К вопросу о становлении федерализма

К ВОПРОСУ О СТАНОВЛЕНИИ ФЕДЕРАЛИЗМА <*>

В. М. ПОЛЕЖАЕВ

Полежаев В. М., директор Института ФСБ России, г. Новосибирск.

Изучение исторических предпосылок становления федерализма имеет большое значение для развития российской правовой науки. Тема исследования представляется актуальной. Автор отмечает, что российский федерализм отличается от западного тем, что на Западе федерализм возникал в ходе строительства новой государственности, а в России - как в прошлом, так и в нынешнем веке в ходе слома государственной машины.

Ключевые слова: федерализм, суверенитет, федеральные органы, государственность, власть, государство.

Study of historical prerequisites of formation of federalism is important for development of Russian legal science. Topic of the study is timely. The author notes that Russian federalism differs from the western federalism as the western federalism rose in the course of construction of new statehood and Russian federalism in the past and now - in the course of collapse of the state machine.

Key words: federalism, sovereignty, federal agencies, statehood, power, state.

Родоначальником теории федерализма традиционно считается Иоханнес Альтузиус (1562 - 1638), разработавший федеральную теорию народного суверенитета на основе принципа союза, или согласия. Он считал, что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами - начиная с семьи вплоть до государства <1>. Идейные основоположники американской федеративной системы (А. Гамильтон, Д. Мэдисон, Д. Джей) уточнили это положение в отношении гражданских прав: каждый гражданин в рамках федеральной системы правления принадлежит двум общностям - своему штату и союзу в целом. Федеральное правительство осуществляет лишь переданные ему функции, в то время как штаты сохраняют за собой всю "остаточную власть" <2>. -------------------------------- <1> Шахрай С. М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПб., 2001. С. 247. <2> См.: Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избранные статьи: Пер. с англ. Вермонт, 1990.

В дальнейшем федерализм осмысливался под углом выяснения вопросов, касающихся суверенитета, - политико-правового статуса, полномочий и компетенции федерации и ее составных частей. Были высказаны три взаимоисключающие точки зрения <3>. -------------------------------- <3> Ковтун А. С. Концептуальные и нормативные основания экономико-правовой политики государства в контексте эволюции современного российского федерализма (теоретико-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 16.

Согласно первой (Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Уиллоуби и др.) суверенитетом обладала только федерация в целом <4>. Их оппоненты (М. Зейдель, Д. Кальхаун) считали, что, наоборот, суверенитет принадлежит составным частям федерации, особенно в тех случаях, когда субъекты федерации наделялись конституцией правом нуллификации и свободного выхода из союза. Третьи (А. Токвиль, Г. Вайц и др.) делили суверенитет между федерацией и ее членами соответственно закрепленной в конституции доле государственной власти. В обоснование такого взгляда указывалось, что политико-правовой статус федерации и ее членов не может быть изменен никем из них в одностороннем порядке <5>. -------------------------------- <4> См., например: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. <5> См., например: Tocqueville A. L'ancien Regim et la Revolution. P., 1956. См. также: Исаев С. А. Алексис Токвиль и Америка его времени (О трактате "О демократии в Америке"). СПб., 1993.

Эволюция первых федераций в направлении все большей концентрации власти на уровне общефедеральных органов при одновременном уменьшении в количественном и качественном отношениях власти членов федерации предопределила несостоятельность доктрин, касающихся приоритета прав членов федерации, так же как и концепции делимого суверенитета. Этот круг вопросов и до сих пор продолжает оставаться в числе наиболее сложных и спорных в западной литературе. Так, французский исследователь Г. Эро пишет: "Некоторые конституционные тексты и теоретики утверждают, что объединившиеся в союз государства сохраняют часть суверенитета... Суверенитет в его специфическом смысле наивысшей силы или неустранимого принуждения может находиться предположительно лишь на одном уровне, в данном случае на уровне федерации" <6>. -------------------------------- <6> Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 247.

Такой же точки зрения придерживается американский политолог, профессор Гарвардского университета С. К. Фридрих: "В федеральной системе, - пишет он, - не может быть суверена... Говорить о передаче части суверенитета равнозначно отрицанию этого понятия" <7>. -------------------------------- <7> Там же. С. 247 - 248.

Проблемы федерализма стали осмысливаться и с точки зрения достижения компромисса в управлении сложными структурами, его принципы стали связываться с возможностью принятия конкретных решений, обеспечивающих устойчивость, эффективность, мир. "Федерализм, - пишет Р. Арон, - представляет собой единственное цельное усилие, чтобы выйти из тупика и наладить порядок. Он для середины XX в. играет ту же роль, какую играл либерализм в XVIII в., марксизм в середине XIX в., т. е. он соответствует идеям нашего времени, позволяя их использовать в теории и на практике". Р. Арон как сторонник анархо-синдикалистских воззрений П. Ж. Прудона о государстве, предсказывавшего, что "XX век откроет эру федерации", заявляет, что федерализм в философских и практических отношениях "в настоящее время выступает как единственное противоядие марксизму" <8>. -------------------------------- <8> См.: Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993.

Актуализация проблем федерализма применительно к европейской социально-политической науке объяснялась рядом конкретно-исторических предпосылок, сложившихся к середине XX в.: обострение межнациональных отношений в Великобритании, Бельгии, Испании, негативные моменты в развитии федеративных отношений в ФРГ, Австрии, распад колониальной системы, различные послевоенные проекты объединения западноевропейских государств и т. д. Не были обойдены вниманием исследователей и вопросы федеративного устройства СССР, формальный, по сути, характер которого единодушно был отмечен многими западными учеными (Фридрих, Э. Каррер д'Анкосс, Ж. Бюрдо и др.). Идеи федерализма как оформленная доктрина утвердились в теории российской науки и политической жизни еще на рубеже XVII - XIX вв. под воздействием движения просветительства в Европе, благодаря популярности трудов Ш. Монтескье и непосредственно как отражение влияния идей Великой французской революции. Однако прав Н. П. Медведев, полагая, что реалии Гельветической республики (Швейцария, 1798 - 1803), Рейнского союза или образованной в 1812 г. польской Генеральной конфедерации дали русским современникам больше, чем события, происходившие на далеком американском континенте, связанные с принятием Конституции США как федеративного государства <9>. В различные периоды развития нашей страны идеи федерализма в различных интерпретациях оказывали значительное влияние на практику государственного строительства <10>. -------------------------------- <9> Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М., 2002. С. 23. <10> Бессонова В. В. Конституционно-правовые основы объединения субъектов Российской Федерации на примере Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 33.

Одним из наиболее известных видов, ассоциирующихся в массовом сознании с собственно федерализмом, является федерация (federation). Это форма государственного устройства, основные принципы которой были сформулированы в Конституции Соединенных Штатов 1787 г. К следующему виду федерализма, несмотря на определенные противоречия, относится конфедерация (confederation). Именно конфедерация была общепризнанной формой федерализма до принятия в 1787 г. Конституции США. Между тем ни одно из современных государств нельзя причислить к этому типу. Из всего многообразия государственных союзов, существовавших в различное время, чаще всего в качестве конфедераций называются: Швейцария (1291 - 1848 гг.); Нидерланды (1581 - 1795 гг.); США (1776 - 1788 гг.); Германия (1815 - 1866 гг.). В последнее годы все чаще в этом контексте упоминается Европейский союз. До настоящего времени конфедерации в мировой истории были явлением редким и преходящим, что свидетельствует о неустойчивости данного типа. Тем не менее федерация и конфедерация по-прежнему считаются основными формами федерализма, характеризующими политико-территориальное устройство децентрализованных государств и государственных союзов. Четвертый вид - ассоциированная государственность (associated statehood) - сходен с описанным выше в той же степени, в какой конфедерация сходна с федерацией. И в том и в другом случае отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, и в конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними отношений при специально оговоренных условиях. Подобные отношения установлены между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федеративными Штатами Микронезии, а также с Маршалловыми Островами - с другой. Федеративные черты в различной степени проявлялись в процессе автономизации многих унитарных государств. В последние десятилетия XX в. этот процесс заметно активизировался <11>. -------------------------------- <11> Жидких В. А. Федерализм в России: эволюция, проблемы, перспективы. М.: Экономика и право, 2005.

Возвращаясь к проблемам российского федерализма, следует сказать, что нельзя утверждать, что не предпринимались попытки реформировать советский федерализм. В годы так называемой перестройки вопросы реорганизации Советского союзного государства были предметом острых дискуссий в научной среде и в средствах массовой информации. В это время (конец 80-х годов) были выдвинуты идеи организации республиканского хозрасчета, самодостаточности республиканских территориальных общностей, создания относительно обособленных экономических организмов в пределах народнохозяйственного комплекса СССР, обеспечения республиканского экономического суверенитета. Особенно интенсивно эти вопросы обсуждались в связи с так называемым прибалтийским вариантом перестройки. В отечественной научной литературе большое внимание уделяется теоретическому осмыслению сущности федерализма, прежде всего с точки зрения государственного устройства. Фундаментальные исследования теории и практики российского федерализма мы находим в трудах Р. Г. Абдулатипова, А. Н. Аринина, Н. М. Добрынина, А. А. Захарова, М. В. Золотаревой, В. Н. Иванова, Ф. Ф. Конева, Г. В. Марченко, И. А. Полянского, Б. Н. Топорнина, А. И. Умновой, С. М. Хенкина и других исследователей. К концу 90-х годов политическая и правовая институционализация на основе Конституции 1993 г. в значительной мере сняла остроту проблемы асимметричного устройства Федерации. Утратила политическую актуальность и концепция договорной природы российского федерализма. Но именно к этому времени стали активно доминировать асимметричная Федерация и договоры с регионами. По мнению М. Афанасьева, это не было реальным усилением центробежных тенденций. Это были логические лозунги, обслуживающие прямо противоположную политическую тенденцию. Речь идет о ликвидации этнических автономий и губернизации России. В современном методологическом контексте вопрос о федерализме - это вопрос о государстве. При этом само государство может быть определено как специфическая форма взаимодействия общих и особенных интересов населения, объединенного по территориальному принципу. Федерализм в России генетически связан с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и сепаратизму. В этом контексте российский федерализм отличается от западного тем, что на Западе федерализм возникал в ходе строительства новой государственности, а в России как в прошлом, так и в нынешнем веке - в ходе слома старой государственной машины и создания новой политической системы, по сути, нового государства. Политологи обратились к концепции федеративного общества в 50 - 60-е годы XX в., увидев в ней альтернативу преобладавшему долгое время нормативно-институциональному подходу к исследованию федеративных систем. Принято считать, что первым это сделал американский политолог У. Ливингстон, который писал, что сущность федерализма следует искать не в тонкостях правовой или конституционной терминологии, а в тех силах - экономических, социальных, политических, культурных, которые делают федеративные формы необходимыми... Федеративная система - это средство, позволяющее выявить и сохранить федеративную природу общества. Подводя итоги, следует отметить, что изначально идея федерализма возникла как своеобразная антитеза абсолютной власти монарха, обосновываемой принципом абсолютного суверенитета. С развитием капиталистических отношений возникла необходимость качественно новых форм политико-территориальной организации государств. Централизованная монархическая государственность, подразумевающая превалирование унитаристско-объединительных тенденций и являющаяся весьма прогрессивной в период разложения феодализма, стала неэффективной с развитием буржуазных отношений. Более того, принцип абсолютного суверенитета стал препятствием на пути формирования капиталистического общества. Абсолютизм сковывал экономический рост, чрезмерная централизация власти приводила к закостенелости всего государственного механизма.

Название документа