К вопросу о теории правоохранительной деятельности

(Руденко Ю. И.) ("Российская юстиция", 2010, N 7) Текст документа

К ВОПРОСУ О ТЕОРИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Ю. И. РУДЕНКО

Руденко Ю. И., управляющий делами Нотариальной палаты г. Москвы.

Оптимизация правоохранительной деятельности, являясь важнейшей задачей любого правового государства, предполагает необходимость совершенствования соответствующей научной базы, развития теории правоохранительной деятельности.

Ключевые слова: правоохранительная деятельность, правовое государство.

Optimization of law enforcement, as the greatest challenge of any rule of law, implies the need to improve the relevant knowledge base, development of the theory of law enforcement.

В юридической литературе отсутствует единство мнений относительно самой сущности этой теории, ее места в системе научного знания. С учетом роли правоохранительной деятельности для обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (к примеру, об ее актуальности в очередной раз напомнили террористические акты в московском метро 29 марта 2010 г.), охарактеризуем наиболее распространенные подходы к ее пониманию. 1. Теория правоохранительной деятельности - разновидность теории государственного управления. Небезынтересно, что авторы, специализирующиеся на конкретных направлениях теории государственного управления, обращают внимание на то обстоятельство, что одним из важнейших методологических принципов исследования административно-правового механизма формирования и реализации кадровой политики в правоохранительной сфере является принцип системности, который в общетеоретическом плане получил достаточно широкое распространение <1>. "В теории государственного управления, ее отраслевой разновидности - теории правоохранительной деятельности (выделено нами. - Р. Ю.), а также в административном праве, - отмечает Р. В. Нагорных, - применение принципа системности подразумевает исследование кадровой политики как составного структурного элемента политики государства в области противодействия преступности, поскольку только комплексное решение проблем кадрового обеспечения позволяет успешно решать задачи повышения эффективности функционирования правоохранительной системы государства" <2>. К примеру, механизм формирования и реализации кадровой политики в правоохранительной сфере его необходимо рассматривать, во-первых, как структурный элемент явления более сложного уровня, а именно как часть системы административно-правового управления правоохранительной деятельностью в целом <3>. В этой связи административно-правовой механизм формирования и реализации кадровой политики в правоохранительной сфере выступает как отраслевая обеспечивающая подсистема, основной целью которой является всестороннее удовлетворение правоохранительных органов в кадрах необходимого уровня профессиональной подготовки и квалификации <4>. -------------------------------- <1> См.: Нагорных Р. В. О содержании административно-правового механизма формирования и реализации кадровой политики в правоохранительной сфере // Административное право и процесс. 2009. N 3. <2> Там же. См. также: Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник / Под ред. В. Д. Малкова. М., 1990. См. также: Веселый В. З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности. М.: Академия МВД СССР, 1988; Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. М.: Академия МВД СССР, 1990; и др. <3> См.: Маилян С. С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью. М., 2004. С. 159 - 161. <4> См., подробнее: Мухачев И. В. Проблемы гомеостаза в теории и практике российского конституционного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 34.

Как считает автор статьи, подход, согласно которому теория правоохранительной деятельности является "отраслевой разновидностью" теории государственного управления, не носит бесспорный характер. Так, например, не для всех субъектов правоохранительной деятельности характерна возможность наличия субординационных связей, возможности непосредственного управления его деятельностью. В частности, суд, который большинство ученых характеризуют как субъект анализируемой деятельности, в силу необходимости обеспечения конституционных принципов независимости и самостоятельности судебной власти не может быть "управляем" ни вышестоящим судом, ни каким-либо иным органом государственной власти и управления. 2. Теория правоохранительной деятельности - элемент системологии права и системологии правового регулирования. Прежде всего, отметим, что системология правового регулирования понимается учеными как часть системологии права. Системология права включает, по их мнению, совокупность правовых наук общего характера: теорию государства и права, теорию организации правоохранительной и оперативно-розыскной деятельности, историю правовых учений, криминологию, теоретико-прикладные основы криминалистики и судебной экспертизы и др. Системология правового регулирования, занимая промежуточное положение в трехуровневой иерархии правовых знаний и опосредующей связи между философией права и частно-прикладными правовыми науками, в настоящее время представлена главным образом двумя общетеоретическими положениями правового знания: концепцией правового регулирования как процесса, включающего по крайней мере пять следующих методологических этапов: "миропонимание - правопонимание - правотворчество - правоприменение - правореализация" и концептуально-логической моделью системы правового регулирования общественных отношений <5>. Прикладная область системологии правового регулирования включает пока правовую кибернетику и правовую информатику <6>. -------------------------------- <5> См. подробнее: Ловцов Д. А. Системология информационных правоотношений. М.: РАП, 2008. <6> См.: Ловцов Д. А. Системология правового регулирования: исторические аспекты развития // История государства и права. 2009. N 18.

Предметом системологии правового регулирования являются системы правового регулирования, конструктивно представляющие собой единое образование множества компонентов и связей правовой надстройки общества, находящихся в сложных отношениях между собой, обладающее новыми свойствами структурной и функциональной целостности <7>. -------------------------------- <7> Там же.

Указанный подход представляется значительно более "безупречным", но, к сожалению, в силу излишне обобщенной и даже абстрактной позиции, лежащей в его основе. По мнению его представителей, теория правоохранительной деятельности - это часть "системологии правового регулирования" и, стало быть, часть теории "наук общего характера". 3. Теория правоохранительной деятельности - элемент теории правоохранительной системы. Такую в целом оригинальную позицию занимают, в частности, Н. С. Нижник и Ч. Н. Ахмедов <8>. Вопрос о структуре правоохранительной системы государства как научная проблема в юридической литературе должного освещения не получил, хотя некоторые авторы и обращают внимание на понятие, структуру и специфику функционирования в современных условиях правоохранительной системы <9>. Чаще всего анализу подвергаются правоохранительная деятельность и правоохранительные органы без упоминания того, что и правоохранительная деятельность, и правоохранительные органы одного государства являются структурно-функциональными элементами правоохранительной системы этого государства <10>. В ходе развернувшейся в литературе дискуссии по поводу понятия "правоохранительная система", а также роли правоохранительных органов в механизме государства отдельные исследователи обосновывают факт существования правоохранительной системы и не сомневаются в наличии их специфической роли в государственном механизме <11>. Другие авторы, в частности А. Н. Харитонов, отмечают, что "с одной стороны, теории и практике правового государства в корне противоречит агрегирование суда с иными государственными институтами, не относящимися к судебной власти, в какую-либо систему, пусть даже правоохранительную, поскольку как только появляется система, немедленно возникает желание управлять ею. Результат, исходя из прежнего опыта, известен: независимость суда неизбежно превращается в декларацию" <12>. С другой стороны, отмечает А. Н. Харитонов, "придание полицейским органам какого-либо особого правового статуса, выделение "полицейской власти" наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями гипертрофирует роль полиции как "силового", карательного, репрессивного механизма существующего политического режима. Милиция и другие полицейские органы есть институты исполнительной власти, и именно в этой роли они должны конституироваться. Функционирование полицейских органов призвано обеспечивать реализацию законов, относящихся к сферам их деятельности, и решение задач правосудия" <13>. -------------------------------- <8> См.: Нижник Н. С., Ахмедов Ч. Н. Правоохранительная система государства: дифференциация структурно-функциональных элементов // История государства и права. 2008. N 9. <9> См., напр.: Теория права и государства: Учебник // Под ред. В. В. Лазарева. М., 1997. С. 225; Аврутин Ю. Е., Зубов И. Н. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспектив развития). СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 1998. С. 11 - 16; Матвеев Т. Г. Организация деятельности негосударственной правоохранительной системы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; и др. <10> См., напр.: Авдонкин В. С. Правоохранительные органы в схемах с комментариями. М.: Эксмо, 2006; Беленков Р. А. Правоохранительные органы (конспект лекций в схемах). М.: Приор-издат, 2004; Бобуа З. Б. Правоохранительные органы Российской Федерации. Новосибирск: Изд-во Сиб. отделения РАН, 2002; Галузо В. Н. Система правоохранительных органов России. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000; Григонис Э. П. Правоохранительные органы. СПб.: Питер, 2001; Гриненко А. В. Правоохранительные органы Российской Федерации. М.: Норма, 2005; Гуценко К. Ф. Правоохранительные органы. М.: Зерцало-М, 2001; Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы. М.: Зерцало-М, 2005; и др. <11> См.: Рудяков Н. М. Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов Советского государства. Хабаровск: ВШ МВД СССР, 1990. С. 7; Правоохранительные органы Российской Федерации. М.: Спарк, 1996. С. 9. <12> Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997. С. 160. <13> Там же. С. 161.

Исследователи отмечают, что правоохранительная система функциональна <14>. Каждая из ее подсистем имеет в качестве элементов: -------------------------------- <14> Нижник Н. С., Ахмедов Ч. Н. Указ. соч.

- нормативную составляющую (правовые предписания, регламентирующие правоохранительную деятельность); - субъектную составляющую (государственные правоохранительные органы и негосударственные субъекты, принимающие участие в правоохранительной деятельности); - функциональную составляющую (объекты правоохранительной деятельности, взаимосвязи и взаимодействия, обеспечивающие действенность правоохранительной системы, а также отношения, возникающие в процессе правоохранительной деятельности, в ходе практического воплощения правовых предписаний и реализации целей правоохранительной системы). Анализ структуры правоохранительной системы государства некоторые ученые предлагают осуществлять с учетом дифференциации права на публичное и частное. Поскольку правоохранительная деятельность является "не только гарантом права, но и легальным средством его ограничения", в структуре правоохранительной системы выделяют две подсистемы: охраны публичного права и охраны частного права <15>. При этом охрана частного права, представленного субъективными, законными интересами индивидуальных и коллективных лиц, является специализированной функцией правового регулирования и реализуется негосударственными структурами, наделенными определенными полномочиями, делегированными государством. Именно такая плюралистическая модель правоохранительной системы является, по мнению исследователей, разделяющих эту позицию, оптимальной для демократического правового государства, построение которого является насущной задачей для Российской Федерации в XXI в. <16>. -------------------------------- <15> Там же. <16> Там же.

Итак, указанный научный подход предполагает определенное отождествление теории правоохранительной деятельности и теории правоохранительной системы. Как думается, это не одноплановые понятия, ибо "деятельность" - это проявление свойств "системы". Система правоохранительных органов может и бездействовать (примеров этого чрезвычайно много), и, наоборот, органы, структуры, лица, формально никакого отношения к правоохранительной деятельности не имеющие, могут ее фактически эпизодически и даже постоянно осуществлять. 4. Теория правоохранительной деятельности как часть правозащитной деятельности. Правозащитная деятельность представляет собой, по мнению многих ученых, разновидность государственной деятельности <17>. В теории государства выделяют правотворческий, правоприменительный, оперативно-исполнительный и правоохранительный виды государственной деятельности <18>. Однако все чаще ученые говорят об определенной самостоятельности правозащитной деятельности <19>. Так, Н. В. Витрук полагает, что правозащитная деятельность имеет свои специфические особенности, связанные с основаниями ее наступления, целями осуществления, с субъектным составом, участвующим в правозащитной деятельности, с распределением их полномочий, с особенностями процессуального порядка их реализации и другими характеристиками <20>. Основанием для начала правозащитной деятельности является нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина, ее цель состоит в устранении препятствий в реализации прав и свобод человека и гражданина, восстановлении нарушенных прав и обязанностей, наказании правонарушителей в надлежащих случаях. Так же как и иной государственной деятельности, правозащитной деятельности свойственны такие черты, как властный характер, правовая опосредованность, процессуальная упорядоченность, уполномоченность субъектов, осуществляющих данную деятельность <21>. -------------------------------- <17> См.: Калнина М. Ю. Правозащитная деятельность в субъектах Российской Федерации: основные формы и методы // История государства и права. 2008. N 21. <18> Марченко М. Н. Функции государства // Общая теория государства и права: Академический курс: В 3 томах. Т. I. Государство. М., 2007. С. 401 - 403. <19> См.: Анисимов П. В. Права человека и правозащитное регулирование: проблемы теории и практики. Волгоград, 2004. С. 107; Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 131. <20> Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 363, 365 - 374. <21> Там же.

Как считает Н. В. Витрук, в научной литературе понятия и термины правовой охраны и правовой защиты, правоохранительной и правозащитной деятельности чаще всего рассматриваются как синонимичные, взаимозаменяющие друг друга. Такое отождествление этих понятий во многих случаях допустимо и оправданно <22>. Однако в литературе неоднократно предпринимались попытки разграничить понятия правовой охраны и правовой защиты. При этом предлагались разнообразные варианты такого различия. -------------------------------- <22> Там же. С. 150.

Некоторые авторы утверждают, что понятие охраны в юридическом смысле - это позитивное, статичное состояние норм права, направленных непосредственно на ограждение осуществления субъективных прав и законных интересов граждан от возможных нарушений <23>. При этом охрана прав и интересов граждан осуществляется вне конкретных правоотношений, тогда как защита уже нарушенных прав всегда происходит в рамках конкретных деликтных правоотношений, возникновение которых нежелательно с точки зрения интересов как человека, так и государства. Исследователи выделяют и другие отличительные признаки охраны в сравнении с его защитой: а) если охрана прав осуществляется посредством как правовых, так и неправовых форм деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных организаций, то защита - только через правовые формы деятельности компетентных органов или управомоченных лиц; б) если меры охраны права могут быть рассредоточены в правовых и иных социальных нормах, то защита права предполагает наличие и действие конкретных средств и способов защиты, которые устанавливаются государством и закрепляются исключительно в правовых нормах <24>. -------------------------------- <23> Сабикенов С. Некоторые вопросы охраны субъективных прав и законных интересов граждан // Проблемы государства и права на современном этапе: Труды науч. сотрудников и аспирантов. Вып. 6. М., 1973. С. 53; Он же. Некоторые вопросы защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов советских граждан // Проблемы государства и права: Труды науч. сотрудников и аспирантов. Вып. 9. М., 1974. С. 61 - 68. <24> Там же.

На различие охраны и защиты указывает, в частности, Н. И. Матузов, отмечая, что "охрана и защита субъективного права или охраняемого законом интереса - не одно и то же: охраняются они постоянно, а защищаются только тогда, когда нарушаются. Защита есть момент охраны, одна из ее форм" <25>. -------------------------------- <25> Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 131.

Как полагает М. С. Матейкович, охрана представляет собой деятельность по обеспечению реализации и защиты прав граждан, а защита есть принудительный механизм реализации прав граждан посредством предотвращения нарушений прав, устранения препятствий их реализации либо восстановления нарушенного права и иными способами <26>. -------------------------------- <26> Матейкович М. С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М., 2003. С. 86 - 89.

В содержание защиты прав человека П. В. Анисимов включает: сами права, подлежащие защите; меры их защиты; всю систему правозащитного регулирования, которая охватывает совокупность нормативных, индивидуально-правовых (связанных с использованием актов применения права в конкретных случаях нарушения права) и организационно-правовых (использование судебных и внесудебных форм защиты) средств защищенности прав человека; систему компетентных субъектов права, их деятельность, направленную не только на пресечение нарушений прав, восстановление прав и применение наказания к правонарушителям, но и на обеспечение нормального осуществления прав человека <27>. -------------------------------- <27> См.: Анисимов П. В. Права человека и правозащитное регулирование. Проблемы теории и практики. С. 107, 132 - 133.

Как считает Н. В. Витрук, объект защиты (права личности) не может входить в содержание защиты <28>. Несомненно, следует различать разнородные по правовой природе правовые явления, а именно: само нормативное регулирование (средств защиты и юридической ответственности, субъектов и порядка их применения) и регулирование деятельности субъектов права, направленной на обеспечение и на защиту прав личности <29>. Защита правового статуса, его элементов составляет часть его охраны, правозащитная деятельность входит в состав и завершает достижение конечной цели всей правоохранительной деятельности. Правоохранительная деятельность осуществляется государством, государственными и муниципальными органами, их должностными лицами в пределах их компетенции и в порядке, определенном законами. Правозащитная деятельность, составляющая существенную часть правоохранительной деятельности, имеет свои специфические особенности, связанные с основаниями ее наступления, целями осуществления, с субъектным составом, участвующим в правозащитной деятельности, с распределением их полномочий, с особенностями процессуального порядка их реализации и другими характеристиками. -------------------------------- <28> Витрук Н. В. Указ. соч. <29> Там же.

Содержание правовой охраны, правоохранительной деятельности включает профилактику правонарушений, пресечение правонарушений, осуществление иных правообеспечительных мер при выявлении и определении состава правонарушений, установление правонарушителей в процессуальном порядке, установленном законом со стороны государства и его органов и должностных лиц <30>. -------------------------------- <30> Там же.

Как считает автор статьи, такой подход является наиболее перспективным. Именно он при всей своей достаточно широкой трактовке уже самого понятия "правоохраны" обеспечивает наиболее оптимальное сочетание теоретических концепций и конкретной правоохранительной деятельности, направленной на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Название документа