Функционирование государственных органов управления высшим и послевузовским профессиональным образованием

ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ ВЫСШИМ И ПОСЛЕВУЗОВСКИМ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

Ф. П. ВАСИЛЬЕВ, М. С. БОЛЬШАКОВ

Васильев Федор Петрович, ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент.

Большаков Максим Сергеевич, адъюнкт Академии управления МВД России.

Органы, осуществляющие управление в сфере образования, как структурный элемент системы высшего и послевузовского профессионального образования обладают необходимым качеством обособленности по отношению ко всей системе. Их деятельность регулируется разнообразными законодательными и подзаконными правовыми актами.

Ключевые слова: сфера образования, образовательные учреждения, управление, функция по контролю и надзору, управленческое воздействие.

Legal regulation of activity of state agencies of management of the higher and post-graduation professional education F. P. Vasil'ev, M. S. Bol'shakov

The agencies effectuating management in the sphere of education as a structural element of the system of higher and post-graduation professional education have the necessary quality of detachment in relation to the whole system. Their activity is regulated by various legislative and sub-legislative legal acts.

Key words: sphere of education, educational institutions, management, function of control and supervision, managerial influence.

Исследование этих актов позволит выявить существующие недостатки в правовом регулировании деятельности государственных органов управления образованием. В ФЗ "О ВППО" содержится глава IV "Управление системой ВППО", закрепляющая полномочия Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере образования. Вместе с тем в указанной главе законодатель никак не отразил полномочия Президента РФ. Исходя из конституционно-правового статуса, Президент РФ является главой государства, гарантом прав и свобод человека и гражданина (права на образование), определяет основные направления внутренней политики государства, наделен широкими полномочиями в отношении Правительства РФ. Это позволяет ему оказывать управленческое воздействие на сферу образования: давать поручения Правительству РФ, издавать правовые акты управления, а также осуществлять иные полномочия, установленные в действующем законодательстве. Так, в сфере ВППО Президент РФ непосредственно осуществляет следующие полномочия: назначает руководителя образовательного учреждения <1>, в том числе назначает и освобождает от должности ректоров МГУ им. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета <2>; утверждает перечень федеральных государственных образовательных учреждений, которые вправе реализовывать образовательные программы высшего профессионального и послевузовского профессионального образования на основе образовательных стандартов и требований, устанавливаемых ими самостоятельно <3>. Кроме того, в соответствии с п. 5 ст. 24 ФЗ "О ВППО" Президент РФ осуществляет разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся высшие учебные заведения, посредством утверждения положений об указанных органах. В целях улучшения качества ВППО Президентом РФ за последнее время были приняты Указы "О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в РФ" <4> и "О стипендиях Президента РФ для студентов, аспирантов, адъюнктов, слушателей и курсантов образовательных учреждений высшего профессионального образования" <5>. Систематизация полномочий Президента РФ в сфере управления системой ВППО в соответствующей главе ФЗ "О ВППО" позволит в полной мере отразить структуру органов управления в действующем законодательстве. -------------------------------- <1> Закон РФ "Об образовании". П. 5.1 ч. 4 ст. 35. <2> ФЗ "О ВППО". П. 5.2 ст. 12. <3> ФЗ "О ВППО". П. 4 ст. 5. <4> Указ Президента РФ от 26.05.2009 N 599 "О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 22. Ст. 2698. <5> Указ Президента РФ от 14.02.2010 N 182 (в ред. от 22.06.2010) "О стипендиях Президента РФ для студентов, аспирантов, адъюнктов, слушателей и курсантов образовательных учреждений высшего профессионального образования" // СЗ РФ. 2010. N 8. Ст. 837.

В п. 1 ст. 24 ФЗ "О ВППО" говорится о полномочиях Федерального Собрания в области высшего и послевузовского образования. По Конституции РФ самостоятельной компетенцией наделяется не Федеральное Собрание, а его палаты - Государственная Дума и Совет Федерации, поэтому такая формулировка является некорректной. Являясь законодательными органами, палаты Федерального Собрания сами разрабатывают, принимают законы об образовании и вносят в них изменения, а также ратифицируют международные договоры. Такие полномочия позволяют органам федеральной законодательной власти контролировать и влиять на решения остальных органов законодательной инициативы (Президента РФ, Правительства РФ, отдельных депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации и других) посредством внесения изменений в предлагаемые этими органами законопроекты или их отклонения. В наиболее общем виде полномочия Правительства РФ в сфере образования закреплены в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Так, в соответствии с п. "в" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования. На основании Федерального конституционного закона Правительство РФ в сфере образования обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования <6>. Полномочия Правительства РФ были конкретизированы п. 2 ст. 24 ФЗ "О ВППО". -------------------------------- <6> ФКЗ от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (в ред. от 30.12.2008) "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. Ст. 17.

Сегодня вузы находятся в ведении различных министерств и ведомств. Распределение однородных управляемых объектов, которыми являются образовательные учреждения, по различным системам органов управления (Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел, Министерство культуры, Министерство здравоохранения и социального развития, Федеральная служба безопасности Российской Федерации и др.) осуществляется Президентом РФ и Правительством РФ и обусловливает наличие надведомственных полномочий органа управления высшим образованием. В п. 3 ст. 24 ФЗ "О ВППО" говорится о федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, а также закрепляется перечень полномочий этого органа. Таким органом, имеющим надведомственные полномочия, является Министерство образования и науки Российской Федерации (далее - Минобрнауки). Правительство РФ наделило Минобрнауки полномочиями, закрепленными в Положении о нем <7>. В соответствии с п. 1 раздела I Положения Минобрнауки России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, интеллектуальной собственности, а также в сфере воспитания, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. -------------------------------- <7> Постановление Правительства РФ от 15.05.2010 N 337 "О Министерстве образования и науки Российской Федерации" (вместе с Положением о Министерстве образования и науки Российской Федерации) // СЗ РФ. 2010. N 21. Ст. 2603.

Функция по нормативно-правовому регулированию в сфере образования в Положении представлена наиболее широко. Так, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ Министерство самостоятельно принимает нормативные правовые акты по установленному перечню вопросов, состоящему из 81 пункта. Если его внимательно проанализировать, то непосредственно к регулированию в сфере высшего и послевузовского профессионального образования относятся вопросы об установлении: перечня профессий и направлений подготовки (специальностей), по которым осуществляется образование, а также показателей деятельности вуза; вступительных испытаний и порядка приема в вуз; федеральных государственных образовательных стандартов; типовых положений об образовательных учреждениях и их филиалах, положений о докторантах, аспирантах и соискателях; проведения государственной (итоговой) аттестации, проверки экзаменационных работ и применения системы оценки результатов, а также порядка подачи и рассмотрения апелляции и другие. Таким образом, в современной России сложилась такая правовая ситуация, когда управленческие полномочия одного и того же органа исполнительной власти регламентируются двумя разными по юридической силе правовыми актами - федеральным законом и постановлением Правительства РФ, при этом нормы последнего не должны противоречить первому, а могут лишь раскрывать их содержание. Например, в соответствии с п. 3 ст. 24 ФЗ "О ВППО" в перечень полномочий Минобрнауки входит утверждение положения о подготовке научно-педагогических работников, в том числе научных работников, и утверждение положения о порядке замещения должностей научно-педагогического персонала. Указанные полномочия отражены в разделе II Положения о Минобрнауки и вместе с тем расширены указанием на возможность принятия нормативно-правовых актов о проведении аттестации работников, занимающих должности научно-педагогических работников (п. 5.2.70), а также о порядке, видах и формах повышения квалификации научно-педагогических работников (п. 5.2.72). Однако при сравнении указанных правовых актов замечаем, что многие полномочия закреплены лишь в Положении о Минобрнауки, а некоторые, закрепленные первоначально в Законе, не находят продолжения в Положении. Таким примером может послужить законодательно установленное полномочие Минобрнауки по содействию развитию и реализации новых эффективных технологий обучения в области ВППО, которое не встречается в тексте Положения. Становится понятно, что перечень полномочий Минобрнауки в силу постоянного обновления его функций может продолжить изменяться, что в сложившейся ситуации заставит вносить поправки в действующее законодательство. Это может быть также следствием событий начала весны 2010 г., когда Федеральное агентство по науке и инновациям и Федеральное агентство по образованию, длительное время находящиеся в ведении Министерства, на основании Указа Президента РФ <8> были упразднены, а их функции переданы самому Министерству. Это обстоятельство в итоге и послужило принятию нового Постановления Правительства о Минобрнауки, в котором перераспределенные функции были учтены. Выходом из этой ситуации может послужить отказ законодателя от закрепления в ФЗ "О ВППО" полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, с обязательным указанием в тексте Закона на наличие Положения об этом органе. В самом Положении все полномочия органа управления образованием должны быть отражены и систематизированы. -------------------------------- <8> Указ Президента РФ от 04.03.2010 N 271 "Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1057.

Минобрнауки имеет в своем ведении Федеральную службу по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам и Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (далее - Рособрнадзор), в отношении которых в соответствии с п. 2 раздела I указанного Положения осуществляет функцию по координации и контролю деятельности. Рособрнадзор, исходя из возложенных на него функций, наделен широкими полномочиями по контролю и надзору в сфере высшего и послевузовского образования, а также иными полномочиями в данной сфере. В п. 4 ст. 24 ФЗ "О ВППО" законодатель по аналогии с Минобрнауки, раскрывая полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере образования, не дает названия федеральной службы. Однако, как и в случае с Минобрнауки, в Положении о Рособрнадзоре <9> эти полномочия раскрываются более подробно и зачастую дублируют содержащиеся в Законе. -------------------------------- <9> Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 300 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки" (в ред. от 08.08.2009) // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2670.

Помимо вышеуказанных универсальных органов управления, некоторые другие федеральные органы исполнительной власти также имеют полномочия в сфере управления ВППО. Как мы уже отмечали, многие образовательные учреждения в России находятся в ведении различных министерств и ведомств (МВД, Минобороны, Минюст, Минкульт, Минздрав, МИД и др.), которые в соответствии со ст. 11 Закона РФ "Об образовании" являются их учредителями. Такие образовательные учреждения принято называть ведомственными, т. е. вузами, находящимися в ведении федеральных органов исполнительной власти. Существующая отраслевая система управления ведомственными образовательными учреждениями в наибольшей степени отвечает задачам подготовки специалистов для органов исполнительной власти, поскольку обучение в них связано одновременно с прохождением службы и подчинением соответствующим уставам, позволяет успешно решать вопросы с организацией практики и последующим трудоустройством выпускников и т. д. В соответствии с п. 5 ст. 24 ФЗ "О ВППО" разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся вузы, устанавливается положениями о соответствующих органах, утвержденными Президентом РФ или Правительством РФ. В реальности выясняется, что в положениях о федеральных органах исполнительной власти фактически отсутствуют нормы, посвященные разграничению полномочий в отношении высших учебных заведений. Так, в Положении об МВД России <10> непосредственно не говорится о наделении последнего функцией в области образования. В нем лишь упомянуто о том, что МВД России организует кадровое обеспечение системы МВД России, подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку кадров; принимает участие в разработке и реализации программ кадрового обеспечения, а также в осуществлении подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки кадров ФМС России. Эту деятельность МВД России осуществляет через входящие в его систему научно-исследовательские и образовательные учреждения. -------------------------------- <10> Указ Президента РФ от 19.07.2004 N 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" (вместе с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации) // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149.

Таким образом, существующая и рассмотренная нами законодательная система призвана обеспечивать все уровни управления ВППО, и особенно их ориентацию на решение задач социального, государственного значения. Однако слабым местом в построении и деятельности государственных органов управления образованием остаются неопределенные и зачастую расплывчатые юридические характеристики их функций и полномочий, а также взаимоотношений между собой. Налицо дублирование полномочий в разных нормативно-правовых актах у одних из них, у других же фактическое отсутствие или незначительное отражение. В последнем случае требуется расширение перечня полномочий федеральных органов исполнительной власти, имеющих в своем ведении учебные заведения, с отражением их в тексте положений об этих органах. Предложенные нами меры по систематизации законодательных и подзаконных актов должны послужить более качественному выполнению органами управления образованием возложенных на них функций.

Название документа