Проблемы правовой регламентации охраны памятников истории и культуры в России

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ОХРАНЫ ПАМЯТНИКОВ ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ В РОССИИ <*>

Л. А. НУДНЕНКО

Нудненко Л. А., заместитель заведующего кафедрой конституционного права Российской академии правосудия, профессор, доктор юридических наук.

В статье поднята проблема совершенствования правовой регламентации охраны памятников истории и культуры в России. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов России" несовершенен: отсутствует специальная статья, посвященная понятийному аппарату закона; не закреплены принципы государственной охраны памятников истории и культуры; отсутствуют ограничения в сфере использования памятников истории и культуры; не названы государственные органы, ответственные за выявление памятников истории и культуры; не закреплены методики определения стоимости культурного наследия и оценки причиненного ему вреда. На практике имеют место многочисленные нарушения федерального и регионального законодательства при градостроительной деятельности во многих городах России, оказывающие негативное влияние на сохранение памятников истории и культуры. В связи с этим в статье высказана мысль о необходимости восстановить в Федеральном законе N 73-ФЗ положения, отмененные Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. N 232-ФЗ.

Ключевые слова: государственная охрана, объекты культурного наследия, памятники истории и культуры, заповедная зона, исторический парк, музей-заповедник, охранные обязательства, комплексная охрана культурного наследия, градостроительная деятельность.

The article raises a problem of improvement of legal regulation of protection of historical and cultural monuments in Russia. Federal Law "On the Objects of Cultural Heritage (historical and cultural monuments) of the Peoples of Russia" of June 25, 2002, N 73-FZ is not perfect: it does not contain a special article devoted to the conceptual basis of the law; the principles of state protection of historical and cultural monuments are not consolidated; there are no limitations in the sphere of use of historical and cultural monuments; the law does not name the state agencies responsible for detection of historical and cultural monuments; the methods of determination of the cost of cultural heritage and evaluation of the harm caused to it are not consolidated. In practice there are a lot of violations of federal and regional legislation in town-planning activity in a great number of cities of Russia, which have negative influence on preservation of historical and cultural monuments. In this connection the article notes the necessity to restore in Federal Law N 73-FZ the provisions annulled by Federal Law N 232-FZ of December 19, 2006.

Key words: state protection, objects of cultural heritage, historical and cultural monuments, preserved area, historical park, reserve museum, protection obligations, complex protection of cultural heritage, town-planning activity.

Россия богата выдающимися архитектурными, историческими и природными памятниками, которые являются объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации. Они представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. Конституция Российской Федерации в ч. 3 ст. 44 закрепляет обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Однако охрана памятников истории и культуры - не только обязанность физических лиц, но и одна из приоритетных задач федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления Российской Федерации. Под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия. Однако в советский период истории России, да и в последнее время, многие уникальные памятники были уничтожены, подвергнуты варварской реконструкции или нецелевому использованию. Только в последние десять лет в России погибли около 2 тысяч памятников культуры <1>. Одним из следствий такого отношения к памятникам является то, что Россия не может превратиться в туристический центр. Сохранить памятники истории и культуры можно не только бережным отношением к ним каждого члена гражданского общества, но и прежде всего усилиями Российского государства, его государственных органов. -------------------------------- <1> См.: За 10 лет в России уничтожены две тысячи памятников культуры // URL: http://www. newslab. ru/news/281215.

Россия, подписав международные акты в этой сфере, взяла на себя обязательство их соблюдать и выполнять <2>. Во исполнение принятых международных обязательств и в соответствии с ними Россия 25 июня 2002 г. приняла Федеральный закон N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". -------------------------------- <2> См.: Европейская культурная конвенция от 19 декабря 1954 г.; Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г.; Конвенция об охране архитектурного наследия Европы от 3 октября 1985 г.; Конвенция о правонарушениях в отношении культурных ценностей от 23 июня 1986 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Федеральный закон N 73-ФЗ объекты культурного наследия классифицирует на памятники, ансамбли, достопримечательные места и дает определения этих понятий (ст. 3). Вместе с тем в указанном Федеральном законе нет специальной статьи, посвященной понятийному аппарату Закона, как это принято в законодательной практике. В результате в Федеральном законе нет определений таких понятий из сферы охраны культурных памятников, как "заповедная зона", "исторический парк", "музей-заповедник", "охранные обязательства". Возможность ограничения права пользования объектами культурного наследия охранными обязательствами предусмотрена ст. 53 Федерального закона N 73-ФЗ. Опыт ряда зарубежных государств подсказывает, что целесообразно прямо в профильном законе расписать всевозможные ограничения прав в сфере использования памятников истории и культуры. К сожалению, в Федеральном законе N 73-ФЗ такие предписания отсутствуют и органы охраны культурного наследия оказываются уже на нормотворческом уровне потенциально и практически бессильны выполнять возложенные на них задачи. Так, инспекторы Московского комитета наследия за 2008 г. вручили 154 предписания о необходимости заключить охранные обязательства, из которых 48 не исполнено до сих пор. Однако и наличие такого охранного обязательства не предохраняет памятник от уничтожения. Например, в 2005 г. особняк московского генерал-губернатора Растопчина был передан новому собственнику вместе с охранным обязательством, где предусматривался комплекс ремонтно-реставрационных работ. До сегодняшнего дня никаких работ не велось, особняк разрушается, находится в аварийном состоянии <3>. -------------------------------- <3> См.: Там же.

В Федеральном законе N 73-ФЗ не изложено ни одного принципа организации государственной охраны объектов культурного наследия. В частности, в этом Законе не сформулирован принцип комплексной охраны культурного наследия, который составляет фундамент международной нормативной практики, в частности, в рамках ЮНЕСКО и Совета Европы. Вместе с тем единственно концептуально правильным является комплексный подход к законотворчеству, учитывающий цельность и целостность культурного наследия как особой сферы культуры. Представляется, что проблематику комплексного сохранения памятников истории и культуры можно решить только путем принятия как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации кодифицированного законодательства, в форме кодексов или основ законодательства о культурном наследии, в которые бы в обязательном порядке входили главы, комплексно регулирующие вопросы правового режима земель (территорий), на которых расположены памятники истории и культуры, исключительно на основе норм специального действия (jus specialis). В противном случае мы сразу получаем систему отсылок, когда для урегулирования правового режима объекта культурного наследия Федеральный закон отсылает к Градостроительному, Земельному кодексам и другим актам. Другой проблемой в сфере охраны памятников истории и культуры является отсутствие как у федеральных, так и у региональных органов государственной власти функции выявления памятников истории и культуры. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ в числе полномочий федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия называет лишь принятие решения о включении объекта культурного наследия федерального значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (п. 9 ст. 9). Термин "выявление" памятников истории и культуры в Федеральном законе N 73-ФЗ отсутствует. Быть может, именно поэтому Список российских объектов всемирного наследия незначителен, 23 объекта в России из 878 объектов полного Списка всемирного наследия. Для нашей большой России этого мало. Так, в Списке всемирного наследия значится один памятник на территории музея-усадьбы "Коломенское", хотя таким памятником могла бы стать вся территория этого музея-усадьбы. В России есть великолепные усадебные ансамбли, которые находятся в состоянии разрухи и которым необходима реставрация. Настоятельно требуется законодательная регламентация этого пробела, законодательное определение государственного органа, который будет ответствен за выявление памятников истории и культуры с целью их последующего включения в Список всемирного наследия. Депутат Государственной Думы, заместитель Председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по культуре Е. Г. Драпеко отмечает, что отнесению к объектам всемирного культурного наследия подлежат объекты культурного наследия федерального значения, внесенные в Единый государственный реестр объектов культурного наследия <4>. Однако некоторые объекты Российской Федерации, включенные в Список объектов всемирного культурного наследия как комплексные объекты, не внесены в указанный реестр в принятых границах и с соответствующим составом по объектам. В числе таких объектов: исторический центр и дворцово-парковые ансамбли пригорода Санкт-Петербурга, исторический центр г. Ярославля, исторический центр Дербента - Древний Дербент. В силу сказанного действие Федерального закона N 73-ФЗ не распространяется в полном объеме на перечисленные объекты всемирного наследия. -------------------------------- <4> См.: Стенограмма Круглого стола фракции "Справедливая Россия" на тему "Проблемы правоприменения международных обязательств Российской Федерации в сфере охраны объектов всемирного культурного наследия" 2 ноября 2009 г. С. 6 - 7 // Архив Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по культуре за 2009 год.

29 декабря 2006 г. Федеральным законом N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Федеральный закон N 73-ФЗ были внесены изменения, которые заключались в исключении из числа объектов историко-культурной экспертизы: - градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, а также документации, обосновывающей проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказать прямое или косвенное воздействие на объекты культурного наследия; - нормы о согласовании с органами охраны объектов культурного наследия проектов проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия и в зонах охраны. Изменения 2006 г. в Федеральном законе N 73-ФЗ произошли на фоне уже имеющих место множества нарушений федерального и регионального законодательства при градостроительной деятельности во многих городах России. Результатом такой политики являются следующие наиболее распространенные нарушения при проведении градостроительной деятельности: отсутствие контроля за неправомерными действиями, бездействием должностных лиц всех уровней власти и правоохранительных органов; отсутствие расчетов влияния нового строительства на близлежащие объекты, что приводит к обвалам, прорыву грунтовых вод, техногенным катастрофам; самовольное изменение архитектурного облика старой Москвы; нарушение объемно-планировочных характеристик объектов; градостроительная деятельность без разрешительной и установленной федеральным законодательством документации; выдача разрешений на градостроительную деятельность органом, не имеющим на это полномочий; предоставление информации, не соответствующей действительности, как жителям, так и должностным лицам; проведение строительства без проведения экспертиз <5>. -------------------------------- <5> Правда столицы. 2003. N 26.

Полагаем, что вышеперечисленным отрицательным явлениям в охране памятников истории и культуры способствуют изменения в Федеральном законе N 73-ФЗ, внесенные в 2006 г. Они пагубно сказались на охране памятников истории и культуры по ряду причин. Во-первых, они ограничивают государственный контроль за обеспечением сохранности объектов культурного наследия при проведении всех этих работ. Во-вторых, они противоречат Рекомендациям ЮНЕСКО от 19 ноября 1968 г. и от 16 ноября 1972 г., согласно которым любые работы, которые могут повлечь изменение существующего состояния зданий в охраняемом районе, должны проводиться только после предварительного разрешения плановых органов города и страны и с согласия специализированных служб, отвечающих за охрану природного и культурного наследия. Градостроительный кодекс Российской Федерации не предусматривает, что определение территории памятников истории и культуры, а также утверждение режимов и границ зон их охраны являются условиями для разработки и утверждения градостроительной документации. В результате практически повсюду градостроительная документация принимается до утверждения зон охраны памятников и даже территорий этих памятников, имеет место бесконтрольность застройщика на территориях памятников истории и культуры. Подобные обследования должны проводиться задолго до начала таких работ. В связи с этим полагаем, что в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" нужно восстановить отмененные Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 232-ФЗ положения. Вследствие несовершенства действующего российского законодательства об охране памятников истории и культуры и недостатков в его реализации на 33-й сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО, которая проходила в июне 2009 г. в Севилье, Комитет констатировал, что Российское государство не осуществило ни одного из рекомендованных ранее действий, и настоятельно советовал Российскому государству создать специальную государственную комиссию для реализации рекомендаций, заложенных в решении Всемирного совета по наследию. Комитет выразил серьезную озабоченность изменением силуэта городской застройки и в особенности строительством нового Успенского Собора в городе Ярославле, а также предполагаемым строительством "Охта-Центра" в Санкт-Петербурге. По результатам 33-й сессии Комитет всемирного наследия предупредил, что если Рекомендации ЮНЕСКО не будут выполнены, то погост Кижи и исторический центр Санкт-Петербурга будут внесены в списки мирового наследия в опасности, что для любой страны является позором <6>. -------------------------------- <6> Там же.

Не всегда выполняется рекомендация Европейской конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г. о том, что каждый субъект Российской Федерации, на территории которого имеются объекты всемирного культурного наследия, должен иметь Программу по сохранению и популяризации этих объектов. Программа должна учитывать оптимальное и эффективное использование таких объектов с целью развития человеческой личности (ст. 7). За нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия федерального значения, их территорий и зон их охраны предусмотрена административная ответственность в виде административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 1500 рублей; на должностных лиц - от 2000 до 3000 рублей, на юридических лиц - от 20 000 до 30 000 рублей. Действия (бездействие), совершенные в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, внесенных в Список всемирного культурного и природного наследия, на их территориях, на территориях историко-культурных заповедников (музеев-заповедников) федерального значения, а равно в зонах их охраны, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от 2000 до 2500 рублей, на должностных лиц - от 4000 до 5000 рублей, на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 рублей (ст. 7.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Прежде всего названная статья Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях касается объектов культурного наследия лишь федерального значения. Это предполагает принятие субъектами Российской Федерации соответствующих мер административного взыскания за нарушение требований сохранения, использования и охраны культурного наследия регионального и местного значения. Кроме того, представляется, что вышеперечисленные меры административной ответственности столь незначительны и малоэффективны, что процесс разрушения и уничтожения объектов культурного наследия продолжает ускоряться. Уголовный кодекс РФ предусматривает уголовную ответственность за уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность, в виде штрафа в размере до 200 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет. Те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения, наказываются штрафом в размере от 100 000 до 500 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет (ст. 243). Однако факты привлечения к уголовной ответственности за уничтожение памятников истории и культуры крайне редки. Так, по инициативе Московского комитета наследия возбуждено три уголовных дела по фактам повреждения или уничтожения памятников истории и культуры <7>. Но при решении этих дел возникает проблема оценки стоимости памятника истории и культуры. Дело в том, что в Федеральном законе N 73-ФЗ отсутствуют методики определения стоимости культурного наследия и оценки причиненного ему вреда. Без этого трудно доказать вину пользователя памятником истории и культуры, привлечь его к ответственности. Поэтому нарушителю выгоднее заплатить штраф в процессе или при завершении строительства на месте разрушенного памятника истории и культуры. В результате бизнес получает прибыль за счет ущерба, наносимого государству, которому принадлежат в качестве объектов культурного наследия сносимые и разрушаемые памятники истории и культуры. -------------------------------- <7> См.: Довели до ручки // Российская газета. 2009. 22 дек.

В связи с этим заслуживает внимания предложение о предоставлении льгот в налогообложении для тех юридических лиц и органов, которые берут под охрану памятники истории и культуры <8>. Образцом решения этого вопроса может служить Модельный закон о меценатстве и спонсорстве, принятый в 2009 г. на XXX пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. Указанный Закон довольно подробно регулирует формы стимулирования меценатов и спонсоров, выделяющих финансовые средства на охрану памятников истории и культуры. Необходимы соответствующие изменения в федеральном законодательстве России. -------------------------------- <8> См.: Стенограмма Круглого стола фракции "Справедливая Россия" на тему "Проблемы правоприменения международных обязательств Российской Федерации в сфере охраны объектов всемирного культурного наследия" 2 ноября 2009 г. С. 64 - 65.

Название документа