично-властная организация социума") не сводится к примитивному сложению населения с территорией, властными полномочиями, финансовыми ресурсами и аппаратом управления. Тем более ни один из этих признаков муниципального образования по отдельности не создает субъекта права. Попытка дать дефиницию муниципалитета через указание на "население", либо "территорию", либо "органы местного самоуправления" напоминает известную философскую притчу о встрече четверых слепых со слоном, для которых он являлся то стеной, то трубой, то змеей, то тумбой. Каждый из них был прав, но так и не понял сущности того, с чем столкнулся. Таким образом, именно конструкция публично-территориального образования весьма близка к гражданско-правовой модели юридического лица, т. е. к устройству статуса пусть и "фиктивного", но субъекта права, носителя прав и обязанностей, чего нельзя сказать об органах государственной власти и местного самоуправления. И претендовать на звание персоны, субъекта публичного управления или, если позволит конвенциальное согласие юридической общественности, "юридического лица публичного права" может, следовательно, только муниципальное образование, субъект Федерации, Российская Федерация. Ущербность российской законодательной конструкции в части отнесения органов местного самоуправления к категории "юридические лица" очевидна. Органы вступают в правоотношения от имени публично-территориального образования, приобретая для него права и обязанности, обладают имуществом на праве оперативного управления и уже и в российской правоприменительной практике не рассматриваются как деликтоспособные персоны. Взаимоотношения в системе "муниципальное образование - орган местного самоуправления" сопоставимы с отношениями типа "акционерное общество - орган акционерного общества". Вместе с тем нельзя отрицать, что во "внутриаппаратных" отношениях придание органам местного самоуправления как представителям "разделенных властей" некоего объема организационной самостоятельности (в том числе в области штатной политики, финансового и материального обеспечения деятельности) вполне допустимо и обоснованно. Правда, для целей решения конституционного вопроса "сдержек и противовесов" цивилистический институт юридического лица, как представляется, наименее подходящая схема, тогда как метафора "корпоративные споры" прямо напрашивается. Интересно, что немецкая доктрина, которую можно считать родоначальницей теории юридических лиц публичного права, относит к их числу публичные корпорации (ФРГ, федеральные земли, коммуны) <19>, учреждения и публичные фонды, обладающие полной публичной правоспособностью <20>. Помимо публичных юридических лиц (juristischen Personen des offentlichen Rechts) выделяют также частично правоспособных субъектов государственного управления, частных лиц, наделенных государственными полномочиями (Beliehene), и государственные (муниципальные) органы. Последние не являются самостоятельными субъектами государственного управления <21>, действуют от имени публичного юридического лица, реализуя его права и обязанности, но обладают некоторой автономией в процессуальных отношениях в соответствии с положениями об административных судах Германии <22>. Проф. F. Mayer и проф. F. Kopf классифицируют публичные органы как структуры, имеющие "квазисобственные права" <23>. -------------------------------- <19> Государство определяется как юридическое лицо публичного права, в виде территориальной публичной корпорации (Gebichtskorpersrecht). Сама конструкция подчеркивает имущественную обособленность его как субъекта, обладающего полной правоспособностью. <20> Franz Josef Peine. Allgemeines Verwaltungsrecht. 7 neu bearbeitene Auflage. C. F. Muller Verlag Heidelberg, 2004. S. 4; Detterbeck S. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozeprecht. 6. Aufl. Verlag. C. H. Beck. <21> Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 17. Aufl. C. H. Beck. Munchen, 2009. S. 521. <22> Ipsen J. Staatsrecht I. Organisationsrecht. Auf Carl Heymanns Verlag, 2009. S. 6. <23> Mayer F., Kopf F. Allgemeines Verwaltungsrecht. 5. Aufl. Richard Boorberg Verlag, 1985. S. 311.

Название документа