Институт правовой ответственности в системе местного самоуправления как формы публичной власти (теоретико-методологический анализ)

ИНСТИТУТ ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ФОРМЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ (ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ)

А. Ю. МОРДОВЦЕВ, Ю. А. ЗУЕВА

Мордовцев А. Ю., зав. кафедрой теории и истории государства и права Таганрогского института управления и экономики, профессор Ростовского юридического института МВД РФ, доктор юридических наук, профессор.

Зуева Ю. А., доцент кафедры теории и истории государства и права Таганрогского института управления и экономики, кандидат юридических наук, доцент.

Вопросы о том, какое место занимает институт правовой ответственности в системе публичной власти, местном самоуправлении, каковы особенности его становления и развития в обновляющейся России, социокультурные и иные истоки, субъекты, в последние два десятилетия не сходят с "повестки дня" российской правовой и политической жизни, да и в рамках современного научного дискурса приобретают различные смысловые оттенки и практический аспект. Ясно, что длительная дискуссия юристов по данной проблематике оказалась весьма плодотворной. Было бы ошибкой игнорировать высказанные в процессе полемики взгляды и пытаться с нуля разрабатывать концепцию правовой ответственности. Следует подчеркнуть и то, что без накопленного в ходе научной полемики опыта, возникновения тех или иных (часто противоречащих друг другу) позиций попытка решить поставленные задачи вряд ли окажется удачной. В целом же в специальной литературе по проблеме правовой ответственности в сфере публичной власти можно выделить несколько "критических точек", смысловых линий современного анализа: 1) органическая связь правовой ответственности субъектов публичной власти и вида политического режима, имеющего место в конкретном государстве (демократического, авторитарного и т. п.); 2) уровень развития гражданского общества (либо вообще его отсутствие), влияющий на процессы институционализации правовой ответственности властных структур перед населением, что и является основой практической реализации такого хрестоматийного признака правового государства, как "взаимная ответственность государства, общества, личности"; 3) тип легитимации государственной власти (рациональный, харизматический, традиционный, "смешанный"); 4) степень эффективности и качество правотворческой (законодательной) и правоприменительной практик, что, конечно же, влияет на специфику режима законности и правовой порядок в том или ином государстве, в определенный исторический период его существования. Однако начать следует с разбора основных, наиболее характерных точек зрения на проблему ответственности в сфере права, т. е. дать краткий анализ сформировавшемуся в юридической науке категориальному аппарату. Вообще ученых-юристов, затрагивавших проблему ответственности, условно можно разделить на два лагеря: сторонников "негативной" ответственности и сторонников ответственности "двухаспектной", включающей в себя как "негативную", так и "позитивную" ответственность. Одним из главных предметов спора в полемике между сторонниками той и другой концепции является отрицание или, наоборот, признание ответственности еще до нарушения каких-либо норм. Например, И. С. Самощенко и М. Х. Фарукшин утверждали, что "юридическая ответственность с тех пор, как она возникла, всегда была ответственностью за прошлое, за совершенное противоправное деяние. Иначе можно прийти к неприемлемому выводу, что лицо, не совершившее преступление, уже несет правовую ответственность" <1>. Можно привести и иное мнение, высказанное в свое время за круглым столом административистов СССР и ГДР: "...ответственность охватывает не только отношения, возникающие при наличии оснований для нее, но и до наступления этого, в процессе самой реализации обязанности нести ответственность за исполнение функций субъекта управления" <2>. -------------------------------- <1> Самощенко И. С., Фарукшин М. Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 43. <2> Проблемы ответственности в управлении (Круглый стол административистов СССР и ГДР) // Сов. государство и право. 1979. N 4. С. 138.

С начала 60-х годов во многом под влиянием философско-этических учений юридическая ответственность начинает рассматриваться не только в ретроспективном (негативном), но и в проспективном (позитивном) аспекте. Как известно, под ответственностью в ретроспективном традиционном аспекте понимается ответственность за прошлое деяние, которое выражается в нарушении правовых норм. Ответственность в позитивном плане понимается как осознание личностью своего долга перед обществом, классом, отдельным коллективом, другими людьми, осознание смысла и значения собственных поступков, согласование их со своими обязанностями, обусловленными общественными связями человека <3>. -------------------------------- <3> Самощенко И. С., Фарукшин М. Х. Указ. раб. С. 6.

Впервые понятие позитивной ответственности ввел в научный оборот В. Г. Смирнов <4>. Эту концепцию поддержали многие ученые-правоведы: З. А. Астемиров, Б. Т. Базылев, И. Э. Звечаровский, М. А. Краснов, В. Н. Кудрявцев, Е. А. Лукашева, Б. Л. Назаров, П. Е. Недбайло, Т. Н. Радько, В. А. Рыбаков, М. С. Строгович и др. -------------------------------- <4> Смирнов В. Г. Уголовная ответственность и уголовное наказание // Правоведение. 1963. N 4. С. 79; Смирнов В. Г. Функции советского уголовного права. Л., 1965. С. 78.

Столь широкое рассмотрение института юридической (правовой) ответственности обусловлено изменениями, происходящими в правопонимании в целом, где одно из центральных мест принадлежит различию права и закона <5>. -------------------------------- <5> Нерсесянц В. С. Право и закон. Из истории правовых учений. М., 1983. С. 353; Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 516 - 522; Лившиц Р. З. Современная теория права: краткий очерк. М., 1992. С. 24, 28 - 35.

Именно исходя из различия права и закона, ответственность в праве можно рассматривать как осознание субъектом права своего поведения и возможных последствий в процессе осуществления предоставленных прав и должного исполнения возложенных на него обязанностей, т. е. как ответственность за настоящее и будущее поведение (позитивная ответственность) и как ответственность за нарушение норм права, т. е. за прошлое противоправное поведение (ретроспективная ответственность). Как справедливо заметил Т. Н. Радько, "нельзя не видеть того, что между ответственностью в позитивном и негативном плане существует диалектическое единство противоположностей" <6>. -------------------------------- <6> Радько Т. Н. Юридическая ответственность как общая форма реализации социальных функций права // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. Вып. 9. Волгоград, 1974. С. 17.

Диалектическая взаимосвязь позитивной и ретроспективной ответственности проявляется в оценке правового поведения субъекта. Если поведение признается правомерным, то, следовательно, оно является ответственным. В данном случае проявляется не только осознание субъектом права социальной значимости своего поведения в будущем, но и реализуются правовые предписания в настоящем. Такое поведение санкционируется и поощряется государством. Признавая поведение индивида неправомерным, мы определяем его как безответственное, виновно нарушающее правовые предписания. Оно подлежит пресечению и негативной оценке со стороны общества и государства <7>. -------------------------------- <7> Подробнее об этом см.: Шиндяпина М. Д. Стадии юридической ответственности. М., 1998. С. 6 - 8.

Ясно, что при рассмотрении института позитивной ответственности часто теряется ее юридическая специфика, поэтому и возникает потребность в новом термине, содержание которого отражало бы самостоятельную инициативную деятельность субъекта в рамках правовых норм, преследующую достижение положительных социальных целей <8>. Поэтому "ретроспективный аспект ответственности в праве точнее было бы именовать "юридической ответственностью", а позитивный "правовой ответственностью" <9>. Причем термин "право" толкуется как возможность действовать, поступать каким-нибудь образом <10>. С этих позиций правовая ответственность понимается как объективное явление, возникающее в правовой сфере и "выражающееся в поведении, основанном на внутренних побудительных мотивах" <11>. -------------------------------- <8> Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1874. С. 317. <9> Шиндяпина М. Д. Указ. соч. С. 8. <10> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 498. <11> Кожевников С. Н. Юридическая ответственность // Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 459.

Итак, в контексте наших рассуждений правовую ответственность следует представить в качестве возникающих между двумя субъектами права специфических отношений, в рамках которых одна сторона (субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу обладания определенным статусом строить свое поведение в соответствии с ожидаемой моделью, другая же сторона (инстанция ответственности) контролирует, а также оценивает данное поведение и (или) его результаты; в случае же отрицательной оценки и наличия вины она вправе определенным образом реагировать. Эвристическая ценность данной дефиниции заключается прежде всего в том, что в понятие правовой ответственности включены два основных элемента: обязательное осознание субъектом ответственности своего долга в ходе своего функционирования в правовой сфере (позитивный аспект); возможное (потенциальное) наказание за недолжное (противоправное) поведение субъекта права. В этом плане понятие правовой ответственности более близко к таким категориям, как правосознание и правовая культура, которые, с одной стороны, отражают сложившееся правопонимание в обществе, а с другой - и предполагают оценку эффективности всей системы права и уровня правовой активности субъектов правовых отношений. В сфере публичной власти и публичного права целесообразно как можно шире использовать понятие правовой ответственности, не сводя ее только к нормам бюрократической регламентации работы институтов государственной власти и местного самоуправления. Возрождение же и развитие местного самоуправления как особой, относительно самостоятельной системы (формы) организации публичной власти является одним из важных направлений становления новой российской государственности. В этом плане категория правовой ответственности может и должна быть использована для формирования механизма взаимодействия человека - общества - государства, граждан и органов публичной власти, отвечающего базовым принципам демократического устройства страны. Обращение к отечественной истории, конечно, свидетельствует о том, что Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления, определяемой многими факторами - геополитическим и демографическим, централизаторской политикой московских государей и императоров "петербургского периода", сочетающейся с широкой территориальной экспансией, и др. Однако эти же моменты делали малоэффективным централизованное управление, не подкрепленное различными институтами самоуправления. Институционализация правовой ответственности институтов публичной власти коррелировала с усложнением ее функций. Однако представители центра на местах часто не могли обеспечить нормальное функционирование местных структур. Причин тому было много, но особо нужно выделить две: сознание безнаказанности вследствие нефункциональности института правовой ответственности по причине удаленности от центра и недостаточной эффективности существовавшего в стране механизма осуществления публичной власти порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло решение местных вопросов, вследствие чего местные органы власти теряли свой авторитет, дискредитировали себя в глазах населения. Первый опыт вестернизации российской политико-правовой жизни, связанный с петровскими реформами, имел конфликтогенный характер, поэтому и привел к отчуждению населения и аппарата государственной власти и тем самым обусловил правовую и политическую институционализацию бюрократического управления, расцвет волокиты и казнокрадства, минимизировал общественное участие и практически свел на нет правовую ответственность чиновников. Известный своими меткими афоризмами на тему русской истории Ф. Тютчев отмечал, что "если допетровский период представляется как эпоха темноты и мракобесия, то послепетровская история страны - это одно большое уголовное дело". В ходе русской истории прослеживается и эволюция институтов местного самоуправления, в ходе которой только и можно проследить специфику трансформации института правовой ответственности в этой сфере, изменение механизма ее реализации. Новый этап в сложном и неоднозначном процессе становления института правовой ответственности органов публичной власти (в контексте крайне медленного формирования гражданского общества в России) связан с процессом возникновения и функционирования земского проекта самоуправления. Именно институт земства открывает так называемую эпоху малых дел, суть которой сводилась к вовлечению лучших представителей отечественной интеллигенции в решение насущных вопросов местного значения. В этом плане проблема правовой ответственности местных органов власти, как никогда ранее, становится одним из центральных вопросов царствования Александра II и Александра III, половинчатые же меры правительства по закреплению механизма правовой ответственности местной власти на нормативном уровне приводят к серьезному кризису, потере авторитета (легитимности) земских учреждений и отдельных деятелей (которые могли бы стать надежной опорой трону и противостоять деструктивным силам) в эпоху Николая II. Нивелирование правовой ответственности представителей мест прекрасно проявилось и в работе I и II Государственных Дум (кстати, первоначально она должна была называться "Государевой Думой"). Земский проект самоуправления явил собой пример гражданского самоуправления: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями. Такая избирательная система в начале XX в. эволюционировала в партийный способ формирования выборных органов публичной власти и подверглась справедливой критике со стороны многих представителей консервативной политико-правовой мысли (К. П. Победоносцева, Л. А. Тихомирова и др.). Тем не менее земскую модель по многим основаниям нельзя рассматривать в качестве муниципальной, в том числе и по причине отсутствия четкого механизма правовой и политической ответственности земств перед населением и государством. Многие представители либерально-демократического лагеря надеялись, что земские учреждения станут первым шагом на пути введения представительных начал в государственное устройство России. Мысли о введении представительного учреждения, как правило, имеющего совещательное значение, высказывались представителями дворянства, не удовлетворенного реформой и желающего получить компенсацию за утрату власти над крестьянами <12>. Появлялись и предложения, связанные с обращением к старине, - использование формы земских дум и соборов. -------------------------------- <12> В этот период мнение К. П. Победоносцева о том, что "демократическая форма правления является самой сложной и самой затруднительной в истории человечества, поэтому и является всегда преходящим явлением...", не было воспринято большинством отечественных мыслителей.

В целом же проекты "второй волны" относятся к 70 - 80-м годам, когда в обществе искали пути выхода из кризиса. Из опубликованных наиболее известен проект И. И. Петрункевича, главы "левого" крыла земского либерального движения, который высказывался еще в 80-х годах за созыв Учредительного собрания. Отметим и значимость процессов институционализации правовой ответственности в системе местного самоуправления в России, связанных с деятельностью первого демократического (Временного) правительства. Так, в соответствии с Декларацией от 3 марта 1917 г. во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. В рамках заявленной в этом документе позиции за короткое время был выработан пакет базовых нормативно-правовых актов, большинство из которых все-таки были утверждены Временным правительством, однако в силу известных событий никогда не были реализованы. Рассмотрение эволюции местной власти (самоуправления) в России ("перманентное реформирование" - Р. Драго) позволяет выявить основной вектор различных институциональных трансформаций последней, главный же вопрос любого реформирования в этой сфере - стремление к самостоятельности в решении местных дел при сохранении правовой и политической ответственности местного сообщества и органов местной власти перед государством одних, и принципиальна иная позиция (ограничение самостоятельности и ужесточение ответственности) других. По сравнению с предшествующим (советским) периодом развития местных органов государственной власти, являвшихся составной частью системы механизма государственного управления делами государства и общества, современное местное самоуправление строится на принципиально иных началах. Конституция РФ 1993 г. подчеркивает главную идею местного самоуправления: в основе организации всей местной жизни граждан лежит их конституционное право участвовать в решении вопросов местного значения как непосредственно, так и через выборные органы, а значит, и нести правовую и политическую ответственность за их решение, за судьбу малой Родины.

Название документа