Участие Росохранкультуры в судебных процессах, связанных с нарушением режимов использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, на примере судебной практики Нижне-Волжского управления Росохранкультуры ("Мамаев курган - место ожесточенных боев в 1942 - 1943 гг.")

(Каркачев К. А.)

("Культура: управление, экономика, право", 2010, N 3)

Текст документа

УЧАСТИЕ РОСОХРАНКУЛЬТУРЫ В СУДЕБНЫХ ПРОЦЕССАХ, СВЯЗАННЫХ

С НАРУШЕНИЕМ РЕЖИМОВ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ В ГРАНИЦАХ ЗОН

ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗНАЧЕНИЯ, НА ПРИМЕРЕ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ НИЖНЕ-ВОЛЖСКОГО

УПРАВЛЕНИЯ РОСОХРАНКУЛЬТУРЫ ("МАМАЕВ КУРГАН - МЕСТО

ОЖЕСТОЧЕННЫХ БОЕВ В 1942 - 1943 ГГ.")

К. А. КАРКАЧЕВ

Каркачев К. А., руководитель Нижне-Волжского территориального управления Росохранкультуры.

Сейчас период забвения и невнимания сменился периодом повышенного интереса к старине и осознанием острой необходимости сохранить оставшееся наследие. Следствием смены ориентиров стало формирование в 2004 г. самостоятельного федерального органа охраны памятников истории и культуры.

Росохранкультуре и ее территориальным управлениям пришлось столкнуться с весьма болезненным процессом удовлетворения различных интересов. Например, задач по сохранению культурного наследия и устремлений застройщиков. Доказательством тому служат последние неоднозначные судебные процессы вокруг выделения участков под строительство в зонах охраны Мамаева кургана в Волгограде. Динамично развивающаяся застройка городской инфраструктуры, отсутствие адекватной времени нормативно-правовой базы и многие другие факторы явились основанием для возникновения ряда новых серьезных проблем в сфере охраны культурного наследия.

По существующему порядку каждый объект культурного наследия должен иметь зоны охраны. Для федеральных памятников проект зон охраны, получив согласование федерального органа, должен быть утвержден в регионе.

Мамаеву кургану этой процедуры пришлось ждать без нескольких дней пять лет! Получив согласование Министерства культуры в июне 2002 г., проект его зон охраны лежал в недрах администрации области, дожидаясь своего утверждения, до июня 2007 г. Все эти годы органы местного самоуправления Волгограда, пользуясь правовым вакуумом, раздавали земельные участки направо и налево для целей, никак не отвечающих интересам символа нашей Победы. В первую очередь пострадала одна из зон охраняемого природного ландшафта, но досталось и зонам регулирования застройки и даже охранной зоне.

Недопущение тотальной застройки прилегающих к Мамаеву кургану территорий стало одной из приоритетных задач Нижне-Волжского управления Росохранкультуры. Позитивной стороной этого процесса стало осознание новым руководством города задачи сохранения Мамаева кургана, отрицательной - практическое отсутствие судебной практики.

Мамаев курган, официально став государственным памятником в 1960 г. и подтвердив свой статус в Указе Президента России от 20 февраля 1995 г. N 176, получил в соответствии с проектом, разработанным институтом "Спецпроектреставрация", полный набор зон охраны, предусмотренных ст. 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" - помимо непосредственно территории памятника, охранную зону, две зоны регулирования застройки и две зоны охраняемого природного ландшафта. Именно последние, располагаясь практически в центре миллионного города и почти незастроенные, стали лакомым кусочком для инвесторов и застройщиков. К моменту утверждения проекта зон охраны они оказались почти полностью "распределенными" между различными организациями, охладить строительное рвение которых можно было только судебными решениями.

В настоящее время Нижне-Волжское управление Росохранкультуры в различных статусах участвует в ряде судебных разбирательств, связанных с нарушением режимов использования земель в границах зон охраны Мамаева кургана. Ни для кого не секрет, что такие дела объективно являются для судебных органов, в производстве которых они находятся, одними из самых сложных.

Наиболее далеко зашедшим явилось дело с участием ООО "Чемпион-Союз". На момент, когда в адрес Нижне-Волжского управления Росохранкультуры поступило письмо администрации Волгограда с просьбой об оспаривании вынесенных судебных решений, дело прошло уже почти все инстанции арбитражного суда - Волгоградский областной суд, апелляционную и кассационную инстанции. Решение всех инстанций гласило - участку под строительство быть! А администрация города обязана этот участок предоставить. Самым прискорбным было то, что этот участок располагается в охранной зоне Мамаева кургана, а строить на нем предполагается кафе.

Проанализировав ситуацию и полученные из администрации города материалы дел, специалисты управления пришли к выводу, что судебные решения принимались уже после утверждения проекта зон охраны Мамаева кургана, управление о предварительном согласовании выделения участка и о судебных решениях не знало, а потому есть все основания для вступления управления в процесс с целью оспаривания вынесенных судебных решений.

Из полученных документов стало известно о том, что администрацией Волгограда в апреле 2004 г. с ООО "Чемпион-Союз" было предварительно согласовано место размещения кафе на земельном участке напротив Центрального стадиона Волгограда с условием заключения предварительного договора на последующее предоставление земельного участка для строительства.

Когда в 2007 г. ООО "Чемпион-Союз" обратилось к администрации Волгограда с просьбой о предоставлении земельного участка, администрация ответила отказом, мотивировав это расположением участка в зоне рекреационного назначения.

ООО "Чемпион-Союз" оспорило отказ администрации в предоставлении земельного участка в Арбитражном суде Волгоградской области. Постановлением Арбитражного суда Волгоградской области, а также последовавшими постановлениями апелляционной инстанции и Федерального арбитражного суда Поволжского округа, отказ администрации Волгограда в предоставлении земельного участка был признан незаконным, ее (администрацию) обязали предоставить предварительно согласованный земельный участок для строительства кафе с последующим заключением договора аренды земельного участка.

На момент предварительного согласования места размещения кафе в 2004 г. земельный участок, являвшийся предметом судебного разбирательства, располагался в зоне регулирования застройки, и этим согласованием нарушался режим использования земель. На момент вынесения первого из судебных решений эта территория уже относилась к охранной зоне Мамаева кургана, где новое строительство, не имеющее непосредственное отношение к мемориальному комплексу "Героям Сталинградской битвы" на Мамаевом кургане, запрещено.

Примечательно, что еще в 2006 г. президент ООО "Чемпион-Союз" обращался в управление с просьбой согласовать рабочий проект и размещение кафе, однако саму проектную документацию заявитель не представил. Тем не менее из письма становилось понятным, что термин "кафе" имеет у ООО "Чемпион-Союз" довольно широкое толкование - в помещении кафе предполагалось разместить спортивную школу по тяжелой атлетике олимпийского чемпиона А. А. Петрова, тренажерный зал, фитнес-зал и само кафе.

Как уже упоминалось, в судебные разбирательства арбитражного суда управление привлечено не было, и, поскольку вынесенными решениями были прямо нарушены права и обязанности управления в сфере сохранения и государственной охраны объектов культурного наследия, оно в соответствии со ст. 42 АПК РФ обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре ранее вынесенных судебных актов в порядке надзора.

Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2009 г. ранее вынесенные по данному делу судебные акты были отменены, дело передано на новое рассмотрение в Арбитражный суд Волгоградской области.

К настоящему времени дело прошло первую и апелляционную инстанции, постановлениями которых ООО "Чемпион-Союз" было отказано в удовлетворении исковых требований.

Как уже упоминалось, особый интерес у застройщиков вызывают земельные участки, расположенные в зоне охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана.

В связи с этим Нижне-Волжское территориальное управление Росохранкультуры неоднократно привлекалось в качестве третьего лица в судебные разбирательства по искам, предъявляемым к администрации Волгограда, ранее, как правило, до утверждения зон охраны (помните те пять лет?), предварительно согласовавшей предоставление земельных участков, расположенных в зоне охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана, а впоследствии отказавшей застройщикам по различным основаниям, следствием чего являлось их обращение в суды с просьбой понудить администрацию предоставить земельные участки.

Так, в 2007 г. в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось ЗАО "Овертайм" с заявлением к администрации Волгограда, в котором просило признать незаконным решение об отказе в предоставлении предварительно согласованного земельного участка для строительства салона красоты и фитнес-клуба, спортивно-развлекательного комплекса и торгово-развлекательного комплекса высотой от 2 до 3 этажей.

В связи с тем что участок, являющийся предметом судебного разбирательства, располагается в зоне охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана, управление было привлечено в качестве третьего лица.

Данное дело неоднократно рассматривалось Арбитражным судом Волгоградской области, апелляционной инстанцией в Саратове и Федеральным арбитражным судом Поволжского округа. В настоящее время ЗАО "Овертайм" в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа подана жалоба на решение первой и апелляционной инстанций, которыми ЗАО "Овертайм" в очередной раз отказано в удовлетворении заявленных требований.

В 2008 г. в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось ЗАО "Холдинговая компания "Лидер" (г. Екатеринбург) с заявлением к администрации Волгограда о признании незаконным бездействия ответчика, выразившегося в непредоставлении земельного участка, и понуждения к заключению договора аренды земельного участка.

До обращения в Арбитражный суд Волгоградской области ЗАО "ХК "Лидер" обращалось в управление в 2008 г. за согласованием документации по размещению Дворца водных аттракционов (аквапарк с гостиницей), расположенного на западном склоне Мамаева кургана.

Управлением, учитывая планируемый объем сооружения (ЗАО "ХК "Лидер" к возведению планировались аквапарк, гостиница и котельная высотой 4, 14 и 1 этаж соответственно), было отказано в согласовании строительства как нарушающего режим использования земель в границах зоны охраняемого природного ландшафта. Для обоснования своего отказа Управлением были запрошены разъяснения разработчика проекта зон охраны - ФГУП "Институт "Спецпроект-реставрация".

Решением Арбитражного суда Волгоградской области ЗАО "ХК "Лидер" было отказано в удовлетворении требований.

В 2009 г. в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось ООО "Строитель-1" с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта администрации Волгограда, которым ООО "Строитель-1" было отказано в предоставлении земельного участка, расположенного в зоне охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана, для строительства дилерского центра по продаже автомобилей. Учитывая позицию управления, привлеченного в качестве третьего лица, Арбитражный суд Волгоградской области своим решением отказал ООО "Строитель-1" в удовлетворении исковых требований.

Но управление в судебных процессах выступает не только в качестве третьего лица.

В 2008 г. в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к управлению Россвязьохранкультуры по Волгоградской области обратилось ООО "АНКО" о признании незаконным отказа в согласовании эскизного проекта и места размещения развлекательного и торгово-административного центра и обязании управления согласовать указанный проект и место размещения вышеуказанного центра.

ООО "АНКО" в зоне охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана предполагался к возведению развлекательный и торгово-административный центр высотой от 7 до 22 этажей. На самом высоком корпусе была запроектирована так называемая визитная карточка - шарообразное завершение, что позволило бы, по его мнению, создать запоминающийся образ центра.

Управление, отказывая в согласовании, исходило из того, что строительство высотных зданий в непосредственной близости от Мамаева кургана нарушило бы сложившееся соотношение открытых и закрытых пространств, необходимых для обеспечения визуального восприятия Мамаева кургана и возведенного на нем историко-мемориального комплекса "Героям Сталинградской битвы", чем вступило бы в противоречие с Положением о зонах охраны объектов культурного наследия.

Арбитражным судом Волгоградской области заявленные требования были удовлетворены, однако Двенадцатый арбитражный апелляционный суд г. Саратова указал на ошибочность решения, отменив его своим постановлением и отказав ООО "АНКО" в удовлетворении заявленных требований. Данный судебный акт не обжалован.

Всех этих судебных разбирательств можно было бы избежать, если бы в законодательстве была сохранена норма об историко-культурной экспертизе строительных проектов и о необходимости их согласования с органами охраны объектов культурного наследия. В существующей ситуации органам охраны объектов культурного наследия зачастую приходится "вскакивать в последний вагон" и пытаться исправлять далеко зашедшую ситуацию, что, к сожалению, не всегда осуществимо.

Название документа