Деликтная ответственность Российской Федерации за вред, причиненный нормативными актами органов власти

ДЕЛИКТНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ НОРМАТИВНЫМИ АКТАМИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

В. А. ЖИЛЕЙКИН

Жилейкин В. А., юрисконсульт Волгоградского филиала ФГОУВПО "РГУТиС", соискатель ГОУВПО "ВолГУ".

В свое время известный русский цивилист дореволюционной России В. И. Синайский писал: "Лицо, совершившее правонарушение в гражданском праве... должно нести гражданскую ответственность. Эта ответственность выражается в вознаграждении причиненного вреда имущественного, в соответствующих случаях вреда нравственного" <1>. -------------------------------- <1> См.: Синайский В. И. Русское гражданское право: Учебник, репринтное издание. М.: МГУ, 2004. С. 125.

Основанием права физического или юридического лица требовать от государства возмещения причиненного ему вреда являются незаконные действия (бездействие) или решения органов исполнительной власти и их должностных лиц. С нашей точки зрения, под незаконными действиями следует понимать деяния, противоречащие не только законам, но и иным нормативно-правовым актам. Право на возмещение причиненного вреда в гражданском праве понимается лишь как право потерпевшего лица или иных управомоченных лиц требовать его возмещения от самого причинителя вреда или иных лиц, на которых такая обязанность возложена законом <2>. -------------------------------- <2> См.: Воробьев В. А. Право человека на компенсацию вреда, причиненного жизни и здоровью, и способы его реализации в Российской Федерации // Гражданское право. 2006. N 4. С. 35.

По мнению современных отечественных цивилистов, господствующей, но не единственной является позиция, согласно которой обязанность по возмещению вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу потерпевшего, является не чем иным, как разновидностью гражданско-правовой ответственности <3>. -------------------------------- <3> См.: Гражданское право: Учебник: В 2 т. Т. 2, полутом 2 / Под ред. Е. А. Суханова. С. 370 - 376.

За период с 1998 по 2005 г. проблеме обязательств вследствие причинения вреда был посвящен ряд диссертационных исследований <4>. -------------------------------- <4> См.: Цветков С. Б. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами: Дис. ... к. ю.н. Волгоград, 1998; Барткова О. Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Дис. ... к. ю.н. Тверь, 2002; Смородинов М. В. Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Дис. ... к. ю.н. Волгоград, 2002; Кайль Я. Я. Российская Федерация как должник в обязательствах вследствие причинения вреда: Дис. ... к. ю.н. Волгоград, 2005.

В этих работах вопрос о возмещении вреда, причиненного нормативными актами органов власти и их должностных лиц, рассматривался фрагментарно, только в русле основной темы их исследования. В них описывался порядок обжалования и опротестования нормативных актов и приводились статистические данные по количеству поданных исков и прокурорских протестов за определенные временные промежутки <5>. -------------------------------- <5> См.: Цветков С. Б. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами: Дис. ... к. ю.н. Волгоград, 1998. Параграф 3.1. С. 95 - 110.

Достаточно подробно исследовал рассматриваемую в настоящей статье проблему современный российский правовед профессор А. Л. Маковский. Свою работу он озаглавил "Гражданская ответственность государства за акты власти" <6>. Он писал: "Первой нормой общего характера, решившей плохо ли, хорошо ли, но в принципе проблему гражданской ответственности государства за акты власти, в российском праве стала статья 407 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г.". В названной правовой норме речь шла об ответственности государственных учреждений за неправильные служебные действия их должностных лиц (поскольку они являются органами государства, и поэтому выделенный текст следует понимать как ответственность самого государства). В научной и учебной литературе с 20-х годов и до середины 40-х годов прошлого столетия к ст. 407 ГК 1922 г. сохранялось отношение как к норме, решающей не столько вопрос о деликтной ответственности конкретного учреждения, сколько в целом проблему ответственности государства за властные действия его должностных лиц... С момента своего "рождения" и до конца 20-х годов статья 407 ГК 1922 г. подвергалась резкой критике, причем не за отдельные ее недостатки, а за неверное в основе решение проблемы ответственности государства за акты власти... "Наше право, - писал о ней К. М. Варшавский, - в области внедоговорного вреда, причиненного служебными действиями должностных лиц, провозглашает принцип безответственности государства". И далее: "Не подлежит сомнению, что сама по себе взятая такая безответственность представляет зло". Не менее резко отозвался об этой норме Б. И. Гомберг: "Сложная и своеобразная конструкция 407 статьи... окружила кассу учреждения такой сложной сетью колючей изгороди, что потерпевшему, как бы ни был ощутителен для него понесенный им вред, не так-то легко добиться возмещения последнего...", и далее: "...госучреждения в делах о возмещении вреда, причиненного совслужащими третьим лицам, физическим и юридическим, почти забронированы от ответственности, и тут вряд ли приходится даже в самой отдаленной степени говорить о защите или охране интересов слабейших" <7>. -------------------------------- <6> См.: Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 24. См. сайт www. edu. ru/doc/document. <7> Цит. по: Маковский А. Л. Указ. соч. С. 26.

Решающий шаг на пути от общего правила о безответственности государства за причиненный вред к воплощению в жизнь прямо противоположного правила... был сделан при принятии в 1961 г. Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Вошедшая в Основы 1961 г. ст. 89 ("Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный действиями их должностных лиц") гласила: "Государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, на общих основаниях (статья 88 настоящих Основ), если иное не предусмотрено специальным законом. За вред, причиненный такими действиями должностных лиц организациям, государственные учреждения отвечают в порядке, установленном законом" <8>. -------------------------------- <8> См.: Маковский А. Л. Там же. С. 26.

Содержание ст. 89 Основ вошло отдельной правовой нормой в Гражданский кодекс РСФСР (1964 г.) <9>, и она стала именоваться "Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц в области административного управления" (ст. 446). Рассматриваемые в настоящей статье гражданско-правовые отношения регулируются ст. 1069 ГК РФ. В цивилистике содержащиеся в указанных статьях ГК нормы принято назвать правилами о специальном деликте, поэтому гражданско-правовая ответственность, регулируемая нормами главы 59 ГК "Обязательства вследствие причинения вреда", именуется деликтной ответственностью. -------------------------------- <9> См.: Гражданский кодекс РСФСР, утв. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 11 июня 1964 г. (в ред. от 24.12.1992, с изм. от 16.01.1996).

С учетом установленных гражданским законодательством особенностей деликтной ответственности за вред, причиненный различными актами власти, они подразделяются на две большие группы: 1) акты, которые принимаются в сфере административного управления (акты управления) и регулируются требованиями ст. 1069 ГК, и 2) акты, принимаемые правоохранительными органами и судами (ст. 1070 ГК). С конституционной точки зрения (изложенной в ст. 10, 77 и 118 Конституции РФ) под государственными органами, упомянутыми в ст. 1069 ГК РФ, подразумеваются любые органы власти государства, за исключением судебной власти. Но в ст. 1069 ГК речь идет об ответственности за вред, причиненный не только государственными органами, но и органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Но в настоящей работе будет рассматриваться вопрос об ответственности органов власти государства в целом. По мнению А. Л. Маковского, "недостаточная определенность решения в конституционном законодательстве вопроса о понятии и круге "органов государственной власти" привела к использованию в ст. 16 и 1069 ГК, корреспондирующих ст. 53 Конституции, иного, более нейтрального, понятия "государственный орган", употребляемого Гражданским кодексом в случаях, когда имеется в виду орган государства, наделенный властными государственных органов полномочиями, т. е., по существу, именно органа государственной власти" <10>. Автор статьи разделяет мнение маститого правоведа и полагает, что необходимо провести унификацию указанных понятий во избежание неправильного толкования этих понятий в правоприменительной практике. -------------------------------- <10> См.: Маковский А. Л. Указ. соч. С. 12.

Что же составляет сущность понятия "возмещение вреда"? Возмещение вреда - это компенсация имущественного ущерба, возникшего в результате причинения вреда <11>. -------------------------------- <11> См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1998. С. 74.

Право человека на компенсацию вреда, причиненного жизни или здоровью, может быть реализовано в правоотношениях как частноправовых, так и публично-правовых. В частности, в ст. 52 Конституции РФ установлена государственная гарантия защиты от злоупотребления властью, в том числе посредством судебной защиты. Вопросы злоупотребления властью на местном уровне в литературе очень мало исследованы. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты <12>. -------------------------------- <12> См.: Шугрина Е. С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 6. С. 5.

В Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <13> урегулирован порядок обращения граждан в суд. В соответствии с названным Законом каждый человек вправе обратиться с жалобой в суд, в случае если он считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов или их должностных лиц (государственных служащих) нарушены его права и свободы. Поскольку указанные субъекты властных правоотношений могут выступать в качестве участников гражданско-правовых отношениях и в силу абз. 2 ч. 1 ст. 2 и ч. 2 ст. 124 ГК РФ представлять Российскую Федерацию, субъекты РФ и входящие в них муниципальные образования. -------------------------------- <13> См.: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14 декабря 1995 г.) // Российская газета. 1993. 12 мая.

По мнению Е. И. Анцыгиной, вред, причиненный незаконными актами власти, подлежит возмещению лишь при наличии вины лиц, принявших подобные акты либо, наоборот, нарушивших права граждан или юридических лиц своим бездействием. При этом виновными должны считаться любые действия государственных органов и их должностных лиц, если они являются незаконными. Это следует из того, что вред причиняется не фактическим, а юридическим действием, незаконность которого обычно уже сама по себе свидетельствует о наличии вины того лица, которое его совершило <14>. -------------------------------- <14> См.: Анцыгина Е. И. Ответственность государства за вред, причиненный субъектам предпринимательской деятельности в результате издания не соответствующего закону акта государственного органа. С. 2. См. сайт www. edu. ru/doc/document.

Автор статьи разделяет точку зрения Е. И. Анцыгиной и полагает, что для возникновения ответственности государства за издание нормативных и ненормативных актов, причинивших ущерб физическим и юридическим лицам, являющимся субъектами гражданско-правовых отношений, важна только юридически значимая деятельность органа власти, проявляющаяся через деятельность должностных лиц органов власти. "Должностное лицо отвечает не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, но и за дачу подчиненным указаний о совершении неправомерных действий, а также непринятие мер по обеспечению правовых норм, контроль за соблюдением которых входит в их служебные обязанности" <15>. -------------------------------- <15> См.: Жилейкин В. А. Межотраслевые понятия "должностное лицо" и "должность" нуждаются в законодательном закреплении // Вестник Нижегородского государственного университета им. Лобачевского. Серия "Право". 2006. N 2(10). С. 21 - 23.

До принятия ныне действующего ГПК РФ (в конце ноября 2002 г.) <16> суды сталкивались с проблемой разграничения таких понятий, как нормативный и ненормативный правовые акты. Важным ориентиром для судов в разрешении этого вопроса послужило Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 (с изм. и доп.) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону", где в п. 2 были даны определения понятий: "Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом". -------------------------------- <16> Согласно Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. N 137-ФЗ настоящий Кодекс был введен в действие с 1 февраля 2003 г. Текст Кодекса был опубликован в "Российской газете" от 20 ноября 2002 г. N 220 и в Собрании законодательства Российской Федерации от 18 ноября 2002 г. N 46. Ст. 4532.

"Под ненормативным правовым актом понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц". В январе 2003 г. Постановление от 27 апреля 1993 г. N 5 было признано утратившим силу <17>. Но в п. 12 вновь принятого Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" содержится определение понятия нормативного правового акта, полностью совпадающее с имевшимся ранее в п. 2 отмененного Постановления N 5. -------------------------------- <17> В настоящее время данный нормативный акт не действует. Утратил силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие нового ГПК РФ" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3. С. 13.

В настоящее время действует общий принцип всеобщности обжалования, означающий принципиальную возможность судебного обжалования любого административного акта, возникшего из публичных правоотношений, согласно ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1. Процессуальный порядок рассмотрения дел подобной категории, производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части урегулирован статьями 251 - 253 в главе 24 ГПК РФ. По мнению Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева, "возрастающая роль судебной власти в нашем государстве во многом обусловлена имеющимся у судов полномочием контролировать правовое содержание всех правовых актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти. Это является... проявлением принципа "сдержек и противовесов" <18>. -------------------------------- <18> См.: Лебедев В. М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. СПб., 2001. С. 88.

Помимо судебной защиты потерпевшие имеют право обратиться за защитой своих нарушенных прав нормативными или ненормативными актами в органы прокуратуры и в другие уполномоченные государством органы. Согласно ч. 1 ст. 77 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами власти и их должностными лицами требований норм Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации и других нормативных актов. Е. С. Шугрина пишет: "Наибольшее количество незаконных правовых актов органами прокуратуры было выявлено в сферах земельных правоотношений, жилищно-коммунального хозяйства, по вопросам собственности, налогового и бюджетного законодательства, законодательства о выборах и местном самоуправлении... Анализ статистических данных показал, что в 2005 г. выявлено почти в 3 раза больше незаконных правовых актов, чем в 2004 г. (около 500). Рост количества выявленных незаконных правовых актов произошел из-за существенного изменения законодательства о местном самоуправлении и неспособности органов местного самоуправления быстро отреагировать на это изменение" <19>. -------------------------------- <19> См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 6.

В заключение хотелось бы сказать следующее. 1. Для унификации наименований органов власти государства предлагаю привести в соответствие с конституционными требованиями, изложенными в ст. 11 и 53 Конституции, и именовать органы власти государства "органами государственной власти" вместо "государственных органов" в ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и в ст. 16 и 1069 ГК РФ с целью избежания неправильного толкования правоприменителями этих понятий в повседневной практике при применении норм института деликтной ответственности государства. 2. Предлагаю дополнить ст. 251 ГПК РФ примечанием и изложить в нем определение понятия "нормативный правовой акт", приведенное в п. 12 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", с целью единообразного толкования этого понятия правоприменителями.

Название документа