Публично-правовые исследования в преподавательской и аналитической деятельности

(Агапов А. Б.) ("Административное и муниципальное право", 2010, N 7) Текст документа

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ В ПРЕПОДАВАТЕЛЬСКОЙ И АНАЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

А. Б. АГАПОВ

Агапов Андрей Борисович - доктор юридических наук, профессор Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.

В статье определяются основные этапы развития науки административного права, в связи с чем отмечается, что в ходе эволюции форм и методов публичного управления меняется направления научных исследований. В статье обращается внимание на развитие и становление нового субъекта административного права "Госкорпорация".

Ключевые слова: публичность, публичное право, исследование, государственная корпорация, наука, наука полицейского права, управление, доминанта.

Public law researches in teaching and analytical activity A. B. Agapov

The article defines the main stages of development of administrative law as a science. Due to that, it is noted that during evolution of forms and methods of public administration, research trends change as well. The author of the article pays attention at development and formation of a new subject of administrative law, - state corporation.

Key words: publicity, public law, researches, State Corporation, science, science of police law, management, dominance.

Становление и развитие административно-правовой науки в постимперский период было всегда обусловлено политико-правовыми предпосылками. Первые попытки социализации науки были предприняты уже в изданиях курса полицейского права в 1917 г., но в последующее время они обрели уже совершенно иные значимость и содержание. Методология и практика преподавания курса радикально изменились после первого издания "Очерков советского административного права" В. Л. Кобалевского (1924 г.). В этом и во всех без исключения последующих изданиях учебный курс отвечал исключительно общественно-экономическим потребностям социалистического и коммунистического строительства, любая недооценка идеологических факторов или тем более пренебрежение ими безжалостно карались, трагическая судьба известного русского административиста Н. П. Карадже-Искрова - яркое тому свидетельство. Впрочем, какие-либо отклонения от общей доминанты развития административно-правовой науки были исключительным явлением, все специалисты следовали навязанным идеологемам научной теории и практики, во многих случаях осознавая их очевидную несостоятельность. В таких условиях наука развивалась на протяжении десятилетий вплоть до начала девяностых годов прошлого века. Для науки в постсоветский период характерны попытки рецепции прежних теоретических и методологических подходов, адепты советского научного знания стремились подтвердить неизменность теории в новых реалиях публичного строительства, что особенно характерно в сфере преподавательской деятельности. Подавляющее большинство учебников и учебных пособий воспроизводит, зачастую в неизменном виде, постулаты советского административного права, что особенно характерно в заимствованиях понятийного аппарата советского периода. Вне сферы научного знания оставались проблемы аналитического исследования новых публично-правовых институтов, прежде всего института публичных имущественных отношений. Значимость регулирования отношений в сфере аккумуляции и использования публичной недвижимости и движимого имущества все более возрастает в условиях нарождающегося в России государственного капитализма. В этом отношении весьма показательны субъективные предпосылки создания новой организационно-правовой формы управления публичным имуществом, в том числе и почти трехлетний опыт деятельности государственных корпораций. Публично-правовой статус корпораций обусловлен уже изначально имущественным взносом казенных средств, выраженных в бюджетных денежных средствах или в публичных недвижимых активах. Поскольку законодательством предусмотрена возможность пополнения средств имущественного взноса и на последующих этапах деятельности корпорации, имущественные отношения такого рода возникают не только на этапе учреждения корпорации, они являются длящимися. Исполнительная власть, представленная в корпоративных органах управления, определяет основы ее хозяйственной деятельности, в частности, представители власти вправе блокировать заключение любой сделки либо осуществление договорных обязательств, не отвечающих публично-правовым потребностям. Законодательством предусмотрены и непосредственные формы вмешательства исполнительной власти в корпоративную деятельность, в отличие от рассмотренных выше примеров косвенного воздействия в данном случае публичный орган наделен полномочиями прямого властного воздействия. Для административных отношений такого рода характерны взаимоотношения Фонда содействия реформированию ЖКХ и Министерства регионального развития - это последнее наделено полномочиями органа, координирующего деятельность государственной корпорации. Определенными прерогативами наделена исполнительная власть и в сфере публичного контроля, в особенности на стадиях аккумуляции средств имущественного взноса, а также в случаях публичного корпоративного инвестирования. В целом контрольные полномочия исполнительной власти в сфере корпоративного управления весьма ограничены - все корпорации действуют на основе специальных федеральных законов, разработанных применительно к каждой корпорации, устанавливающих их иммунитет в сфере публичной контрольной деятельности, исключая властный контроль, отнесенный к ведению правоохранительных органов. В целом сфера применения иммунитета значительно шире, к корпорациям, например, не применяются основополагающие предписания Гражданского кодекса РФ, определяющие статус других некоммерческих организаций применительно к регистрационным отношениям и в других сферах публично-правовой деятельности. Государственные корпорации наделены правомочиями публичных юридических лиц. К корпорациям, как и к другим публичным субъектам такого рода - органам исполнительной власти и специальным публичным органам (Банк России и Счетная палата РФ), не применяются общие предписания цивилистического законодательства, например правила реорганизации, установленные ст. 57 ГК РФ, правила, установленные § 5 гл. 4 ГК РФ. В отношении корпораций и вышеуказанных специальных публичных органов используются правила законодательной регламентации ad hoc, в соответствии с которыми к ним применяются только юридические предписания, установленные специальными федеральными законами или даже подзаконными актами - постановлениями Правительства РФ. Естественно, что в случаях правовой регламентации применению подлежит не основополагающий законодательный акт, например ГК РФ, а специальное законодательство. Основу публичного статуса государственных корпораций определяют политико-правовые предпосылки их создания, а не рассмотренные выше казуистические факторы. Основным побудительным мотивом учреждения корпораций явилась крайне низкая эффективность традиционных методов административной деятельности органов исполнительной власти. Возникла потребность в создании эффективных организационно-правовых форм, подверженных властному управленческому воздействию. Форма государственной корпорации, установленная в качестве разновидности некоммерческой организации еще в 1999 г., оставалась невостребованной в течение последующих восьми лет, когда исполнительная власть решила использовать формально-юридические возможности для создания новой системы публично-капиталистических отношений, в основе которых находился потенциал частно-государственного партнерства. Именно властными решениями политического руководства было обусловлено создание Банка развития - первой из государственных корпораций, учрежденных в соответствии со специальным федеральным законом. Таким образом, одна из основных по объему капитализации финансовых средств банковская организация была наделена некоммерческими правомочиями государственной корпорации. В течение последующих двух с половиной лет эта организационно-правовая форма некоммерческой организации доказала свою неэффективность: практические результаты корпоративной деятельности оказались несопоставимыми с объемом публичных средств, использованных в качестве имущественного взноса и бюджетных инвестиций. В июле 2009 г. было принято решение о проведении проверки целевого расходования корпорациями публичных имущественных активов, а в ноябре того же года было принято политическое решение о ликвидации корпораций, созданных на определенный федеральным законом временной период (например, Фонд содействия реформированию ЖКХ) и реорганизации остальных корпораций в акционерные общества с публичным участием. Опыт функционирования государственных корпораций свидетельствует о действительном соотношении политических и правовых факторов в государственном строительстве: властные инстанции, руководствуясь политической конъюнктурой, самостоятельно принимают административное решение, при этом публичная целесообразность доминирует над правовыми формами его реализации. Индивидуализация публичного администрирования, в основе которого всегда волевое решение лица, облеченного властью, преобладает в системе нарождающихся государственно-капиталистических отношений: деятельность исполнительной власти в целом персонифицируется и отождествляется с властным решением политического руководства. В действующей конституционной системе политико-правовые основы деятельности исполнительной власти определяются главой государства. Это означает, что только Президент РФ вправе принимать основополагающие решения, причем не только в административно-политической сфере, но и в сферах социального строительства, экологии и культуры. Таким образом, Президент РФ обеспечивает политическое руководство исполнительной властью посредством законодательной инициативы и отнесенной к его ведению подзаконной регламентации. Методы политического руководства не могут быть импульсивными, они должны базироваться только на правовой основе: федеральными законами должны быть установлены пределы публичного администрирования и методы его реализации. В этих условиях необходимо наличие независимой законодательной власти, способной к деятельному сотрудничеству с Президентом РФ и исполнительной властью. Формой такого сотрудничества может быть публичный консенсус, его наличие позволит добиться политической гармонии во взаимоотношениях Президента РФ с корпусом законодателей и исполнительной властью. Представительная власть посредством законотворческих методов должна исключить принятие субъективных и волюнтаристских решений любыми публичными должностными лицами. Наличие публичного консенсуса может быть обеспечено только в условиях действенной законодательной регламентации, а именно при наличии в корпусе законодателей политической конкуренции, исключающей доминирование в федеральном парламенте одной политической партии. Таким образом, публичный консенсус определяется наличием корпуса законодателей, отвечающего задачам народного представительства. Законотворческая деятельность должна стать объединяющим фактором государственного строительства, в процессе разработки и обсуждения законопроектов должны быть учтены мнения оппозиционных сил, только в этом случае законодательная власть будет отвечать своему предназначению. Сфера правовой регламентации должна определять не только публичные процедуры деятельности Президента РФ и органов государственной власти, но и политико-правовые предпосылки, предшествующие принятию административного решения. Федеральными законами необходимо детально определить порядок принятия управленческого решения в сферах обороны, общественной и государственной безопасности, внешней политики, соответствующие публичные процедуры должны быть законодательно урегулированы. Публичный консенсус возможен только при создании правоохранительной системы, исключающей злоупотребления должностных лиц. Необходимо полностью исключить наличие иммунитета от уголовного или административного преследования для главы государства и высших должностных лиц исполнительной власти. В этих целях было бы целесообразно использовать опыт некоторых признанных демократических стран, например Италии, в которых на главу государства и председателя правительства распространяются процедуры уголовного, административного и гражданского судопроизводства. Ограничение сферы иммунитета от мер властного принуждения станет действенным фактором противодействия коррупции, борьба с которой ведется крайне неэффективно. В настоящее время нет никаких действенных мер противодействия правонарушениям высших должностных лиц, к ответственности за коррупционные преступления привлекаются исключительно подчиненные высшим должностным лицам сотрудники, исполняющие обязанности гражданской или правоохранительной службы. Только в условиях реального противодействия коррупции может быть создана действенная структура управления, исключающая блокирование актов Президента или Правительства РФ, регулирующих проблемы использования бюджетных средств, объектов недвижимости и иные публичные имущественные отношения. Таким образом, предназначением курса административного права должно быть исследование политико-правовых факторов, предшествующих принятию управленческого решения и общественно-экономических последствий, обусловленных таким актом властного вмешательства. Нормативно-правовое регулирование, отнесенное к ведению органов исполнительной власти, преследует своей конечной целью создание материальных предпосылок обеспечения социальных функций государства, важнейшей из таких предпосылок следует считать повышение эффективности отечественной экономики и, как следствие, увеличение валового внутреннего продукта. Все факторы, прямо или косвенно затрагивающие обеспечение этой цели, определяются публичными имущественными отношениями, возникающими в сферах: финансового и материально-технического обеспечения деятельности публичных органов. Эта разновидность имущественных отношений обусловлена распределением бюджетных средств и обеспечением контроля за их целевым использованием. К таким имущественным отношениям относится оборот объектов публичной недвижимости (зданий, сооружений, земельных участков), предназначенных для обеспечения общегосударственных потребностей в сферах собственно административной деятельности и социальной политики; обеспечения фискальных функций. Аккумуляция публичных финансов включает в себя сбор налогов, сборов и иных денежных средств, предназначенных для осуществления публичных нужд; осуществления публичных имущественных процедур, определяющих экономическую деятельность субъектов предпринимательства и тем самым легитимизирующих такую деятельность. К таким процедурам относятся государственная регистрация субъектов предпринимательства, объектов недвижимости, имущественных сделок, а также лицензирование, публичная контрактация и техническое регулирование. Насущной проблемой является отграничение собственно административных отношений от финансовых, таможенных и иных публичных имущественных отношений, при этом сфера административной регламентации включает в себя все элементы публичного статуса (компетенцию и виды деятельности органа исполнительной власти, иного публичного органа, публичные служебные отношения); отношения, обусловленные реализацией соответствующей публичной имущественной функции, например процедуры выдачи лицензии, приостановления их действия и аннулирования лицензий; публичные контрольные и надзорные отношения, а также отношения в сфере административного санкционирования, включающие в себя применение дисциплинарных, административных наказаний и иных публичных санкций. Возникновение, изменение и прекращение публичных имущественных отношений опосредовано властной исполнительно-распорядительной деятельностью, по общему правилу, установленному п. 3 ст. 2 ГК РФ, к таким отношениям цивилистические предписания не применяются, а нормативно-правовое регулирование производится на основе административного законодательства. Именно этим обстоятельством и предопределяется разграничение сфер имущественных отношений, регламентация которых осуществляется на основе цивилистических и административных методов. Властные имущественные отношения регулируются федеральными законами, а также подзаконными актами - указами Президента РФ, постановлениями федерального Правительства, а также ведомственными нормативными правовыми актами. Характерно, что все вышеуказанные источники одновременно относятся к источникам административного и гражданского законодательства (см. п. п. 2 - 7 ст. 3 ГК РФ). Собственно ГК РФ определяются только основы публичных имущественных отношений. Наряду с п. 3 ст. 2 ГК к таким предписаниям относятся нормы, устанавливающие статус экстраординарных имущественных отношений, возникающих, например, при реквизиции движимых вещей или объектов недвижимости, а также в случае публичного изъятия недвижимости в целях обеспечения публичных потребностей (см. ст. 239 ГК РФ). Гражданским кодексом в общем виде установлен статус ординарных имущественных отношений, обусловленных применением имущественных наказаний в виде конфискации, а также цивилистических санкций, например в виде ликвидации юридического лица - нарушителя, применение которых всегда влечет за собой имущественные обременения (см. абз. 3 п. 2 ст. 61 ГК РФ). Статутные предписания, устанавливающие содержание властных полномочий публичных юридических лиц - министерств, федеральных служб, федеральных агентств, регулируются нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, общие правила функционирования юридических лиц, установленные § 1 гл. 4 ГК РФ, в данном случае не применяются. Неотъемлемым элементом правовой регламентации являются ведомственные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти - приказы министерств, а также акты федеральных служб и федеральных агентств, наделенных полномочиями в сфере нормативно-правового регулирования. Специализированные функции по управлению публичным имуществом отнесены к ведению федеральных агентств, наряду с ними властные имущественные отношения отнесены к ведению некоторых министерств (Минобороны, МВД, МИД) и федеральных служб (например, ФСБ). В компетенцию федеральных агентств входят полномочия по управлению публичными финансами и недвижимостью, однако по общему правилу федеральные агентства не вправе применять общеобязательные правовые акты, в этих случаях правила аккумуляции и использования публичного имущества определяются приказами министерств, в ведении которых находится соответствующее федеральное агентство, при этом федеральные службы и федеральные агентства, действующие в межотраслевой сфере, не входят в систему министерств и в этом случае они наделены правом принятия общеобязательных актов. Публичные имущественные отношения по преимуществу регулируются законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, федерального Правительства, актами федеральных органов исполнительной власти. В зависимости от статуса собственника имущества они определяются не только вышеуказанными федеральными нормативными правовыми актами. Применительно к имуществу субъектов Федерации и муниципальных образований к источникам правовой регламентации относится региональное законодательство, а в редких случаях (применительно к бюджетной регламентации) также и муниципальные правовые акты (см. п. п. 4, 5 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ). Очевидно, что методы научного поиска, отражающие сопричастность и взаимообусловленность публично-правовых и цивилистических исследований, получат свое дальнейшее развитие в аналитической работе и преподавательской деятельности по курсу административного права. Минувшее десятилетие стало вехой в развитии кодифицированного законодательства об административной ответственности. Впервые в постсоветской России была создана система нормативных правовых актов, включающая в себя КоАП РФ, кодексы и иные законы в субъектах Федерации. Законодатель при этом исходил из конституционных предписаний о разграничении федеральных и региональных полномочий, в соответствии с которыми наряду с КоАП РФ должны быть приняты и законы субъектов Федерации. Таким образом, отнесение административного законодательства к предметам совместного ведения предопределило создание единой иерархически соподчиненной системы законодательства об административных правонарушениях <1>. В этих целях были созданы и формально-юридические предпосылки, однако избранные для этого методы законодательной регламентации вызывают неоднозначную оценку. Прежде всего следует упомянуть о чрезмерной интенсивности нормативно-правового регулирования: КоАП РФ относится наряду с Налоговым кодексом РФ к наиболее нестабильным источникам кодифицированного законодательства. На протяжении менее чем восьми лет после его введения в действие в текст КоАП РФ, по преимуществу в его Особенную часть и процессуальные разделы, было внесено 130 изменений. Внесение корректив было лишено какой бы то ни было логической упорядоченности, этот довод подтверждается попытками разграничения юрисдикционных полномочий на федеральную и региональную составляющие, при этом предметы ведения субъектов Федерации в области законодательства об административных правонарушениях были законодательно регламентированы спустя семь с половиной лет после введения в действие КоАП РФ. Несостоятельность избранных темпов регламентации очевидна, поскольку к декабрю 2009 г. уже были введены в действие соответствующие региональные кодексы и кодифицированные законы, таким образом, ст. 1.3.1 КоАП РФ, устанавливающая содержание юрисдикционных полномочий субъектов Федерации, не внесла и не могла внести никаких корректив в хаотично созданную к тому времени систему законодательства, она лишь легитимизировала ее post factum. Этот факт лишь подтверждает общую тенденцию развития отечественного публичного законодательства, суть которой в явном доминировании политических предпосылок законотворчества. Практическая значимость законотворческой деятельности как в советское время, так и сейчас уступает политико-правовым факторам государственного строительства. Как известно, предназначение любых методов регламентации в конечном итоге заключено в обретении общественного блага, в соответствии с такими методами социальный фактор законотворчества всегда является решающим. В отечественном публичном законодательстве эта аксиома имеет иное выражение, а именно система федерального законодательства должна обеспечить стабильность публичных институтов, в соответствии с которой лица, облеченные властью, самостоятельно определяют приоритеты законотворчества, при этом достижение сугубо прагматических потребностей не имеет решающего значения. Основополагающим фактором законотворчества является политическая целесообразность административного решения, а не его социальные последствия. -------------------------------- <1> Пункт "к" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ.

Применительно к законодательству об административных правонарушениях эта политико-правовая доминанта привела к хаотичности и алогизму, обусловленным различными факторами, один из них - в небрежении к законотворчеству. Одно из основополагающих юрисдикционных понятий дефиниция должностного лица, уже изначально не предназначенная для целей регламентации, была выхолощена последующими коррективами, ее практическое применение ныне сопряжено с объективными трудностями. Предназначение любой дефиниции, как известно, в установлении родовых признаков определяемого понятия, присущего только ему и отличающего это понятие от иных формально - юридических атрибутов. В этом контексте примечание к ст. 2.4 КоАП РФ, устанавливающее понятие "должностного лица", алогично не только по форме, но и по содержанию. Обратимся к форме - пространность предлагаемого законодателем определения беспрецедентна, в отечественном публичном законодательстве имеется лишь один пример столь многословного определения, а именно - дефиниция экстремизма <2>. Определение должностного лица ущербно и в своей прагматической значимости, его использование правоприменителем изначально сопряжено с трудностями и неизбежными коллизиями. По своему содержанию рассматриваемое определение также не отвечает своему предназначению, это совершенно очевидно в контексте корректив, внесенных в текст ст. 2.4 КоАП РФ в июле 2009 г., в соответствии с которыми юрисдикционный статус должностного лица был распространен также и на руководителей организаций, хотя и в прежней редакции рассматриваемой статьи уже было установлено тождество упомянутых понятий, оно никогда никем не оспаривалось в сфере законотворчества и в предшествующих аналитических исследованиях. Очевидно, что к должностным лицам относятся физические лица, действия которых влекут за собой возникновение, изменение или прекращение юридически значимых событий и обстоятельств (юридических фактов), и в этом восприятии юрисдикционный статус должностного лица, несомненно, распространяется и на руководителей. -------------------------------- <2> См.: статья 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ"О противодействии экстремистской деятельности".

Дефиниция должностного лица ущербна также и в силу отсутствия надлежащей унификации. Несмотря на пространность формы и эфемерную детальность определяемого понятия, дефиниция находит крайне ограниченное применение в юрисдикционной деятельности, а именно при квалификации проступков, совершенных физическим лицом <3>. Однако законодатель уже изначально исходил из иного ее истолкования, это со всей очевидностью подтверждают начальные пассажи определения, а именно прямое указание на возможность его использования применительно ко всем трем разделам КоАП РФ. В то же время можно утверждать, что рассматриваемое понятие может быть применено только при определении субъектного состава правонарушений, установленных Особенной частью КоАП РФ, его использование невозможно в случаях, предусмотренных процессуальным разделом КоАП РФ, а именно при установлении статуса должностных лиц военной, правоохранительной и гражданской службы, осуществляющих юрисдикционную деятельность <4>. -------------------------------- <3> Об этом свидетельствует постоянный смысловой рефрен определяемого понятия: законодатель трижды подчеркивает в тексте рассматриваемой дефиниции возможность ее применения только при квалификации правонарушений. <4> См.: гл. 22, 23, а также гл. 32 КоАП РФ (применительно к статусу должностных лиц на стадии исполнительного производства).

Библиографический список

1. Батрова Т. А. Государственная корпорация как форма участия государства в торговом обороте // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 4. 2. Горяинова Е. М., Гусева Т. А. Госкорпорации в условиях экономического кризиса (на примере Внешэкономбанка) // Регламентация банковских операций. Документы и материалы. 2009. Март - апрель. N 2. 3. Фролова А. В. Обзор проекта концепции законодательства о юридических лицах // Арбитражное правосудие в России. 2009. N 6.

Название документа