Реализация конституционных положений в сфере культуры

РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОЛОЖЕНИЙ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ

Г. П. ИВЛИЕВ

Ивлиев Г. П., председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по культуре.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила модель будущего развития страны. С этой даты идет непрерывный процесс реализации конституционных норм, и за прошедший срок уже были достигнуты определенные позитивные результаты. Главное в российской Конституции 1993 г. - то, что в целом она выполняет свое предназначение в качестве Основного Закона. Естественно, что Конституция РФ явилась той основой, вокруг которой складывалась вся правовая система государства. С 1993 г. принято почти 3 тысячи федеральных законов, активно идет формирование законодательства в субъектах Российской Федерации. Эти нормы иерархически достаточно четко выстроены, в известном соответствии норм федерального и регионального законодательства, а также местных нормативных актов. Принципиально важно, что при разработке Конституции РФ 1993 г. были декларированы и подтверждаются сейчас как самостоятельная ценность уважение к культуре и традициям народов России, людей разной национальной принадлежности. Конституция РФ 1993 г. определила основные принципы государственной культурной политики. Среди них важнейшими являются конституционные гарантии свободы в сфере литературно-художественного, научного и иных видов творчества и образования, а также право каждого гражданина России на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Указанные права и гарантии вполне соответствуют нормам международного права. Так, право на свободу творчества, закрепленное в ст. 44 Конституции, является неотъемлемым правом человека, гарантированным общепризнанными нормами международного права (ст. 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). Однако в действующем российском законодательстве нет даже простого упоминания о конкретных формах участия граждан России в культурной жизни, не проведено разграничение между правом на участие граждан в культурной жизни и правом на доступ их к культурным ценностям, несмотря на то что это совершенно различные права. И если право на доступ к культурным учреждениям реализуется (посещение библиотек и т. д.), то право участия граждан в культурной жизни законодатель только пытается определить. Из ст. 44 Конституции РФ проистекает обязанность государства и общества заботиться о сохранении исторического культурного наследия, сохранять памятники истории и культуры. Из ст. 43, гарантирующей общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, следует, что также гарантировано и право наших граждан на художественное образование. Но Закон РФ от 10 июля 1992 г. "Об образовании" <1> такого уровня образования, как "художественное", не выделяет и практически не упоминает. Лишь в ч. 2 ст. 26 в числе образовательных учреждений дополнительного образования называются художественные школы и школы искусств. Хотя Основы законодательства Российской Федерации о культуре <2> провозглашают право на художественное образование (ст. 13), а Минобразованием РФ и Минкультуры РФ 26.11.2001 <3> была утверждена Концепция художественного образования. Таким образом, необходимо не только законодательно определить понятие художественного образования, но и закрепить его так, чтобы оно не сводилось только к выбору его формы и способа получения. Следует также внести соответствующие изменения в Закон об образовании. -------------------------------- <1> Российская газета. 1992. N 172. 31 июля. <2> Российская газета. 1992. N 248. 17 нояб. <3> Документ опубликован не был.

В условиях федеративного и многонационального государства особое значение приобретает вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере культуры между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, так как разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, по справедливому замечанию И. А. Умновой, "является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве" <4>. -------------------------------- <4> Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 159.

Изначально вопросы разграничения полномочий между Федерацией и субъектами регулировались нормами Основ Российской Федерации о культуре (ст. ст. 37 - 40). Но в ходе проведения федеративной реформы был принят Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) <5>, который, однако, претерпел в дальнейшем значительные изменения в связи с расширением проводимых в стране реформ. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

С момента принятия в 2003 г. Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" <6> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) было закреплено новое разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В 2004 г. Федеральным законом N 122-ФЗ внесены значительные изменения в отраслевые федеральные законы, отражающие новое распределение полномочий. Практика передачи полномочий федерального центра субъектам РФ, расширения собственных полномочий органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, а также введение совместных полномочий различных уровней публичной власти получили свое развитие в Федеральных законах от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <7> и от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <8>. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10. <8> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21.

Следует отметить, что нормы Основ законодательства РФ о культуре в части регулирования полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуправления практически дублируют нормы Федеральных законов N 184-ФЗ и N 131-ФЗ, что, на наш взгляд, нецелесообразно. Конкретные полномочия органов государственной власти должны регулироваться соответствующими отраслевыми Федеральными законами ("О библиотечном деле", "Об архивном деле в РФ" и т. д.), а не актами общего характера. В связи с изложенным считаем возможным уточнить Основы законодательства РФ о культуре и ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ в этой части, указав, что органы государственной власти (органы местного самоуправления) осуществляют полномочия в определенных областях в соответствии с конкретными федеральными законами. Очевидно, что в рамках действующей российской Конституции во многих социальных сферах возможны различные соотношения полномочий между центром и регионами. На настоящий момент федеральные полномочия в сфере культуры определены менее четко, чем полномочия региональные. С учетом разницы в уровнях экономического развития в различных субъектах Российской Федерации финансирование культуры в регионах России значительно отличается. При этом возможность увеличения федерального финансирования культуры имеется. Уже начиная с 2008 г. удалось предусмотреть увеличение федерального бюджета в сфере культуры. Но федеральные ассигнования не дойдут до регионов, если юридически не будут четко определены как полномочия федерального центра, так и полномочия самих субъектов Российской Федерации в сфере культуры. При этом полномочия федерального центра в сфере содействия развитию культуры следует существенным образом расширить. Это нужно сделать, опираясь на действующую Конституцию. Как отмечал С. С. Алексеев - один из авторитетных российских юристов, разрабатывавших конституционные положения, "наше Отечество - Россия (даже при наличии известных историко-правовых предпосылок) по-настоящему выстрадала такое общественное устроение, когда бы в центре жизни общества стали человек, его высокий статус, достоинство, неотъемлемые права и свободы" <9>. -------------------------------- <9> Алексеев С. С. Конституция: надежды и действительность. URL: http://proceedings. usu. ru/?base=mag/0008(03_04-1998)&xsln=showArticle. xslt&id=a07&doc=../content. jsp.

Характеризуя нормы Конституции РФ в сфере культуры, следует также обратиться к ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает: "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Само понятие социального государства и сам смысл ст. 7 действующей Конституции понимаются рядом исследователей достаточно упрощенно и узко, прежде всего, в связи с реализацией социальных программ в сфере пенсионного обеспечения, здравоохранения, образования и в некоторых других сегментах всей социальной сферы. Так, О. Е. Кутафин и Е. И. Козлова основной задачей социального государства называют "достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности" <10>. И хотя авторы утверждают, что "главной задачей социальной политики России является достижение благосостояния человека и общества, обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности" <11>, основные направления вышеуказанной политики они сводят исключительно к социально-экономическим мерам: охране труда и здоровья людей; установлению гарантированного минимального размера оплаты труда; обеспечению государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развитию системы социального обслуживания; установлению государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <10> Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2001. С. 133. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <11> Там же. С. 136.

При таком понимании норм ст. 7 совершенно упускается из виду, что целью социального государства согласно ч. 1 ст. 7 Конституции являются также "свободное развитие человека" и его "достойная жизнь". В научной литературе уделялось и уделяется пристальное внимание содержанию данных понятий. Так, предметом особого рассмотрения на рубеже XIX - XX веков "право на достойное человеческое существование" сделал известный русский юрист П. И. Новогородцев. В своей одноименной статье он задается вопросом: что такое "право на достойное человеческое существование? Не представляет ли оно собой понятия, неуловимого по содержанию и противоречивого по смыслу, слишком широкого для того, чтобы вместиться в рамки юридической регламентации, и слишком субъективное для того, чтобы быть предметом общих определений? Конечно, понятие о достойной человеческой жизни открывает простор для бесконечных требований и предложений во всю меру бесконечного человеческого идеала. Но когда говорят о праве на достойное человеческое существование, то под этим следует разуметь не положительное содержание человеческого идеала, а только отрицание тех условий, которые совершенно исключают возможность достойной человеческой жизни" <12>. -------------------------------- <12> Новгородцев П. И. Сочинения. М., 1995. С. 321.

В настоящее время в связи с отсутствием единого законодательного определения указанных терминов как законодатели, так и исследователи вкладывают в них разный смысл. Термин "свободное развитие человека" трактуется отдельными авторами как "форма социализации человека на основе его постоянного физического, умственного и духовно-нравственного существования", а достойная жизнь - как "материальная обеспеченность, которая соответствует стандартам современного развитого общества, позволяющего человеку иметь реальный доступ к основным благам цивилизации" <13>. Нам же видится, что непременным элементом категорий "свободное развитие человека" и "достойная жизнь" является приобщение человека к культурным ценностям. И когда современные отечественные социологи отмечают, что две трети населения страны имеют так называемый нулевой уровень культурных потребностей, то это, конечно, же сразу обнаруживает явно недостаточное внимание и к культуре России, и к состоянию культурного уровня ее граждан. -------------------------------- <13> Леонов И. В. Социальное государство как предмет теоретико-правового исследования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 73.

В последнее время идея о том, что социальное государство не должно ограничиваться только решением социально-экономических проблем, приобретает все больше сторонников. К их числу, в частности, относится ведущий российский конституционалист В. Е. Чиркин. Социальное государство, по его мнению, "это прежде всего активное, интервенционистское, "помогающее" регуляционное государство, вмешивающееся в сферу социально-экономических отношений и отношений в области культуры, духовной жизни, в конечном счете в общих (общественных) целях, хотя и не всегда на деле равно соблюдающее (и по своему положению не могущее одинаково соблюдать) интересы всех слоев общества и индивидов" <14>. Л. А. Морозова в числе прочих функций социального государства выделяет еще и участие в реализации межгосударственных экологических, культурных, образовательных и других социальных программ <15>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Е. Чиркина "Конституция и социальное государство: юридические и фактические индикаторы" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2008, N 12. ------------------------------------------------------------------ <14> Чиркин В. Е. Конституция и социальное государство // Конституционный вестник. 2008. N 1 (19). С. 236. <15> См.: Морозова Л. А. Теория государства и права. М., 2005. С. 384.

Реализация же принципов социального государства в сфере культуры на практике означает, что в действующем российском законодательстве должны быть четко определены государственные гарантии поддержки и финансирования культуры, самого ее существования в государстве. При этом следует основываться на том, что в сфере отечественной культуры должен действовать механизм государственного протекционизма, как это и происходит в целом ряде современных стран. Одним из приоритетных направлений деятельности социального государства должна стать государственная поддержка культуры, ее лучших представителей. При этом данный постулат следует конкретизировать применительно к современным социокультурным реалиям. В настоящее время правовые нормы, регулирующие сферу культуры в целом, содержатся в Основах законодательства РФ о культуре, принятых еще в 1992 г. Однако за прошедшие 17 лет были приняты федеральные законы, регулирующие вопросы культуры, такие как Гражданский кодекс, ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации", "О библиотечном деле" и т. д. Попытки изменить Основы законодательства РФ о культуре, нормы которых вступают в противоречие с рядом уже принятых законов, предпринимались неоднократно. Однако дополнения и изменения в Основы законодательства были направлены на решение отдельных задач, как правило, без системного подхода. Определились достоинства и недостатки действующего законодательства о культуре. Анализ правоприменительной практики показывает, что отдельные нормы указанных Основ законодательства носят декларативный характер, недостаточно эффективны либо имеют внутренние противоречия. Так, в настоящее время недостаточным представляется механизм реализации отдельных положений закона, в частности обеспечение конституционных прав и свобод человека в области культуры. Не менее актуальной является задача приведения положений закона в соответствие с последними положениями ЮНЕСКО, принятыми с учетом мировых тенденций развития области культуры, а также анализа и применения лучшего международного опыта в сфере законодательного регулирования культуры. В данной ситуации представляется нецелесообразным сохранять существующие Основы законодательства РФ о культуре в сложившемся виде, актуализируя, модифицируя его через новые изменения. По итогам обсуждений в самых разнообразных аудиториях (профильные ведомства, творческие союзы, учреждения культуры в регионах и др.) можно говорить о широкой поддержке идеи создания нового федерального закона о культуре. Вместе с тем необходимо обеспечить преемственность положений законопроекта с прежней законодательной работой, учесть в новом законе серьезные наработки по совершенствованию прежнего. В разрабатываемом федеральном законопроекте будут впервые введены такие важные понятия, как "единое культурное пространство", "художественное образование", "организация культуры", "вид деятельности в области культуры" и др. В законопроекте в соответствии с терминологией и подходами, заложенными в тексте Конституции России, будет приведена глава о правах и свободах человека и гражданина, народов и иных этнических общностей Российской Федерации в области культуры. Проект федерального закона исходит из того, что механизм защиты конституционных прав граждан на свободу творчества, культурную деятельность, доступ к культурным ценностям может быть правильно установлен только путем определения государственных гарантий реализации этого права, определения в качестве принципиальной позиции государственного протекционизма в сфере культуры, государственной поддержки культуры и ее творцов. Формулируемые законодательные нормы должны обеспечить усиление положительного влияния культуры на весь образ жизни российского общества, в том числе на экономическое развитие страны. В связи с этим предлагается ряд основополагающих норм, которые должны получить детальное отражение именно в этой главе. Среди них - право на культурную деятельность и участие в культурной жизни, поскольку нормативные акты, в которых раскрывалось бы это понятие, отсутствуют. При этом конституционное понимание участия гражданина в культурной жизни предполагает его активную позицию путем включения в культурную жизнь, его личного в ней участия. Представляется, что без включения самого человека во все многообразие творческой деятельности вряд ли возможно коренным образом изменить ситуацию в области культуры в России. В качестве механизмов реализации прав граждан на участие в культурной жизни, пользование организациями культуры и доступ к культурным ценностям в проекте федерального закона будет закреплено установление государственных минимальных социальных стандартов в сфере культуры. В законопроекте также необходимо сохранить и конкретизировать условия бесплатного предоставления основных услуг в области культуры. Важное значение имеет формулирование в законопроекте нормы, которая будет поощрять граждан в деятельности по культурному развитию своих детей, приобщению их самих к творчеству, постоянному занятию самообразованием. С принятием концепции развития образования в сфере культуры и искусства встает задача определить в новом законе о культуре понятия эстетического воспитания и художественного образования. Через четкое раскрытие этих терминов станут ясны те условия, которые призвано создавать государство. Центральное место в этом разделе занимает право на художественное образование. Важно не только определить понятие художественного образования, но и закрепить право на него таким образом, чтобы не сводить дело только к выбору формы и способов его получения. Чрезвычайно важно и то, чтобы эта деятельность проходила с выделением финансовых средств региональным и местным бюджетам в размерах, необходимых для реализации основных образовательных программ в школах искусства и на других площадках. Большое значение имеют и такие вопросы, как транспортная доступность культурной инфраструктуры, обеспеченность профессиональными кадрами. Понятие эстетического воспитания должно быть раскрыто через сохранение культурной идентичности народов России с учетом патриотической направленности соответствующей деятельности. Принципиально важно, что эти права должны реализовываться с использованием современных информационных и коммуникационных технологий в сфере культуры, и этот аспект тоже должен получить правовое закрепление. Вместе с тем снова встает вопрос о необходимости подтверждения бесплатности образования на различных уровнях. В этом контексте важной задачей является законодательное закрепление права на второе бесплатное, точнее - бюджетное, высшее образование в случаях, когда речь идет о таких творческих профессиях, как режиссер, дирижер, композитор. Для развития художественного образования необходимо определить, в каких формах будут поддержаны государством инициативы физических и юридических лиц, создание и деятельность негосударственных образовательных учреждений в сфере культуры всех уровней. Также представляется необходимым закрепить нормами законопроекта гарантии права на творческую культурную самобытность, права на объединение в творческие союзы и иные профессиональные организации в сфере культуры. Предметом острых споров и общественности, и профессионалов остается право на ввоз и вывоз культурных ценностей за пределы Российской Федерации. При этом нельзя не учитывать то обстоятельство, что для укрепления конкурентных преимуществ культуры России в международном контексте необходима эффективная регламентация как данного права, так и права на культурную деятельность наших граждан за рубежом, а также право иностранных граждан на деятельность в сфере культуры в нашей стране. Отдельная глава в проекте федерального закона о культуре позволит закрепить полномочия органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области культуры. Представляется, что полномочия Российской Федерации должны максимально способствовать участию федеральных органов власти в обеспечении деятельности в сфере культуры на региональном и местном уровнях. Вместе с тем в законопроекте будет выделена та сфера федеральных полномочий, которые передаются для осуществления субъектам Российской Федерации. При этом средства на осуществление переданных полномочий должны быть своевременно и в полном объеме предусмотрены в виде субвенций из федерального бюджета. Особого внимания в проекте федерального закона заслуживает гл. IV "Управление в области культуры". Она позволит учесть лучший международный опыт в сфере государственного и муниципального управления и применить его к культуре с целью повышения эффективности деятельности в указанной области. В рамках данной главы отдельными статьями регламентируются вопросы, связанные с документами управления в области культуры, участниками управления в области культуры, единой государственной информационной автоматизированной системой управления в области культуры, государственными (муниципальными) заданиями, а также с аспектами государственного учета, государственного мониторинга и аудита в области культуры. Разрабатываемый законопроект призван создать правовую основу для внедрения инновационных механизмов организации деятельности в области культуры. Так, отдельные статьи законопроекта посвящены государственно-частному партнерству в области культуры, корпоративной социальной ответственности, спонсорской и благотворительной деятельности в области культуры, созданию и организации деятельности автономных учреждений культуры, многофункциональных культурных и образовательных комплексов и др. В гл. V "Организация деятельности в области культуры" проекта федерального закона необходимо также законодательно закрепить виды организаций культуры, а также основные виды деятельности в области культуры. Глава "Финансовое, экономическое и иное регулирование" законопроекта будет в том числе регулировать аспекты, связанные с саморегулируемыми организациями культуры, а также с фондами развития культуры и грантами в области культуры. Перечисленные новеллы законодательства в области культуры вместе с созданием преемственного, но обновленного и расширенного понятийного аппарата, представляют собой значительный объем законодательного регулирования. Вместе с тем при разработке нового базового федерального закона о культуре мы должны строго придерживаться принципа, сформулированного выдающимся российским философом Иваном Ильиным: "...все творческие состояния души и духа, предполагающие любовь, свободу и добрую волю, не подлежат ведению государственной власти и не могут ею предписываться... Государство не может требовать от граждан веры, молитвы, любви, доброты и убеждений. Оно не смеет регулировать научное, религиозное и художественное творчество..." <16>. -------------------------------- <16> Ильин И. О грядущей России. URL: http://www. russky. com/gosudarstvo/ilin/ilin_ozgr. htm.

Таким образом, одним из важнейших направлений в политике России становится единая культурно-образовательная политика, в том числе основывающаяся на новом законе о культуре. Это не только образование в сфере культуры, но и, что не менее важно, культура в сфере образования. Превращение каждой общеобразовательной школы в центр культурного развития не менее важно, чем включение детских школ искусств и других учреждений художественного образования в систему образования в сфере культуры и искусства. Право на участие в культурной жизни, право на пользование учреждением культуры, на доступ к культурным ценностям должно найти отражение в законе в виде установленных социальных стандартов обеспечения населения учреждениями культуры и в государственных стандартах, гарантирующих доступ к культурным ценностям. Законодатель обязательно должен сохранить, регламентировать в законе условия бесплатного предоставления основных услуг в сфере культуры. Но сделать это следует так, чтобы самостоятельная, относительно независимая финансово-хозяйственная и социокультурная деятельность учреждений культуры и иных субъектов культурной деятельности всецело служила актуальным интересам и потребностям граждан в сфере культуры.

Название документа